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2011年4月6日，随着施工机械的轰鸣，安徽省宣城市全国重点文物保护单位广教寺双塔建设控制地带内最后一幢违法建筑轰然倒地。至此，一场旷日持久的文物执法攻坚战尘埃落定。 这是建国以来文物行政执法最艰难的一个典型案例，国家文物局局长单霁翔如是说。自2005年底强行开工建设、屡禁不止、直至7个月后违法建筑拔地而起；自发现违法建设提出整改处理意见、曲曲折折反反复复、直至整改基本结束，整整耗时6年5个月！ “佛教信众有需要 开发旅游有收入” 一个朴素的理由成了这起违法建设案的引子。 宣城历史悠久，自西汉设郡以来相沿两千多年而不辍，境内人文胜迹遍布，寿比千年的文房瑰宝宣纸即闻名于此地。位于宣城市区北郊的敬亭山更是深藏文化底蕴之所，诗人李白曾赞誉“众鸟高飞尽，孤云独去闲。相看两不厌，只有敬亭山”，历代文人墨客流连忘返，留下大量吟诵，广教寺恰好位于敬亭山南麓。宣城广教寺始建于唐代，其中双塔系1096年（北宋绍圣三年）兴建，为仿唐木楼阁式砖塔，是安徽境内现存的历史最为悠久的古建筑之一。广教寺兴盛于宋元，清乾隆年间毁坏严重，抗战时期主体建筑被毁，仅存双塔。1988年，国务院公布广教寺双塔为第三批全国重点文物保护单位。 当地一直想复建广教寺，开放为宗教活动场所，兴历史之辉煌，既满足了众多佛教信众的信仰需要，又能增加大量旅游收入，推动地方社会经济发展。但原址重建是《文物保护法》明文规定不允许的，异地新建又怕缺少了灵气。在强烈的利益驱动下，当地“上马”此工程热情难耐，最后决定侥幸一试；也正是这一利益驱动，使这一工程在“下马”时异常艰难。 2003年，宣城市政府向国家文物局正式请示在广教寺双塔保护范围和建设控制地带内复建广教寺事宜。随后，国家文物局根据《文物保护法》规定复函不同意原址重建广教寺。这件事本应到此或另行选址或偃旗息鼓了，然而，错误的文物保护理念和对法律的漠视，终于酿成了大祸。 2006年初，国家文物局接报，有施工单位在广教寺双塔周边大兴土木，已经将经批准修建的仿唐式山门拆掉了，还围起栅栏阻止执法人员入内。当紧随而至的国家文物局执法人员抵达现场时，看到的是双塔周边一片狼藉，遍地建筑材料，广教寺地下遗迹被破坏殆尽，随处可见被挖掘机翻出的破碎陶片、瓦片等文化遗存，几座新建建筑的地基已基本完工，一起未经批准擅自开工的违法建设就此拉开帷幕。执法人员立即约见了宣城市政府领导，明确表示该工程必须无条件停工等候处理。之后，国家文物局正式致函安徽省政府，重申这一态度，并请省政府督促事件的处理工作。同年4月，安徽省政府就此事提出停工、整改、查处等5条意见。安徽省文化厅、文物局也自2006年1月始，数十次派员现场核查督办协调。然而，就在各级政府和部门的明确意见和密集督察下，该违法建设依然不管不顾，阻扰正当执法行为，加紧施工直至主体工程完工。 2006年度国家文物局重点督办违法案件 自2005年开始，根据修订实施的《文物保护法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》，国家文物局在全国部署开展文物行政执法专项督察工作，其目的就是要规范全国文物保护与管理秩序，督办查处重大文物违法案件。相继发现的十数起案件被国家文物局挂牌督办，广教寺双塔案也被列入了2006年度国家文物局重点督办违法案件。 2006年6月28日，国家文物局局长单霁翔带队的督察组抵达违法建设现场，工程当天被叫停。但未经批准的位于广教寺双塔保护范围和建设控制地带的新山门和四座钢筋水泥大殿已基本竣工，地下遗迹遭到不可挽回的严重毁坏，双塔周边的环境风貌也遭到一定程度的破坏。单霁翔局长现场指出，这是一起典型的有法不依、屡禁不止的恶性文物违法案件，造成严重的负面影响，在全国实属罕见。违法建设行为违反了《文物保护法》、《刑法》等有关规定，同时也违背了国家宗教政策及有关文件精神。在国家文物局明文禁止、省市各级人民政府多次要求停止施工和省文物局多次下发停工通知的情况下，违法施工一直未得到制止。单霁翔局长要求，必须严格落实相关意见，切实维护法律权威。 随即，国家文物局集合国内最顶尖的文物保护专家组成专家组到现场，察看停工情况，评估违法工程对双塔造成的影响。专家们一致认为，广教寺双塔及与双塔并存的寺院遗址具有自唐代至明代建筑历史信息和重要的潜在价值，应得到妥善保护。所有新建仿古建筑在建筑格局、体量、形制以及材质上没有任何科学依据，文物遗存被置于一组与历史环境毫不相干的、臆造的构筑环境之中，双塔及其周围环境遭受极大破坏和干扰，损失不可挽回。此外，由于抢赶工期，所有新建建筑的设计和施工过程是无规划依据、无规范设计、无审批手续、无质量监督的违法建设，不排除存在较大安全隐患的可能。专家组指出，“复建”的所谓广教寺建筑物和相关构筑物必须全部拆除，编制广教寺双塔总体保护规划，为科学保护、合理利用文化遗产提供技术依据。 从照片上可以看出，违法建筑的形制与双塔所固有的宋代风格不相协调，也未按广教寺原材料、原工艺来恢复重建，体量十分巨大。这5幢建筑面宽23~38米不等，进深17~26米不等，而最高一幢建筑的设计高度竟然达到了近28米，几近9层楼房的高度。如此巨大规模的违法建筑包围在残高仅十多米的双塔周边，全国重点文物保护单位被生生变成了“盆景”。 2006年7月，国家文物局将有关情况上报了国务院。同时与中央统战部、国家宗教事务局、国土资源部、文化部等联合召开会议，专题研讨广教寺双塔案整改处理问题。会议同意国家文物局对违法建设的整改处理意见，并强调要做好佛教界人士和信教群众的思想工作，要求他们支持政府依法行政，共同维护法律的权威，适时将处理此事件的情况通报全国文物、宗教工作系统和各全国性宗教团体，并视情况通过新闻媒体进行公开报道，加强正面引导。 之后几个月间，国家文物局副局长董保华、童明康及多位司、处长数次现场督察该案整改处理进度。至此，这起未征得主管部门同意，无文物许可通知、无土地使用证、无建设用地批准书、无施工许可证、无建筑规划证的“五无”违法建设活动停了下来，开始等待它的宿命。 新建山门和四幢违法建筑必须拆除 2007年3月，在国家文物局和安徽省政府的明确意见下，安徽省文物局、宣城市政府召开广教寺双塔保护规划论证会，研究广教寺双塔周边违法建设整改方案，最终确定的规划编制原则是：最大限度地恢复双塔周边的历史风貌。 这个规划整整编制了两年。参与当时规划编制的人员回忆说，按照文物保护的原则应该是所有违法建筑均应拆除，在科学考古的基础上，提出环境整治方案，可违法建设是当地政府招商引资建设的，投入了大量资金，全部拆除损失巨大。规划编制者犯难了，宣城犯难了。 宣城市文物局局长刘政一次又一次陪着市领导到国家文物局、省政府汇报、沟通，一次又一次与省文物局、规划编制单位协调、交换意见，主要的分歧就是全部拆除还是部分拆除。 当时，两个主要方案在所有的决策者手中“博弈”。按照文物保护专家组的评估意见，国家文物局认为，新建违法建设必须全部拆除，对遭破坏的地下遗迹需提取尽可能多的文物信息进行科学分析，整体提出双塔本体及其周边环境保护方案。宣城市则提出拆除新建山门和距离双塔最近的一幢建筑，保留其余三幢建筑，通过围墙将剩余建筑与双塔分隔开。安徽省文物局和规划编制单位不断地修改完善规划方案，不断地组织召开规划评审会议。2009年5月，国家文物局正式批复安徽省文物局上报的《宣城广教寺双塔保护规划》，要求近期立即拆除违法新建山门和距离双塔最近的建筑，至2015年前拆除剩余3幢建筑。 接下来的日子里，国家文物局坚持不懈督办规划的落实，省文化厅和省文物局也不断督促协调，2009年9月，第一幢违法建筑——山门拆除，2010年4月和12月，第二、三幢违法建筑拆除，2011年4月1日~6日，第四、五幢违法建筑拆除，耗时6年5个月的违法建筑拆除工作终于画上了句号！ 在建筑产业快速发展的今天，要拆除几幢违法建筑，正常情况下不会超过一个月。“压力很大”，记者接触到的文物部门的同志都不约而同地说。6年间，国家文物局主要领导及督察司多次到宣城执法督察，对此案的态度一直非常坚决——“一定要拆”。据了解，国家文物局重点督办违法案件中的其他案件，都在最短时间内得到查处纠正，只有广教寺双塔一案拖延至今。整个事件也经历了“坚决要建——犹豫、心存侥幸——拖延——逐步转变——下决心拆”的漫长过程。其持续时间之长、牵动人员之多、执法过程之复杂、付出行政成本之高，在我国文物执法中鲜有。 为了第一幢违法建筑的拆除，现任安徽省文物考古研究所所长、时任安徽省文物局副局长李虹2009年在宣城整整蹲守了一个月。“我和省文化厅李修松副厅长一起到省政府汇报事情的进展。省政府领导说，你们派人到那里住着盯着，什么时候开始拆什么时候回来”。李虹记忆犹新，会议在中午12点结束，下午1点半，他就往宣城去了，一直到9月2日，违法建筑拆除工作正式开始。 在宣城的日子里，李虹像平时一样准点“上班”：每天早上8点和宣城市文物局长一起，到市委市政府、市委宣传部、市文化局走一圈，跟相关领导谈拆除违法建筑的事。有一次，一份文件急需市委宣传部长批复，当时宣传部长工作很忙，经常在外面跑。“堵”了几天没找到人后，李虹着急了，终于有一天他打听到宣传部长在郎溪县开会，他马上开车到县城宾馆守着，“我就想，会场不好进，人总是要回来休息的吧，等不到人我就不回去了。”李虹说。最后，这份文件得到了部长的及时批复，整改工作有了进展。 确定第一幢违法建筑的拆除时间后，为确保广教寺双塔在拆除过程中不受干扰，安徽省文物局和宣城市委市政府提前开会制定了周密的拆除方案和应急预案，拆除当天相关部门的领导都到现场指挥和督导。由于违法修建的山门全部是钢筋混凝土结构，规模较大，且距离广教寺双塔较近，为保证文物的安全，经过专家论证，违法建筑拆除过程中，一律不许采用爆破或使用大型机械协助拆除，以免因拆除工作带来的地面震动及其他不可预知的情况影响到双塔的安全，整个拆除过程中只能依靠施工人员人力拆除。首先被拆除的是违法建筑的部分木质构件，然后施工人员在巨型山门的屋顶用铁锤砸开了顶面，再由上而下进行安全作业。 之后几幢违法建筑的拆除根据具体情况做了不同方案，拆除最后一幢时，采用了先在混凝土立柱上钻孔，后用机械推倒的方法，加快了拆除速度。在拆除过程中，宣城市文物局加强了对双塔的保护，拆迁期间派人24小时对双塔进行监护，并用木栅栏把双塔临时保护起来，做到万无一失。 “我们必须严格执法 对违法行为绝不能手软” 这句话记者多次在不同场合听到国家文物局局长单霁翔说过。2009年，为遏制严峻的文物执法和安全形势，国务院批准国家文物局成立督察司，专门负责督办文物违法犯罪案件。单霁翔局长交给督察司的第一个任务就是加大广教寺双塔案督办整改力度，违法建筑必须拆除。 从2006年下半年开始，除了有关政府和部门，许许多多人开始关注着这些违法建筑的命运。国家文物局多次接到群众来信反映违法建设不得人心，要求拆除广教寺内的违法建设，并应追究有关法律责任。也有些不明真相的群众和佛教界人士认为这些建筑就是“庙”，拆不得。 “我们拆的是违法建筑，不是拆庙。这里现在只是一个钢筋混凝土框架，没有佛，也没有开光，不是庙……”因为当地信教群众较多，为了使新建建筑违法的性质不受到扭曲，在与佛教界人士以及信众沟通的过程中，文物部门的同志不断重复这个观点，同时积极配合当地政府抓紧做好群众的思想工作，统一认识，从讲政治、顾大局的高度，把广教寺违法建筑的拆除放在首位。 对于执法部门而言，最难的还不是处理违法建设与群众需要之间的矛盾，一些老领导、老干部也开始不断对当地政府，不断对文物部门施加压力，他们认为修庙是造福一方百姓的大好事，为什么就不能做呢？省、市有关部门领导只好不断地到一位一位的老领导、老同志家里去做工作，宣传文物保护和宗教政策。 “双塔案是我刚上任时，局党组交给督察司的第一个任务，众所周知，这是一块难啃的骨头，可以说是一座堡垒，充满挑战性”，国家文物局督察司司长叶春说，“双塔的规划已经批准了，如果得不到履行怎么办？这是最让我头疼的一件事。我们司的同志都多次去过现场督办，与省、市文物部门和当地政府领导无数次地沟通，各方面不同声音错综复杂”。当时，某中央媒体想采访广教寺双塔案有关情况，国家文物局充分考虑地方实际情况，婉言谢绝了这次采访。“记得在拆除第一幢违法建筑的前两天，宣城市领导与我打了一个多小时的电话，他们一方面表示执行国家文物局的督办意见，另一方面也反复强调诸多困难。我当时坚持必须按照批复的规划意见拆除，没有商量的余地，国家文物局执法必严、违法必究的决心不会变。请市政府领导做好疏通说服工作，尽快动拆”，叶春强调。 至于其中的来来往往、点点滴滴，要想完全记录下来，也不是只言片语就能说完的。有人开玩笑说，整个事件的经过，完全可以写出一部长篇小说。可以想象，文物部门的同志，在这期间做的工作、付出的心血该有多少。而地方政府为了加大宣城文物的保护力度，特别成立了宣城市文物局，市委市政府主要领导也为此事多方疏通、说服，并多次赴国家文物局汇报、解释、争取，付出了不少的努力。 执法不仅仅是拆除违法建筑，最终目的还是为了保护和发展。5幢违法建筑总算都拆除了，但是下一步的工作该怎么做？考古发掘、规划设计、环境整治、实施保护…… 双塔的明天会是怎么样呢？在最近一次安徽省政府向国家文物局汇报广教寺违法建设整改工作的会议上，国家文物局局长单霁翔给出了答案。单局长指出，广教寺双塔周边违法建设案督办整改过程之漫长与艰辛是史无前例的。在违法建设全部纠正以后，国家文物局将大力支持广教寺双塔的保护工作，当地文物部门要立即着手编制广教寺双塔保护修缮方案和遗址公园建设方案，尽快恢复文物的本来面貌，整治文物周边的环境，还文物以尊严，让广教寺双塔的保护成果惠及于当地经济社会发展，让人民群众真正感受到执法的效果。 我们相信，双塔的明天一定会更美好！（张 宁） (《中国文物报》2011年4月22日6-7版) (责任编辑：admin) |