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国民党训政制度对孙中山训政理论的继承与背离 [关键词]国民政府;孙中山;训政理论;训政制度 [摘 要]国民党的训政制度与孙中山训政理论之间的关系非常复杂,既有继承的一面,也有背离的一面,要具体问题具体分析。概而言之,在“革命程序论”上,继承了孙中山关于从“军政”到“宪政”之间要有一个“训政”过渡期的思想,而背离了他在革命程序论中提出的训政时期所应实行的政治经济主要任务的主张;在“以党治国论”上,继承了孙中山在中华革命党时期提出的以党权代替政权的思想,而背离了孙中山1924年前后对“以党治国论”的修正和完善;在“五权宪法论”上,形式上搞了一个五院制的国民政府,但在实质上则背离了孙中山提出的权能区分、人民有权、政府有能的原则。 1927年四一二政变后,尤其是北伐胜利后,在蒋介石的主导下,国民党通过制定《训政纲领》、成立五院制政府和颁布《训政时期约法》,建立起一套维护其一党专制的训政制度。国民党曾一再声称,这套制度是依据先总理孙中山的训政理论而建立起来的,一些学者尤其是国民党学者支持这一观点(见台湾“教育部”主编《中华民国建国史》第三编第六章,台北国立编译馆1989年版;陈之迈:《中国政府》,商务印书馆1945年版)。而中国共产党和不少新中国的学者则认为,国民党的训政制度是对孙中山训政理论的完全背叛,二者之间不存在继承关系(徐矛:《中华民国政治制度史》,上海人民出版社1992年版),至多是“貌合而神离”(王永祥:《中国现代宪政运动史》,人民出版社1996年版)。但在笔者看来,上述观点都有待商榷。 一 对“革命程序论”的继承与背离 “革命程序论”是孙中山训政理论的基石。所谓“革命程序论”,是说革命的政权建设要顺序经过三个步骤或时期。孙中山最早是在《中国同盟会革命方略》中明确提出这一思想的。后来在中华革命党的总章、《建国方略》、《中国革命史》等文献和著述中,又对革命程序问题作过论述。最终论述革命程序的重要文献是《国民政府建设大纲》。在这份文献中,孙中山把革命程序分为三期:一曰军政时期;二曰训政时期;三曰宪政时期。“训政时期”的主要任务,在政治上是实现地方自治;在经济上是核定地价,增价归公,开发富源,兴办公益事业。抗日战争时期,毛泽东曾指出:“军政、训政、宪政三个时期的划分原是孙中山先生说的,但孙中山在逝世前的《北上宣言》里,就没有讲三个时期,那里讲到中国要立即召开国民会议。”[1](p588)有不少研究者据此认为,孙中山晚年已放弃了“革命程序论”。我们认为这种观点值得商榷。召开国民会议的主张最早是中国共产党在1923年7月发表的《第二次对时局的主张》中提出来的。中国共产党的这一主张后来为孙中山所接受。1924年11月10日他发表的《北上宣言》主张召集国民会议,以谋中国之统一与建设,并建议在召集国民会议之前,先召集一预备会议,决定国民会议之基础条件及召集日期、选举方法等事。孙中山在《北上宣言》中的确只字没有提到他的革命程序论,但这并不表明他已放了这一思想。因为,第一,《北上宣言》是1924年10月23日冯玉祥发动北京政变后,孙中山为了实现全国统一,应冯玉祥等人电邀北上共商国是前发表的对时局的主张,而革命程序论是革命的方略,在对时局的主张中不谈革命方略是非常自然的情。第二,孙中山虽然没有谈及革命方略,但他在《北上宣言》中提出,如果国民会议得以召开,本党将以第一次全国代表大会宣言所列举之政纲,提出国民会议。而国民党第一次全国代表大会宣言所列举的政纲,其内容大多是训政时期的基本工作。另外,孙中山发表《北上宣言》后不久的北上途中,在与日本长崎新闻记者的谈话中明确表示,中国将来是三民主义和五权宪法的制度,五权宪法则是训政时期的政治制度。第三,孙中山在他的遗嘱中,希望凡我同志,务须依照余所著《建国方略》、《建国大纲》、《三民主义》及《第一次全国代表大会宣言》继续努力,以求贯彻。而如同我们已指出的那样,革命程序论是《建国方略》、《建国大纲》和《三民主义》的主要内容之一。国民党在打倒北洋军阀、夺取全国政权之后,宣布军政时期结束,训政时期开始,并宣布训政是军政到宪政的过渡时期,其最终目的是要立宪,实行宪政,还政于民。这符合孙中山的革命程序论,或者说是对孙中山革命程序论的继承。但国民党在继承孙中山的革命程序论的同时,又背离了他在革命程序论中提出的训政时期所应实行的政治经济主要任务的主张。我们已经指出,孙中山提出的训政时期在政治上的主要任务是实现地方自治。孙中山所以把实现地方自治作为训政时期的主要政治任务,是因为在他看来,地方自治对于民主政治有着非常重要的积极意义。一方面,实施地方自治可以迅速“移官治为民治”,实现主权在民;另一方面,实施地方自治可以广泛吸引人们参与政治活动,从而为宪政奠定基础。虽然鉴于孙中山有把实施地方自治作为训政时期主要政治任务的规定,国民党不得不把实现地方自治说成是训政时期党最大之职责,规定以县为地方自治单位,县党部为督促地方自治机关,自治机关应举办的自治事项共21项;并要求,1930年底依照县自治法完成县组织和 训政人员的初期训练,1932年底初期调查户口、清丈土地完毕,1933年底各地筹备自治机关完全设立,1934年底以前完成县自治。为此,国民政府行政院还制定了《完成县自治实施方案内政部主管事务分年进行程序表》,详细规划了在确立自治组织、训练自治人员、筹措自治经费、整顿社会秩序、调查户口、组织市县政府、清丈土地、训练民众等方面每一年所应进行的具体工作。但实际的结果是,所谓地方自治则大多有名无实。据国民党地方自治指导委员会的统计,至1932年底全省已完成县自治区域划分的只有江苏、浙江、安徽、河北、贵州、察哈尔、绥远等7省,仅占全国28省的25%;部分完成的有江西、湖南、河南等12省,占43%;云南、广西等9省则完全未举办,占32%。这也就是说,规定的地方自治时间已过去2/3,还 有75%的省没有完成甚至根本没有进行过地方自治区域的划分。划分自治区域是地方自治的最基本的前提,区划不清,其他事项便无法开展。1935年1月国民党“五大”通过的《切实推行地方自治以完成训政工作案》也不得不承认:回顾过去成绩,全国一千九百余县中在此训政即将结束之际,欲求达《建国大纲》之自治程度,能成为一完全自治之县,犹杳不可得,更遑言完成整个地方自治工作。该案认为,地方自治工作所以没有取得多少实际结果,其原因有两点:(一)政府只注重书面应付,而忽略实际工作,因循敷衍,奉行故事,徒有自治之名,而无自治之 实;(二)地方党政当局多欠密切联系,尤其是地方政府在积极方面不与地方党部合作,在消极方面复以经费困难为辞,而取漠视态度,结果影响了自治工作的推进。[2](326)国民党五全大会把地方自治失败的根本原因归之于政府推进不力和地方党政当局欠联系协调,这是推卸责任。实际上,地方自治工作失败的根本原因,就在于真正的地方自治不利于国民党的一党专政和蒋介石的个人独裁,所以尽管国民党在口头上把地方自治叫得震天响,方案计划制定了一个又一个,但在行动上则阳奉阴违,往往借助地方自治之名,行专制独裁之实,对真正的地方自治敷衍拖沓,对假的有利于国民党专制统治的“地方自治”则雷厉风行,不遗余力。最显著的例证是保甲制度的推行。1930年11月国民党三届四中全会通过决议,明确把“兴办保甲”作为“地方自治之推行”的施政纲领之一。1933年8月,国民党在筹划对中共领导的革命根据地的 第五次“围剿”的同时,颁布《鄂豫皖三省剿匪总司令施行保甲训令》和《剿匪区内各县编查保甲户口条例》,开始在各“剿匪”区推行保甲制度。1934年经国民党中政会同意,国民政府行政院通令全国普遍实行保甲制度。到1936年,全国已有13省2市普遍建立了保甲制度。其速度不谓不快。保甲制度的内容是对人民实行所谓“管”(强化户籍管理,实行联保连坐制度)、“教”(进行党化、奴化教育,使人人懂得义、礼、廉、耻)、养(摊派各种苛捐杂税)、“卫”(组织民团维护社会秩序)。显而易见,这种保甲制度有利于国民党的专制统治,而与训练人民行使四大民权的地方自治可谓风马牛不相及。如果说孙中山所规定的训政时期在政治上的主要任务是实行地方自治;那么在经济上的主要任务则是核定地价,增价归公,开发富源,兴办公益事业。他在《建国大纲》中规定,每县开创自治之时,必须先规定全县私有土地之价,其法由地主自报之;地方政府则照价征税,并可随时照价收买。自此次报价之后,若土地因政治改良、社会进步而增价,则其利益当为全县人民所共享,而原主不得私自占有。又规定:土地之税收,地价之增益,公地之生产,山林川泽之息,矿产水利之利,皆为地方政府之所有,而用以经营地方人民之事业,乃育幼、养老、济贫、救灾、医病、与夫种种公共之需。[3](p127~128)核定地价,增价归公。这是孙中山的一贯主张,也是他民生主义的主要内容。其目的是希望通过此项措施,变封建土地所有制为土地国有制,实现“耕者有其田”,从而为资本主义的发展创造必要条件。然而,一再标榜按孙中山“遗教”办事的国民党人,却在这个关键问题上背离了孙中山的“遗教”,终其训政时期,国民党都没有实行过孙中山的核定地价、增价归公的主张。 二 对“以党治国论”的继承与背离 在革命程序论中,规定革命党负有特别重大的责任,举凡领导革命、施行训政、还政于民,都必须依靠革命党。因此,孙中山从事革命伊始,就非常重视革命党的作用和建设。1905年他发起创立了具有近代政党性质的革命团体中国同盟会。民国初年,同盟会改组为国民党。面对当时所出现的政党林立的局面,他主张以“英美先进国之模式”,实行“政党政治”。1913年“宋案”的发生,宣告了在袁世凯专制淫威下的“政党政治”的彻底破灭。此后,孙中山为继续领导中国人民从事维护民主共和的斗争,1914年在日本重新组织了中华革命党,1919年10月又再次对中华革命党进行整顿,更名为中国国民党,并在吸取民初政党政治失败的教训之基础上,逐渐形成了以党治国的思想。概而言之,这一时期孙中山的“以党治国”的思想包含有以下一些基本观点。第一,革命党不仅要建立革命政权,把国家再造一次,而且革命胜利后,要将政治揽在我们手里来作,实行一党专政或独裁。《中华革命党总章》就明文规定:自革命军起义之日至宪法颁布之时,名曰革命时期,在此期内,一切军国庶政,悉归革命党完全负责,非本党不得干 涉政权。第二,革命党的组织,即为未来国家之雏形,二者合二为一,党权代替政权。第三,革命党实行党魁独裁制,所有党员须绝对服从党魁的领导。孙中山在组建中华革命党时,要求党员向他宣誓,愿牺牲一己之生命、自由权利,附从孙中山先生。1924年1月,孙中山在新成立的中国共产党和苏维埃俄国的支持下,召开国民党第一次全国代表大会,完成了对国民党的改组,并于国民党一大前后,根据苏俄革命成功的经验,进一步修正和完善了他的“以党治国”的思 想。首先,他重新解释了“以党治国”的意义,开始将“以党治国”的重心,由组织上以党员执掌政权管理国家,转移到以党义教化国人,统一全国思想的基点上。所以他一再强调,以党治国也就是“以主义治国”,“是要本党的主义实行,全国人民都遵守本党的主义”。其次他提出了 “借才于党外”的思想,强调“倘有一件事发生,在一个时机或者一个地方,于本党中求不出相当人才,自非借才于党外不可。”[4](p282)这样他就否定了早先关于非本党党员一律不得享有公民权、不得享有选举与被选举权、不得执政的种种规定,从而为打破国民党对政权的一党垄断创造了条件。第三,革命党实行民主主义的集权制度。这包括两方面内容:一是党员有权参与党内一切问题的决议及党外政策的确定,有权选举各级执行党务的机关;二是党员有义务遵守党的纪律,执行党的机关在听取党员意见的基础上作出的决议或命令。这种民主主义的集权制与党魁独裁制显然是不同的。如同对待孙中山的“革命程序论”一样,国民党的训 政制度对于孙中山的“以党治国论”也既有继承的一面,又有背离的一面。就继承一面而言,国民党主要继承了孙中山在中华革命党时期和中国国民党改组之前提出的以党权代替政权的思想。训政制度的一个最突出特点,就是国民党以党代政,高度集权,国民政府只是在党的指 导下的一个最高行政机关,“一切权力全操于国民党,由中国国民党决定以后,再交国民政府去执行,没有一件事情,可以经国民政府自由行动。”[5])具体言之,主要体现在以下几个方面:(一)国民政府的权力由国民党给予。《训政纲领》[6](p658)第4条就明文规定,国民党将治权之行 政、立法、司法、考试、监察五项,付托于国民政府总揽而执行之。国民党第三次全国代表大会通过的《确定训政时期党、政府、人民行使政权治权之分际及方略案》[7](p657)重申了《训政纲领》的这条规定。《训政时期约法》虽然对《训政纲领》第四条作了修改,但它同时又规定:训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权。中国国民党全国代表大会闭幕时,其职权由中国国民党中央执行委员会行使之。因此,国民政府的权力,还是由国民党给予的。(二)国民政府的大政方针由国民党决定并监督施行。《训政纲领》第5条规定,中国国民党中央政治会议指导监督国民政府重大国务之施行。1929年3月21日国民党第三次全国代表大会通过的《确定训政时期党、政府、人民行使政权、治权之分际及方略案》规定,国民党中央政治会议有权决定县自治制度之一切原则,及训政之根本大政方针,中央政治会议在决定训政大计指导政府上,对中国国民党中央执行委员会负责;国民政府在实施计划与方案上,对中国国民党中央执行委员会政治会议负责。1930年3月4日国民党三届三中全会通过的《修正中央执行委员会政治会议条例案》[8](p697)和1931年6月14日国民党三届五中全会通过的《关于中央政治会议条例之修正案》[9](p991),则进一步规定:中央政治会议有权讨论及决议:甲、建国纲领;乙、立法原则;丙、施政方针;丁、军事大计;戊、财政计划。 而且凡中央政治会议通过的决议,国民政府必须执行。(三)国民政府的主要官员由国民党选任。1928年10月公布的《国民政府组织法》[10](p520)规定:国民政府主席、委员和五院正副院长、各部会部长、委员长由国民党中央执行委员会选任。1930年3月4日国民党三届三中全会通过的《修正中央执行委员会政治会议条例》规定的政治会议“讨论及决议之事项”之一,是“国民政府主席及委员、各院院长、副院长及委员及特任特派官吏之人选”[8](p797)。1931年5月12日国民党会议通过、同年6月1日由国民政府公布的《中华民国训政时期约法》[11](p945),虽然缩小了由国民党中央执行委员会选任国民政府主要官员的范围,规定国民政府主席一人、委员若干人由该委员会选任,而五院院长及各部会部长、委员长由国民政府主席提名、国民政府依法任免,但根据是年6月14日国民党三届五中全会通过的《关于中央政治会议条例之修正案》[9](p991),不仅国民政府主席及委员要由中央政治会议讨论决议,各院院长,副院长及委员、及特任、特派官之人选也要由中央政治会议讨论决议,依然只有国民党才有选任国民政府主要官员的权力。(四)国民政府的组织法由国民党制定修正和解释。《训政纲领》第6条规定,中华民国国民政府组织法之修正及解释,由中国国民党中央执行委员会政治会议议决之。由于国民党握有国民政府组织法的制定、修正和解释权,因此,它后来曾根据需要一再修改国民政府组织法,而不论其修改的内容与作为训政时期国家的根本大法的《训政时期约法》相抵触与否。党权、党法凌驾于国权、国法之上。国民党对孙中山“以党治国论”的背离,主要是背离了孙中山1924年前后对“以党治国论”的修正和完善。首先,背离了孙中山提出的革命党“以主义治国”的思想,而推行所谓党员治国。蒋介石就曾公开声称,非本党同志完全管政,主义是不易实行的,希望二年以内,政治人员由中央政府至各地高级政府,全是本党的党员,如此主义方可实行,革命方可完成。与此相联系,国民党也背离了孙中山提出的“借才于党外”的思想,而不择手段排除异己,除国民党外,不允许其他任何党派的合法存在,对于民众团体也加以严格限制,规定民众团体的组织与活动应按其性质与范围接受国民党各级党部的监督与指导,当地党部认为民众团体的活动不适当时有权由执行委员会议决加以警告或纠正,当地党部认为对民众团体应采取紧急处置时,有权指挥当地军警制止同时呈报上级党部核办。随着蒋介石个人独裁统治的建立,国民党也背离了孙中山提出的革命党采用“民主主义的集权制”的思想,广大国民党员只有服从蒋介石独裁统治的义务,而没有任何民主权利可言。国民党制定的文件、政策或决议从来没有征求过广大党员的意见,在党内进行认真讨论。为达到个人独裁的目的,蒋介石甚至不惜采取极端手段打击党内的反对派,如他用非法手段软禁立法院院长胡汉民就是其典型例证。 三 对“五权宪法论”的继承与背离 “五权宪法论”在孙中山的训政理论中占有非常重要的地位。早在1906年,孙中山在日本东京《民报》创刊周年纪念大会上所作的《三民主义与中国前途》的演讲中就第一次提出了“五权宪法”的主张。1924年他在《五权宪法》和《三民主义》第五、第六两讲的演说中,对“五权宪法”的根据、目的和来源等问题作了详细的阐述。同年,他制定的《建国大纲》把“组织国民大会,以制定五权宪法”作为宪政开始的重要标志。概而言之,孙中山的“五权宪法论”包含有以下几方面的内容。第一,权能区分。1924年孙中山在《民权主义》第6讲中指出:政治之中,包含有两个力量:一个是政权,一个是治权。他主张将这两个权分开,政权完全交到人民手内,要人民有充分的政权,可以直接去管理国事,治权则完全交到政府的机关之内,要政府有很大的力量,治理全国事务。这就是权(政权)能(治权)区分。“权能区分”理论是孙中山“五权宪法”论的基本原则和出发点。第二,四大民权。孙中山认为,要真正实现权能区分,人民能够有效地管理政府,就必须赋予人民四大民权,即“民有选举官吏之权,民有罢免官吏之权,民有创制法案之权,民有复决法案之权”。他并强调指出:只有“人民有了这四个权,才算是充分的民权;能够实行这四个权,才算是彻底的直接民权,———才叫做全民政治。”[12](p350)第三,五权分立。五权分立,是指全国的宪法,分作立法、司法、行政、弹劾、考试五个权,每个权都是独立的。它们又合称为五大治权。国民党的训政体制在形式上继承了孙中山的“五权 宪法论”,并据此搞了一个五院制的国民政府,设有行政院、立法院、司法院、考试院和监察院,规定五院分别是国民政府的最高行政、立法、司法、考试和监察机关。但在实质上则背离了孙中山提出的权能区分、人民有权、政府有能的原则。因为根据孙中山的“五权宪法论”,人民握有选举、罢免、创制和复决四大民权或政权,政府拥有行政、立法、司法、考试和监察五个治权,而政府的五个治权要受人民的四大民权或政权的管理。五权分立政府建立的最基本前提,是人民能充分行使四大民权或政权,在地方,他们通过以县为单位的地方自治直接行使这四大民权或政权;在中央,他们把这四大民权或政权付托给每县一人组成的国民大会来行使。然而,在国民党的训政体制下,人民无权,人民应享有的四大民权或政权被国民党所剥夺。《训政纲领》规定:训政时期开始,由中国国民党全国代表大会,代表国民大会领导国民行使政权,国民党全国代表大会闭会时,以政权托付中国国民党中央执行委员会执行之。上述规定后来又被写进了作为训政时期根本大法的《训政时期约法》。同时,人民的其他种种自由权利得不到丝毫保障,国民党可以任意限制、取消和践踏。1929年3月21日国民党第三次全国代表大会通过的《确定训政时期党、政府、人民行使政权治权之分际及方略案》就明确规定,训政期间,中国国民党最高机关如认为必要,得就于人民之集会、结社、言论、出版等自由权,在法律范围内加以限制;中华民国人民须服从拥护中国国民党,誓行三民主义,接受四权使用之训练,努力地方自治之完成,才始得享受中华民国国民之权利。《训政时期约法》虽然规定中华民国国民享有居住、信仰、迁徙、通信通电、发表言论、刊行著作、继承财产、请愿、诉讼、应考等自由权,但它不仅对如何保证这些自由权利的实施没有做出任何规定,而且采取的是法律限制主义。国民党可以通过制定相关法律对人民享有的自由权利加以限制甚至取消。据不完全统计,自南京国民政府建立到抗战爆发之前,国民党制定和颁布的限制或剥夺人民种种自由权利的法律法规条例就达数十种之多。在国民党的训政体制下,不仅人民无权,政府也无能。如我们前一节所指出的那样,国民党实行的是以党治国,以党代政,最高权力在国民党而不在国民政府,只有国民党的中央政治会议才有权力讨论、决议建国纲领,决定训政的根本政策大计,讨论、决议立法原则、施政方针、军事大计和财政计划,讨论、决议政府主要组成人员的任免,修正和解释国民政府组织法,而国民政府的五院只有实施或贯彻落实中政会的有关决议。以立法院为例。它只能根据中政会决议的立法原则起草法规条文,不能变更中政会通过的立法原则;但立法院通过的法律案,中政会则有权用决议案的方式提出修正或复议,而且一旦通过必须接受。除立法原则外,中政会还可直接提出和通过法律案。故此,宪法专家陈茹云在《中国宪法史》一书中就明确指出:“立法院的立法权,实受中央政治会议直接裁制,远不如欧、美各国议院的立法权也。”又如行政院,它所决定的行政政策凡较重要者都要送请中政 会作最后的决定,如行政计划及每年度的国家预算,都是经过行政院会议后送请中政会决定的。至于日常行政中较小的政策,如一事办不办理及如何办理等等,也必须经过中政会备案。“这种情形与西洋民主国家的内阁不同”。[13](p7)作为治权行使机关的五院不是如孙中山所设计的那样对国民大会负责,而是对国民党的中央执行委员会负责,国民党才是政权的真正握有者。同时国民党的五权制政府也违背了孙中山的五权宪法所规定的“五权分立”的原则。因为根据1928年10月8日公布的《国民政府组织法》的规定,由各部、会、处组成五院,由五院组成国民政府。同时五院之上又设有一个由十数名国民政府委员、一名主席和若干慕僚机关组成的国民政府机关。五院院长由国民政府委员担任。国民政府委员组成国务会议处理国务,凡公布法律、发布命令,都须经国务会议议决,由国民政府主席及五院院长署名。因此,五院中没有一院是国民政府行使该项职权的最高机关,它们只是国民政府(委员会)下该项职权的具体执行机关。五院即五项治权的分工。时人孔宪监在《看了国府组织法草案后的疑虑》一文中就指出:“照现在的组织法草案看来,不错是分开五个院,并且每院都有特定的职掌,但同时于五院之上加一个国民政府,其委员又是五院的正副院长。国民政府以国务会议处理国务,凡公布法律令,均由国府主席和五院院长署名。这种组织,我们愚见,可说是‘五院分工’,似不能叫做‘五权分立’”。[14](p144)正因为五院之上还设有一个国民政府机关,国民政府以国务会议处理国务,所以有人提出,五院设立后的国民政府,不是五权主义,而是一权主义。用王世 杰、钱端生在《比较宪法》一书中的话说:“在真正的五权分立制度之下,五院之外自不容有任何机关,对于五院的决定,享有变更或否决的权力,否则便为一权主义而非五权主义”[15](p182)。这种“一权主义”很显然更有利于国民党的一党独裁。孙中山的训政理论自身就非常复杂。在当时,国民党如果能顺应历史发展的潮流,于孙中山的训政理论中,凡有利于走向民主,有利于提高国民素质,有利于保障人民权利的,即加以继承和发扬;凡不利于走向民主,不利于提高国民素质,不利于保障人民权利的,则加以注意避免和抛弃,孙中山所设计的宪政制度就完全有可能在中国建立起来。然而,在蒋介石主导下,国民党则反其道而行之,其结果断绝了宪政的萌芽和中国走向民主的任何可能性。 参考文献: 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