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国民政府第一、二届立法院组成分析 陈红民 雒军庆 立法院作为国民政府的最高立法机关，于1928年10月成立。其时国民党宣告军政时期结束，训政时期开始，训政时期将“以党治国”，建立五院制的国民政府来行使“治权”。以立法院的组织形式来规划国家法律体系，既源于孙中山的理论构想，也是国民党在新形势下统治国家的一种尝试。至全面抗战爆发，共产生过四届立法院，前两届与后两届在委员数量及构成上有较大差别。 [①] 限于篇幅，本文重点在对第一、二届立法院构成人员进行一些量化分析，以期深化对立法院的研究。 一、 立法院的组成及立法委员的产生 在建立立法院之前，国民党人在其所建立的政权中，对立法体制方面已进行了一些有益的探索。 在南京临时政府时期，根据《临时约法》，参议院为国会的过渡机关，参议员由“各行省、内蒙……各选派5人；青海选派1人；其选派方法，由各地方自决之”， 其职权是“议决一切法律案。” [②] 即参议院为当时中央最高立法机关，参议员由各地选派。1923年春，滇桂联军击败陈炯明，孙中山重回广州组织大元帅府。它基本上是高度集权的政府，无专门立法机关，由大元帅以行政命令的方式公布各种法律条例。孙中山逝世后，1925年7月1日，广州国民政府成立，在立法方面，无国会，亦无立法院，法制机构为法制编纂委员会，不久改名为法制委员会。最高立法机关是国民党中执会及其所属的政治会议，政治会议作为特设的政治指导机关，实际上包揽了政府立法权，大批法律由该会议决后再经中执会交政府公布施行，国民政府的法制委员会只是一个制订法律的技术机构。北伐开始后，国民政府迁到武汉，其政权组织形式及立法体制均与广州国民政府相同。 孙中山根据其革命实践，并结合对西方政治制度及中国现状的考察，提出了“五权宪法”的设想，希望未来的国家政权能实现五权分立。国民党完成北伐统一后，决定在“训政时期”建立五权分立的国民政府。1928年10月8日公布的《中华民国国民政府组织法》明文规定，“国民政府以行政院、立法院、司法院、考试院、监察院组织之。”《组织法》对立法院的职责范围及组成规定如下：“立法院为国民政府最高立法机关”有议决法律案、预算案、大赦案、宣战案、条约案及其它重要国际事项之职权。立法院设院长、副院长各一人，须由国民政府委员任之。立法委员49至99人，“由院长提请国民政府任命之”，每届任期两年，并不得兼任中央及地方各机关之事务官。 [③] 国民党中央政治会议还曾专门制定了立法委员的标准：“首重其人在党内之历史，以曾为国民党效忠，在革命过程中未尝有违背党义言论行动，而对法律、政治、经济有相当之学识经验者”。 [④] 可见，立法院成员的产生具有一定标准与程序，较为严格。而在标准方面既特别注重政治表现，以保证国民党对立法院的控制，又注重专业知识，以满足制定各种新法律的要求。 公布《中华民国国民政府组织法》的当天，国民党中央常务委员会议决胡汉民为立法院长，随后，又任命林森为立法院副院长。10月20日，公布了《立法院组织法》规定立法院会议以院长为主席，下设法制、外交、财政、经济四个委员会（后又增设军事委员会），各委员会委员长由院长指定；立法院内设秘书、统计、编译三个处。1928年11月，国民政府任命了第一届立法委员49名。两年后的1930年12月，国民政府任命了第二届立法委员49名。 [⑤] 第二届立法委员任期至1932年底。 同国民党以往政权中的立法体制相比，立法院的成立具有新的特点：首先，立法院的设立提高了立法机关的地位，使立法工作正规化。南京临时政府时期，参议院是最高立法机关，但当时乃至以后并没有实施过这种权力，到最后它什么权也没有，只是被军阀用来作为一个点缀。以后的国民党政权中，立法权基本操之于党，是党权的一部分，党的声音就是法律，这样不仅从形象上而且从理念上同国民党所宣传的三民主义与“共和国”形象不符。而专设立法院作为立法机关，将立法权从党权中抽出来做为政权的组成部分。国民党虽仍可通过立法院人选、立法原则和立法程序等“隐性控制”立法，[⑥] 但在形式上立法机关的地位还是有了很大提高，便于立法走上制度化的轨道。 其次，立法院成员的资格由国民党中政会决定，人选由立法院长决定，这固然与全面民选相去甚远，但在国民党实行“以党治国”的“训政时期”，全面民选只能是奢望。从另一方面，立法院的组成方式，既能满足国民党“隐性控制”立法的要求，也基于当时的中国国情。以当时民众的贫穷落后，受教育程度低下，也不可能由全面、直接的民选产生全国性的立法机构。当时国民党内也是派系林立，由立法院长提名委员的方法，使委员的产生在照顾到地域、职业、党内派系等方面的因素外，又不纯粹以此为选择标准，这样就能在短期内组成立法机关，加速法律的制订，有利于提高立法的效率。而不至于因地域、职业的差别导致委员间争吵不已，延误立法。第一、二届立法院的实践，也为此提供了证明，至1930年初，已制定了民法、刑法、民法、刑法，土地法、公司法、票据法、海商法、民事诉讼法、刑事诉讼法、地方自治法等十六种法典，奠定了国民党统治的法律基础。 [⑦] 二、立法院第一、二届领导层组成分析 第一、 二届立法院的核心人物是胡汉民。1928年9月，胡汉民从国外回到南京，其声 望如日中天。他以国民党元老、孙中山理论阐释者的身份负责制定《训政纲领》，是建立五院制的国民政府的基础，他还具体筹划了国民政府的组织结构。外间对胡汉民出任并无实权的立法院长颇感意外，可胡汉民的抱负就是要建立一整套新的法律体系，“努力于立法”。 [⑧] 立法院长并非真是“闲职”，《国民政府组织法》中规定院长在立法院中有着至高无上的地位，而且，行政院的各项措施也须经立法院批准。胡汉民正是利用这些规定，加上他在国民党内的地位，一度牢牢地控制了立法院，成为南京政府中影响力仅次于蒋介石的人物。事实上，胡汉民也确曾利用立法院“责难”过蒋介石及亲信。 由于立法院院长、副院长，各委员会的委员长及各处处长在院务和立法过程中起着主导作用，在此先将他们的情况列表如下： 第一、二届立法院院长、副院长任期表
资料来源：1、刘寿林、万仁元等：《民国职官年表》，中华书局，1995年8月；2、刘国铭主编：《中华民国国民政府军政职官人物志》，春秋出版社，1989年3月版。 第一、二届立法院主要领导基本情况
资料来源：1、《民国人物传》各卷，中华书局；2、《革命人物志》各卷，（台湾）中央文物供应社；3、徐友春主编：《民国人物大辞典》，河北人民出版社1991年。4、以上人物的相关传记。 第一、二届立法院的基本构架是胡汉民确定的。他选择的林森任副院长，林森此时的政治态度已转向超然，于右任曾调侃地说：“人家都说林子超是傀儡，实际上他连个傀儡也不如，只是一张像片”。 [⑨] 林森在立法院起的作用微乎其微。负责院务的秘书长李文范不仅与胡汉民同乡，都曾在日本东京法政大学速成班学习，且在1925年底随胡赴苏俄，是患难之交。如此安排有利于胡汉民对立法院的控制。 从更广泛的意义上，胡汉民并非只是任人唯亲，他所选择的多数院内委员长与处长，都是相关领域学历很高、有所专长的一时之选。正因为专家的加入，才使得立法的效率与质量得到保证。第一、二届立法委员规定是49至99人，但实际数均仅达到最低限的49名，宁可有一半的空额，也不轻易将此职作为酬庸，培植私人势力。政学系的杨永泰曾想谋出任委员，被胡汉民断然拒绝：“杨某曾反对孙总理及陷害同志，吾焉能用之？” [⑩] 以1931年初胡汉民与蒋介石矛盾激化，导致胡汉民被软禁为分界线，此前的立法院相当稳定，此后则陷入动荡，人事更迭频繁。一年多的时间里，先后有过三位院长：林森、张继、孙科；两位副院长：邵元冲、覃振；其间还有两位代理院长：邵元冲、覃振。这种动荡根源于国民党内部的派系斗争。以后各任院长、代理院长，对立法的热情与投入无法与当日的胡汉民同日而语，党内地位也不及胡，在立法建设方面多属萧规曹随，乏善可陈。 三、第一、二届立法委员组成分析 以下从几个方面对第一、二届立法委员进行分析： ㈠ 立法委员的年龄结构分析 第一、二届立法委员均保持49名，其间由于人事变动，第一届委员共计53人次，第二届委员共计67人次（以下各表均人实际人次统计）。其任职时的年龄结构经过统计如下表：
资料来源：同前表。 如果将1928年前国民党的历史粗略地划为同盟会、辛亥革命、广东革命政权三个大的时期，假定一个人以18岁以上的年龄参与不同的时期，则到1928年的年龄应分别在41岁、35岁和22岁以上。再考虑到有所成就的人实际应大于此年龄，而立法委员的任职资格中又“首重其人在党内之历史”。从上表显示两届立法委员的总体年龄结构看，年龄在30至50岁占绝大多数，分别为35名和42名，占总数的64%和76%。应该是辛亥革命前后的革命党人居多。这些人既有在国民党内的奋斗的历史、又有一定学识，正值年富力强。构成了立法院的中坚，保证了立法院的工作效率。该院成立的前年，共开过121次院会，“不但每星期没胡留过会，而且还时时增开临时会议”，以至个别委员因劳累过度，昏倒在办公室。 [11] 立法委员在50岁以上的，第一届5名，第二届6名，均在10%左右，这类委员以元老型的居多，如参与同盟会创立的田桐、钮永键等。已知年龄的立法委员中最年长的是1928年已68岁的庄嵩甫，是位老秀才，在浙江有一定声望的社会名流。30岁以下的立法委员，两届均是4名，以学有专长的知识型人士为主，如史尚宽毕业于东京大学法律系，转赴德国柏林大学进修，再到巴黎大学研究政治经济，29岁任立法委员。与蒋介石成婚一年的宋美龄当选时年仅27岁，她的情况应属例外。 两届相比，41至50岁年龄段的委员由第一届的14名上升到第二届的28名，而从31至40岁年龄段委员数则从21名下降得到14名，一个重要原因是连任两届的委员很多，共计41人次，两年以后不少人的年龄从31～40岁上升到41～50岁。此一变化不足以说明委员年龄有老化的趋势，这也可从50岁以上的委员数没有明显增加得到反证。 ㈡ 立法委员的学历分析 国民党早期曾一度将革命根据地建在海外，吸引留学的知识分子参加，许多党人将西方与日本作为学习的榜样，都着较高的学历和留洋经历。立法院的制定的法律多参照西方的法律体系，故立法委员中的受教育程度相当高，其概况如下表：
资料来源：同前表。 注：若一人同时有国内受大学与留学经历，则只计为留学。两者均计为“大学以上”。 相对于当时整个中国的教育水平与国民党党员的素质，上表所反映的立法委员受教育水平，给人以深刻的印象。两届委员相比，强调学历的趋势很明显。第二届新当选的委员计26人次，除7人不详外，只有66岁的藏族委员诺那呼图克图一人非大学学历；有无留洋经历也是重要的参考系数。第二届立法委员中，曾留学国外的超过半数，20至40岁的新选委员共6名，其中5名曾留学国外，比例高达83%。立法院的高学历其实前列第一、二届立法院主要领导基本情况一表中也能显示出，17位曾任院长、副院长、秘书长、委员长及处长者，14 人留学国外，比例高达82%。 立法委员立法委员中毕业于法律相关专业的第一届有12名，第二届有17名，其他则以经济、政治与外交等专业居多。如此的专业配置与高学历，不仅与立法院自身工作的特殊要求有关，也与胡汉民的提出的立法精神有关与立法任务有关。他认为，立法必须“含有三民主义精神，复适于国家与国民的需要，而又不悖于世界法律思想之潮流。” 立法院的任务之一，是“对外为取消领事裁判权，收回治外法权及废除不平等条约之准备。” [12] 既然这样，曾留学国外，对世界大势与各国情况较为了解的人当然是较合适的人选。 在考察两届立法委员受教育背景时，笔者注意到其中受军事教育或职业军人出身的委员很少，虽然立法院中专设军事委员会。国民党以军事胜利获得全国政权，军人转而在新政权各部门中占有相当的比例是可以理解的，但立法院似是个例外。 ㈢ 立法委员的地域分布 立法委员名额上并没有地域的比例，但在实际运作中还是有所考虑，第一、二届立法委员的地方代表性相当广泛，基本上全国各地都有，包括僻远的新疆、内蒙、西藏等少数民族地方，以下表为证：
资料来源：同前表。 关于立法委员的地域分布，从上表中可以看出三个特点：一、粤、鄂、浙、湘四省籍委员占绝大多数，比例很高。所以如此，和清末以来上述地区开风气之先，外国思想传入较早，经济发达，人才济济固然有一定关系，而更重要的则是，以上几省与国民党的历史密切相关，广东是孙中山的故乡，许多国民党的重要领导人均是粤籍。两届立法院长中，胡汉民、孙科是广东人；湖北是辛亥革命的首义地；湖南是华兴会、江渐的光复会也是国民党早期干部的重要来源。二、两届相比，粤、鄂籍立法委员所占比例下降，苏、浙两省籍委员比例上升。广东、湖北是革命的首发地，政权初创时期，人才济济；但由于政权北移，加上其它省区的发展，比例下降也在情理之中；江苏籍委员由第一届的1人增到第二届的4人，比例由2%上升到7%。这或许由于是定都南京，本地人占有地利，但更重要的则可能是与江浙地区经济与教育事业发达，专业人才较多有关。三、北方各省籍委员数量明显少，多在每省仅为一、二人，在已知省籍的委员中，甚至没有山东、河南两省籍的。这显然与国民党政权是由南方北伐起家，长期与北方政权对抗有关。 此外，两届立法委员都在一定程度上照顾了特殊的地区与特殊的阶层。边疆少数民族地区的新疆、蒙古、西藏和黑龙江等都有委员，如第一届的图克巴图，第二届的诺那呼图克图、广禄等；在性别上也照顾到了女性，两届立法院中各有两名女委员。值得一提的是，女性立法委员们的夫君都是国民政府的高官：连任两届的宋美龄是蒋介石之妻，第一届的郑毓秀是王宠惠之妻，第二届的张默君是邵元冲之妻。虽然宋美龄留学美国，郑毓秀是巴黎大学法学博士，张默君曾就学美国哥伦比亚大学，郑、张二位更是1905年即加入同盟会的老国民党人，完全有资格成为立法委员，可仍给人以“妻以夫荣”的感觉。因而，立法院中这类委员更像是国民党用以展示其政权向更多的人开放，扩大政治参与的象征与点缀，却而很难说明国民党政权的开放程度。 通过以上对第一、二届立法院组成人员的分析，大致可以看出该时期立法院的一些特点：由于院长的特殊地位，其个人作风会对立法院构成及法律制定过程有相当的影响；前两届立法委员的选择上，除强调其在国民党内的历史外，也注重年轻化、高学历，兼及地区与阶层的代表性，这些，在一定程度上保证了立法的速度与质量。 美国易劳逸教授曾借用“军事北伐，政治南伐”的民间顺口溜，来描述1928年后国民政府中吸收部分北方官僚（主要在外交与技术部门）参加政权的情况，并指出大批北方旧官僚加入国民党政权，将旧政权的价值观念与态度带到新政权，“其长期的结果是难以数计的。”他们腐蚀了国民党人的精神，并成为国民革命失败的重要原因。[13] 基于前文对国民政府立法院的分析，笔者认为国民党对政权开放的程度极低，对北方官僚吸纳的实际数量并不及传言那么多，后者对国民党的影响程度也不及易劳逸教授所断言的那般严重。 [①] 前两届立法院基本上由胡汉民主导，是“强势”，建树较多，委员均为49人；后两届则由孙科主导，属“弱势”，委员数分别增加至90人和86人。 [②] 《中华民国临时约法》，载《民国丛书》第一编（29），第93页，上海书店出版。 [③] 中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编，政治（一），第24页，江苏古籍出版社1994年。 [④] 《中央周报》，第21期，转引自徐矛著《中华民国政治制度史》，第258页。 [⑤] 第一届立法委员名单 （总额49人，共53人次） ： 王用宾、王葆真、王世杰、方觉慧、田桐、史尚宽、朱和中、吴铁城、吴尚鹰、吕志伊、宋美龄、邵元冲、周震麟、周览（辞）、林彬、马寅初、图克巴图、孙境亚、庄嵩甫、陈肇英、陈长蘅、陶玄、黄昌谷、黄居素、郭泰祺（另任）、曹受坤（辞）、张凤九、张志韩、傅秉常、焦易堂、曾杰、赵士北、楼桐荪、邓召荫、刘盥训、刘克隽、刘景新、刘积学、郑毓秀、郑忾辰、蔡 、卫挺生、卢仲琳、卢奕农、缪斌、戴修骏、魏怀、罗鼎、钮永建、马超俊（补）、彭养光（补）、周纬（补）、冯兆异（补）。 第二届立法委员名单 （总额49人，共67人次） ： 王用宾、王葆真、方觉慧、史尚宽、朱和中、吴铁城（另任）、吴尚鹰、吕志伊、宋美龄、周纬、林彬、马寅初、孙境亚、庄嵩甫（辞）、陈肇英、陈长蘅、陶玄、黄右昌、张凤九、张志韩、傅秉常、焦易堂、曾杰、赵士北、楼桐荪、邓召荫、刘盥训、刘克隽、刘景新、刘积学、张默君、郑忾辰、蔡 、卫挺生、卢仲琳、戴修骏、魏怀（辞）、罗鼎、钮永建、 彭养光、周纬、冯兆异、史维焕、朱履稣、黄右昌、郗朝俊、刘师舜（另任）、李书华、竺景嵩、张维翰（补）、王柏龄（补）、胡庶华（补）、南桂罄（补）、黄序 （补）、董修甲（补）、赵乃传（补）、王柏秋（补）、程中行（补）、狄膺（补）、诺那呼图克图（补）、何遂（补）、凌 （补）、广禄（补）、邓家彦（补、辞）、傅汝霖（补）、贾士毅（补）、李仲公（补）。 （以上资料来源：1、刘寿林、万仁元等：《民国职官年表》，中华书局，1995年8月；2、刘国铭主编：《中华民国国民政府军政职官人物志》，春秋出版社，1989年3月版；3、郭卿友主编：《中华民国时期军政职官志》（上），甘肃人民出版社。） [⑥] 关于国民党如何隐性控制立法，陈炳山的硕士论文《战前“训政”时期立法体制考析》有详细论述。论文藏南京大学历史系资料室。 [⑦] 周聿峨、陈红民：《胡汉民》，第222页，广东人民出版社1994年。 [⑧] 胡汉民：《革命过程中之几件史实》，《三民主义月刊》第二卷第六期，第102页。 [⑨] 傅德华等：《民国军政要人归宿》，第113页，上海书店出版社1995年。 [⑩] 胡汉民：《革命过程中之几件史实》，《三民主义月刊》第二卷第六期，第106页。 [11] 《胡汉民先生文集》，第4册，第912页。 [12] 《中央周报》，第27期，转达引自徐矛著《中华民国政治制度史》，第260页。 [13] 易劳逸：《流产的革命：国民党统治下的中国，1927—1937年》（中译本），第16页，中国青年出版社1992年版。 本文发表于《民国档案》2000年第二期 附件1: 国民政府第一、二届立法院组成分析 (责任编辑：admin) |