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华东师范大学历史学系 200241 内容提要：清代的摊捐，是指地方政府以强制摊扣官员（尤其是州县官）养廉银的方式，筹措无法“作正支销”的公务经费。嘉道之际，州县的摊捐负担已经普遍超过养廉银，繁重的摊款直接导致了州县养廉银制度的名存实亡。摊捐的出现，既因财政结构无法应对社会经济变动，也源于财政管理中的摊派机制。嘉道以降，摊捐被普遍“滥用”，不仅欠解摊款成为常态，州县也多以亏空、浮收来转嫁财政压力。摊捐因此成为清代财政中的弊政。 关键词：嘉道之际 摊捐 养廉银 摊派 一、引言 嘉庆四年（1799），驻藏大臣松筠赴陕甘总督新任，途次接见四川冕宁知县雷应畅，询悉：自乾隆末年平定廓尔喀，该役“例不准销”之军需银数十万两于川省各官养廉银内摊扣，州县“办公多形竭蹶”。雷知县应得廉银600两，每岁扣去420两之多。途中又由四川万县知县陈文鸿处得知，其一年养廉“仅得十之一二”，且“通省皆然”。此前，松筠即闻“川省州县以上正印官几至全无养廉”[①]。嘉庆帝闻知此事后，谕令禁止摊扣廉银，内称： 从前额设养廉，原为大小官员办公日用之资。乃外省遇有一切差使及无著款项，往往议将通省官员养廉摊扣，以致用度未能宽裕。……著通谕各省督抚，凡遇该省应办公务，原有耗羡备公银两可动，不得仍前摊扣各官养廉。[②] 清代自雍正朝“耗羡归公”以后，出自耗羡的养廉银（包括公费）成为地方官个人及其衙署最主要的法定财源，其在地方财政体制中的重要性不言而喻。然至乾嘉之际，各省往往因公务经费无著，动辄摊扣官员的养廉银，“以致用度未能宽裕”。此即本文探讨的“摊捐”，指地方政府以强制摊扣文职官员（尤其是州县官）养廉银的方式，筹措无法“作正支销”的公务经费[③]。 至嘉庆二十五年（1820），道光帝观察到，当日府厅州县由于“差务之费、捐摊之款日益加增”，多有廉银“全行坐扣，禄入毫无者”，养廉银制度在创设近百年后已经有名无实。摊捐的影响由嘉庆四年的“用度未能宽裕”升级为“（廉银）全行坐扣，禄入毫无”[④]。可见正是在嘉道之际，摊捐成为影响地方财政[⑤]的关键问题，而此后它也始终是地方政府重要的筹款方式。 关于摊捐，管见所及，仅有岩井茂树、郑振满在清代中后期财政的相关研究中进行了专门的讨论，前者结合财政结构与社会经济的视角，后者以福建为例，注目于地方财政管理以及地方政府职能的变动，分别考察了摊捐的起源、内容以及成因，均具启发性[⑥]。此外，瞿同祖也在关于清代地方政府的研究中指出，摊捐是清代州县官的繁重开销。[⑦]王业键则从政府间财政关系的角度分析摊捐，称其为“反方向的补助制”[⑧]。陈锋、茅海建分别讨论了清中前期、鸦片战争前后因“外销”军需等费用而摊扣养廉银的现象[⑨]。铃木中正、郭成康则分别注意到了摊捐与嘉道年间的亏空，以及18世纪后期政治腐败间的联系[⑩]。 以上研究多偏重概述与定性，笔者以为，关于特定时空中摊捐制度的形成、实施及其演变，仍有进一步深入的必要。由此，本文选取摊捐最具影响力的嘉道之际，试图厘清摊捐之额数与款目、形成及其泛滥之过程，以及摊款的缴纳等关键细节，进而对摊捐所折射的清代财政结构及财政管理的一般特征略作探讨。 二、摊捐之额数与款目 嘉道之际，摊捐已成外省积弊，嘉庆二十五年，清政府首次对摊捐进行整顿。是年十一月，户部奏请限制各省摊捐，称州县摊款“每岁每缺自数百两至千余两、二三千两不等”，数量颇钜，“逐年递增”。然而，户部对于这些摊捐并不知底细，遂奏请各省将必不可省的款目奏明，浮多者概行删除，嗣后每岁汇奏所扣银数，以资考核，该议获准[11]。此后至道光三年（1823）间，各省督抚多就此事进行奏报，笔者据此制成表1，分析嘉道之际各省摊捐之额数、款目。 表1 嘉道之交（1820年前后）各省摊捐额数 单位：库平两
资料来源：方受畴奏，嘉庆二十五年十二月初一日，朱批04/01/35/0948/046；松筠奏，道光二年二月二十八日，朱批04/01/35/0787/036（以上直隶，下同）；陈预奏，嘉庆二十一年十二月初二日，朱批04/01/35/0778/014；贺长龄：《耐庵奏议》卷1《州县养廉摊扣太多请酌量变通折》，成文出版社1968年版（山东）；《晋政辑要》卷15《户制·库藏》，续修四库全书本；成格奏，嘉庆二十五年十二月十一日,朱批04/01/35/0647/089（山西）；程祖洛奏，道光三年六月十八日，朱批04/01/01/0645/021（河南）；孙玉庭奏，道光元年七月二十六日，朱批04/01/35/0650/101；孙玉庭等奏，道光元年，录副03/3333/037（江苏宁属、苏属）；孙尔准奏，道光二年闰三月二十六日，朱批04/01/35/0651/105（安徽）；庆保奏，道光二年闰三月二十六日，朱批04/01/35/0651/107；《福建省例》，台湾大通书局1997年版，第368-369页（福建）；王凤生：《浙省仓库清查节要》，道光三年刻本（浙江）；陈若霖奏，道光二年闰三月初六日，朱批04/01/35/0651/093；清单，道光二年，录副03/3210/105（湖北）；左辅奏，道光二年七月二十八日，朱批04/01/35/0950/004；清单，道光二年，录副03/3334/056；嵩孚奏，道光三年十一月十五日，朱批04/01/01/0645/011（湖南）；朱勋奏，道光元年十月二十日，朱批04/01/35/0651/023（陕西）；阮元奏，道光元年七月十六日，朱批04/01/35/0650/094；《粤东省例新纂》，道光二十六年刻本；高崇基：《东粤藩储考》，写本，北京大学图书馆藏（广东）；糜奇瑜奏，道光二年七月十六日，朱批04/01/35/0950/003；庆保等奏，嘉庆二十五年十二月十九日，录副03/4078/001（贵州）。 （一）摊捐的数额[12] 尽管各督抚奏报的仅限于省一级的部分摊款，其数据也并不完整。但仍可发现：摊捐普遍占通省额设廉银的50%以上，浙江、广东、江苏苏属甚至不敷摊扣。更重要的是，各省的摊捐或者全由州县承担（江苏宁属、苏属、安徽、浙江），或者以州县负担为主[13]，而其额设廉银又远低于督抚司道，因此对州县来说，摊捐、廉银之比还要高于表中的数字。以山西为例，该省摊捐仅有10款涉及通省各级官员，其余23款则完全由州县承担。当日山西103州县额设廉银、繁费仅占全省的52.8%，却负担着几乎全部的摊款。 若据时人的观察，摊捐之于州县的影响似较以上奏报更为严重。嘉庆末年，包世臣就注意到：“外省摊捐之款，日多一日，大州县有每年摊至七八千金者，小州县亦不下千金，以廉抵捐，数常不敷。”[14]湖南湘潭为财赋巨邑，即属“大州县”，嘉道之际，该县负担的摊捐至万两以上，据称湘省中县每年即有摊款数千两[15]。嘉庆二十五年，山西学政陈官俊指出，州县摊捐“有数百金，有千余金，有数千金，竟有至数万金者”[16]。按知州额廉多为500-1400两，大多数知县则在500-1200两之间[17]，若据以上所言，即便是摊款最少的州县，廉银也所剩无几了。道光初年，直隶“州县所得养廉自数百两至一千二百两为止，应解摊捐小缺岁需一千余两，大缺至二三千两，入不敷出”[18]。道光二年，浙江会稽知县禀称：“年例捐摊及奉文特派，并在县应捐各款，几及七千金，核之岁入，并应得养廉之数，已不敷甚多”。该邑额廉1200两，核之每岁7000两的摊捐，确远不敷摊扣[19]。道光四年，福建各同通州县每岁领取廉银，核之应捐摊款，尚不敷2900余两。以上的数据、闻见可以说明：当日州县负担的摊捐普遍超过了廉银，道光帝所谓州县多有廉银“全行坐扣，禄入毫无”者，确非虚语。这意味着摊款已不能出自廉银，而是来源于“陋规”[20]。 （二）摊捐的款目 摊捐大致分为常年（年例）摊捐、遇事摊捐及另案（奏派）摊捐三类。[21]常年、遇事各款均与地方历年固定的行政事务有关，区别在于办理的频次不同。各省普遍存在的常年、遇事摊捐款目有：1、解部贡物、铸币铜斤的采买、运输经费，京、协饷的运输经费；2、京城与各省城之间文报传递系统——提塘的办公费用（“提塘报资工墨”），以及本省刊刷謄黄、告示的工本；3、督抚藩臬等衙门书吏（包括临时雇用的额外书吏）的饭食辛工；4、三年一科的各省文武乡试（包括“恩科”）费用，以及省城书院的膏火束脩；5、省、府各级监狱囚犯口粮、药资、冬衣等项经费；6、省内“繁缺”、“苦缺”的行政经费津贴。 这些款目涉及地方行政的各方面，确系必不可省之项，却存在不小的经费缺口。而且，这仅是部分“司摊”，即提解藩司的摊捐，而州县实际上需要负担来自各上级衙门的摊款。如嘉道年间，山东莘县应摊“年例捐款”，计有提解藩台衙门者28项、臬台衙门33项、粮道衙门13项、本道衙门4项、本府衙门36项。此外，每岁尚有数项临时奉派的摊款（多与修建、刊刷条例相关）。更重要的是，自嘉庆中期，该县廉银的五成已经固定地被河工、军需、亏空等案摊捐扣去[22]。 莘县的例子颇具普遍性，当日摊款之大宗并非常年、遇事摊捐，而是由军需、河工、亏空等引起的另案摊捐，先行研究多未注意及此[23]。笔者将表1中的相关部分抽出，结合其它材料，制成表2。 表2 嘉道之交各省另案摊捐 单位：库平两
资料来源：除表1所引外，另见方受畴奏，嘉庆二十五年，朱批04/01/35/1099/002；方受畴奏，嘉庆二十五年，朱批04/01/35/0785/054（直隶）；惠龄奏，嘉庆五年九月十六日，朱批04/01/01/0477/019；陈预奏，嘉庆二十年十二月初十日，朱批04/01/01/0559/003（山东）；程祖洛奏，道光三年六月十八日，录副03/3007/030（河南）；费淳等奏，嘉庆八年二月初十日，朱批04/01/05/0095/019（江苏）；师承瀛奏，道光三年三月初十日，朱批04/01/35/1201/024（浙江）；陈若霖奏，道光元年十一月二十一日，朱批04/01/01/0615/012（湖北）；朱勋奏，嘉庆二十二年十一月二十一日，朱批04/01/35/0779/038（陕西）；《湖南省例·户律》卷29，嘉庆刊本（四川）。 另案摊捐源于乾嘉年间的兵事（乾隆末年台湾之役、廓尔喀之役、乾嘉之交三省苗之役、嘉庆初年川陕白莲教之役、东南海寇之役、嘉庆十八年天理教之役等），河工（嘉庆二、三年山东曹工）、帝室出巡（山西之“台工”、直隶之“大差”），以及历届清查后的亏空。其数额常达百万之谱，动辄扣去通省官员廉银的三成（通常为单款扣廉之上限），持续十余年或数十年之久。对于地方政府（尤其是州县）而言，另案摊款的负担远较常年、遇事各款沉重。 嘉庆四年，章学诚就观察到，州县困于“法外之累”，即“钜工大役、军需差务”用项中例不准销，坐派捐廉者[24]。乾嘉年间迭遭兵事的四川，自金川、廓尔喀、苗疆、教匪各役以来，无著之款“迭次奏明归入养廉项下公摊”。如开篇所述，嘉庆初年，州县养廉“仅得十之一二”，嘉庆十五年，各州县仍有五成廉银为军需摊捐扣去[25]。道光元年，署理广东巡抚阮元也奏称，常年摊捐不过是“零星捐项”，粤东摊捐“以另案弥补为大宗”。所谓大宗：一是例不准销的“捕费”；二为津贴买补缺谷价格不敷；三为归补官垫民欠之兵米。阮元具奏之时，广东各道府州县承担的另案摊捐共计160800两，已高于通省廉银总额。浙江于嘉庆五年清查后共计亏缺1940000余两，此后十七年中，各州县须为此捐解154.5%的廉银进行弥补，这意味着该省官员的廉银远不敷弥补亏空之用。 嘉道之际的摊捐，部分来源于地方行政事务中的经费缺口，但更大宗的则是与军需、河工、亏空等相关的财政摊派。先行研究多认为，由于摊捐等因素，养廉银制度在清末已经有名无实，无法继续发挥原有的作用[26]。然而，以上考察可以说明：由于摊捐的普遍存在，至迟在嘉道之际（1820年前后），州县一级的养廉银制度已经名存实亡[27]。 三、摊捐的形成及“滥用” （一）摊捐之成因 摊捐盛行于嘉道之际，但在养廉银制度初创的雍正年间，就已经零星出现摊扣廉银之事[28]。然而这一现象的普遍化，是在乾隆前中期，这与此期耗羡管理的演变直接相关。雍正年间“耗羡归公”之后，地方政府仍可相对自由地动支耗羡。至乾隆十五年（1750），经户部节次驳删，各省均确立了耗羡章程，耗羡支出被限以定款、定额，“常例”之外的开支需奏明方准动用[29]。这些章程很可能满足乾隆十五年时的最低要求，但却无法适应经济、人口和行政需求的变动。原本可由地方官灵活支配的耗羡，逐渐成为户部控制下的严格限定款目、金额的正项[30]。这正是乾隆二十年代各省普遍出现“公捐”、“公帮”、“津贴”的背景。 乾隆二十二年，山西巡抚塔永宁称，通省公事有“无款可动，或难以请销”者，不得不由“上下各官公捐养廉，或通省州县捐派繁费”。乾隆二十年前后，晋省设立“微员路费”、“书院膏火”两项捐款，二款原在耗羡内额支284、1200两，因支用不敷，分别公捐400、2086两[31]。乾隆初年，湖南办理各项差使，给发“水脚”出自耗羡内，“俱有一定章程”，其中办解蜡价折色银，每多额外之赔累，因此该省于乾隆十七年设“公帮差费”一款，计628两[32]。由山西、湖南以及福建的例子来看，乾隆中期，单款摊捐额多在数百两之谱，各员每岁不过捐廉百分之一二，确如当日官员所言，为“众擎易举”、“集腋成裘”之事[33]。 另案摊捐也始于乾隆前中期。吴廷燮指出，乾隆朝“初定金川以后，边役迭兴”，用款至钜，“公摊养廉”成为当日“供不时之用”的筹款方策之一，“凡河工、军需等项例不能销，及弥补亏空赔款者，皆取之此”。[34]如乾隆十二、三年间，四川金川军需案内例难报销及无力完缴银196800余两，奏准在于院司以下佐杂各员内每年摊廉一成归款。二次金川之役中，该省又多扣廉弥补军需款项[35]。然较之嘉道之际，乾隆前中期的军需摊廉只是偶尔行之，持续时间不长，负担亦不甚重。 至乾嘉之际，“公帮”、“津贴”、“公摊养廉”开始统一称为“摊捐”，嘉庆四年，仁宗首次谕禁各省摊捐，这都说明摊扣养廉在地方行政中已经日常化，其影响不容忽视。乾隆后期至嘉庆年间，各省摊捐经历了前所未有的增长。以山西为例，乾隆五十年（1785）前后，常年摊捐共计17227两，核之该省额设养廉、繁费，仅占7.5%。至嘉庆二十五年，这一数字攀升到82384两，已占养廉、繁费的36.9%。该省摊捐帐册中，排在前三位的办解好铁、平铁、高锡不敷经费即占常年摊捐的56.1%，均设立于乾隆末年。此外，嘉庆十年（1805）至二十三年（1818）间，晋省平均每年负担另案摊捐57 000余两。两项合计，嘉道之际山西省的廉银、繁费已被扣去近八成[36]。 同期，陕西之摊款也呈稳定增长之势：该省乾隆年间共设摊捐10款（其中4款设于乾隆四十五年（1780）以后），嘉庆年间新增7款，此后至道光七年（1827），复设7款。而自道光初年至光绪三十年（1904），仅新增10款。可以说，至清末新政之前，该省的摊捐大部分形成于乾隆后期至道光初年[37]。江苏的捐款原在“征存漕费”内动支，自嘉庆四年（1799）始以摊扣廉银的方式筹措。此后，捐款“年增一年，至繁且杂”，以致初习钱谷事务者“每致茫无头绪，难悉源流”。为此，道光初年，布政司署书吏特编纂《捐摊款目》一册，附于《苏藩政要》之中[38]。这是很值得注意的现象：它说明摊捐已成为“藩政”的重要组成部分。 嘉庆十九年成书的安徽《凤台县志·食货志》列有“捐摊”各款细目，修纂者李兆洛解释称：“捐摊非正款也，而列入交兑，与正款同”，且“不肖书吏往往因新故相更，上下勾结，添改档册，则繁费日益增矣，尤宜明列款项，以杜其流”[39]。这一记载透露出十分重要的信息：摊捐虽非正款，但因列入州县交代，俨然同于经制财政。尤其值得注意的是，嘉庆年间，该县摊款日益加增，多有浮冒（未必皆因书吏作弊），以至知县不得不“明列款项”，加以核定。道光初年，何耿绳服官直隶，他在官箴中写到，州县官到任交接库项时应饬查“院司道府各衙门按年按季按月应解摊捐”之数额[40]，足见摊捐在州县钱谷事务中的重要性。 关于18、19世纪之交摊捐的膨胀，督抚们的解释是：地方必要的公务经费或“例不准销”，或“例价不敷”，不得不捐廉筹措[41]。清代的财政管理具有固定化的倾向，惟有符合特定“例”与“额”的开支方可作正支销（“内销”），所谓“国家经费有常”。因此，不合“例”的开支就只能以摊捐等方式“外销”/“外办”。按例核销者又须符合相应的例价，例价多定于清前期，且基本恒定不变，18世纪中期以还，由于人口增长、美洲白银流入等因素的影响，物价经历了持续而温和的上涨[42]，“例价不敷”成为普遍情况。至19世纪初，地方官的公务帐簿上充斥着“例不准销”与“例价不敷”之款。如嘉庆十九年，直隶总督那彦成称：近年“食物市价昂贵”，是以夫工役食及各项料物器用“例准报销之价委属不敷，不能不分别贴赔”[43]。这一点最明显地表现在各省采办贡物及铸币滇铜的经费缺口上。山西的例子可谓典型，该省办解好铁、平铁、高锡三项贡物，例支9500、1811、1528两，而不敷经费则达到29185、10390、6642两，例价仅占实际支出的21.74%，“预算”严重不足[44]。 既有研究已指出，摊捐产生的背景是18世纪社会经济发展带来行政事务的增加，以及银价相对下落、物价上升导致的财政窘迫，其泛滥则源于僵化的财政经费定额管理与包干体制[45]。根据上文的考察，这确实可以解释常年、遇事摊捐的产生。然而笔者认为，摊捐（尤其是另案摊捐）的普遍出现，更需要从政治与财政管理方面寻找答案。乾隆后期至嘉庆年间，因军需、河工等“不时之用”的膨胀，朝廷的财政压力骤增，摊捐开始成为一种重要的筹款方式[46]。户部由此将包袱甩给各省，而各省以摊捐筹款，又将压力层层下移至州县，从中可以明显地观察到逐级摊派的色彩。这一现象凸显出清代财政管理的特质：无论中央与地方政府之间，抑或地方各级政府之间，其财权与职能均未作清晰的划分，也就是说，从财政支出来看，并不存在“国家之事”或“地方之事”的区别，各级政府遇有额外的财政支出，一律通过向下级摊派加以解决。正是因为这一机制，在财政整体趋紧的清代后期，各种名目的摊捐被不断地复制，而豁免、裁减摊款始终也是财政改革的重要内容。 （二）摊捐之“滥用” 嘉庆二年（1797），福建巡抚姚棻指出，摊捐原为“集腋成裘之举”，“只应量其廉俸之多寡，酌令匀捐”，然闽省捐款之中，糜费不少，以致“各属无可食之廉，且于扣廉之外尚须派捐”[47]。摊捐原为筹措必要的公务经费而设，从“集腋成裘”到“廉不敷扣”，当与行政事务增多、物价上涨等因素相关，但另一方面，正如姚中丞所言，也因其中不乏“糜费”。 嘉庆二十年（1815），御史胡承珙便指出：“近来各省摊捐津贴名目繁多，纵为办公，亦岂尽必不可省之费。”如各省“提塘报资”一款，“州县多出己赀，取阅钞报，而各省又有刻报一分，迟久始成，无庸复阅，然必须于各州县派捐刻费”，据称安徽每年仅此款便摊派近万两。而据前节安徽巡抚的奏报，该省常年摊捐14款共计5272两，足见该款浮冒之甚[48]。御史韩鼎普也观察到，四川文武乡试摊捐，各州县自二三百两至千两不等，此款“徒为首府首县浮滥支销，并藉饱私囊”，并称各省科场摊捐“大略相同”[49]。 由此可见，州县实际的摊捐开支要远多于疆吏的奏报，内中原因，除浮冒之外，还在于其用并不限于公务。将馈赠上司、接待过往官员的花销摊派所属州县，为当日常见之事。乾隆后期，浙江各知府多有“借馈送上司之名，分别大中小县分，摊派属员，名曰公分”[50]。嘉庆末年，四川亦有藉总督两司生辰，向各县出单敛派者，每次每县十余两至三四十两，一年之内多达五六次至十余次不等[51]。道光年间，山西每有钦差到省，首府即“赴藩司请借办公银二万两，事毕摊派各属归款，大约每次摊派俱在三五万金”，用于支应、馈赠[52]。毫无疑问，类似的“办公银”并不出现在摊捐清单中，但它们却位于州县帐簿的前列。 咸丰初年，浙省地方官汤成烈不堪摊捐重负，写下“司计者之攘夺，甚于剧盗”之语。据称咸丰元年（1851）浙省清查结报后，养廉银“扣不准支”，丝毫未得。此外尚须负担摊捐“官垫民欠”，统提捐款，津贴架木、油茶，岁科经费、科场经费等项摊款数千两[53]。光绪八年（1882），山西巡抚张之洞甫入晋境，问官之疾苦，闻知摊捐为晋省“官场第一巨累”[54]。光宣之际，陕西各厅州县支出以摊款最多最累，“司库例不入销之款，固以此项所入为大宗，即省内之臬司、学司，省外之各道、各府、各直隶州亦无不赖此岁入藉以办公”。该省清理财政局员们写到：摊捐之设，“其始因公款之不足，而为裒多益少之计”，“其后以摊派之可资，即为累床叠屋之谋，而成为故例”，摊捐因此“积日累月，加不一加”[55]。局员的观察反映出：嘉道以降，摊捐已经溢出了“裒多益寡”、“集腋成裘”的本义，演化为一种借助强制摊派的筹款机制，摊捐被广泛“滥用”，成为州县的沉重负担。 四、耗羡提留与摊捐之缴纳 作为筹款方式，摊捐通常需要经历垫解—归款的过程：相关事务多由司库（或首府、首县）先行拨款垫支，然后摊派道府州县按季（或按年、按月甚至按日）归款[56]。乾隆年间以来，各省的惯例是属内州县按缺分大小优瘠，承担相应的摊款。也就是说，在一省之内，摊款是按照各州县的财政、公务状况来分配的，并且随着缺分的变动进行调整[57]。 摊捐来源于养廉银，而廉银则出自州县随钱粮正项征收的耗羡。那么，耗羡是由州县“坐支”，还是先提解司库，再赴司请领养廉，这一看似细微的制度设计与摊款缴纳的效率直接相关，成为关涉二者切身利益的重要问题。乾隆后期至道光初年，藩司与州县在此事上反复拉锯。乾隆四十八年（1783），署理山东布政使陆燿奏称，东省州县耗羡多不随正起解，积久遂成亏累，应请严定耗羡处分，务与正项随同报解，该议获准[58]。乾隆五十年（1785），户部复奏请各省耗羡应随同正项报解[59]。自是，州县须将耗羡随同正项一并报解司库，再从中领取廉银，不得自收自支。这无疑便利了藩司摊扣州县廉银，与同期摊捐的扩张直接相关。嘉庆四年（1799），松筠奏请停派摊捐，嘉庆帝又谕州县及教职、佐杂养廉、吏役工食“仍照旧例即于各州县征收耗羡内坐支”，此举意在限制藩司滥扣养廉[60]。如道光元年，晋抚成格便称：“各州县留支养廉等项，原以防解司后任意滥扣之弊。”[61] 然此未能遏制摊捐之泛滥，藩司或于州县所解正项钱粮内划扣摊款，饬令补解，或扣解该管知府、直隶州的廉银（州县以上各级廉银仍需赴司请领），强制州县缴纳摊款[62]。嘉庆十五、十六两年（1810、1811），河南、直隶先后“因藩库垫款过多”，奏准“将养廉办公银两解司支发抵扣”，但特谕它省不得援以为例[63]。然嘉庆十八年，山西布政司即有“违例坐扣耗羡，抵作捐摊”之事[64]。嘉庆二十一年，山东巡抚陈预奏称因州县坐支耗羡，摊款“玩延不解，积欠甚多”，如近年的军需摊款，各州县欠解近七成，屡催不解。而各知府养廉“因系由司支领，随时核扣，是以尚无拖欠”。他奏请将该省曹工、军需两款应摊五成廉银“按季核扣，随同耗羡解司”，归还垫款，其余五成廉银仍令坐支，奉旨允准[65]。这样，东省州县的半数廉银被强制提扣，坐支耗羡之例已有松动。 以上事例的背景正是嘉道之际摊款的大幅增长，多数州县须以大部分或全部廉银抵扣摊款。但由于养廉系留属坐支，且摊捐不同于正项，无关考成，作为抵制，州县欠解摊款也是当日之常态。道光元年，山西州县节年拖欠摊款计194000余两。道光三年，河南积欠摊捐262882两。道光二年至五年间，江苏苏、宁二属各欠解摊款数万两。道光六年，广东州县积欠捐款、杂项398000余两。道光七年，福建各属积欠摊款亦“不下二十余万”[66]。嘉道之际，与摊款同时增长的是州县的欠款。 正因为如此，道光元年，成格奏请晋省州县养廉、繁费暂行解司，俟扣清摊捐垫款，再改为坐支，奉旨允行[67]。这样，嘉庆四年州县坐支耗羡之谕被完全推翻。此例一开，各省纷纷援引，山东、湖南、湖北于道光三年，江苏、浙江于道光五年、广东于道光六年、福建于道光七年先后奏准州县养廉仍照旧解司，按季支领，以便扣收新旧摊款[68]。 由于嘉道以降，州县的摊款已多出自廉银之外，因此，即便藩司以提解耗羡来加强摊捐的管理，也未能改变欠款累累的局面。光绪八年（1882），山西巡抚张之洞就称该省州县“摊捐应解之银，十欠其五”。光绪十五年，张氏转任广东巡抚，发现摊款为粤省大累，州县不堪负担，长期欠解。如应解藩司的12款摊捐，“类皆有名无实”，应解臬司的3款，“每年仅解二三成”[69]。清季陕西亦不乏“额捐甚矩，而报解无多者”，如提学公费、本地学务经费两款每年额捐6000两，实收均不及2000两[70]。同治年间，丁日昌对此曾评论道：“捐摊最为州县之累，以毫不相干之事，而令李代桃僵，牧令岂能自其家市田宅，以纾官累哉，不过陈陈相因，拖至以不了为了之日为止。”[71]摊捐多为“毫不相干”之“官累”，又普遍超过州县的负担能力，欠款陈陈相因，最终不了了之，也就十分自然。 五、结论 清代中后期的摊捐是当日财政体制的产物。18世纪中期以降，物价上涨、人口骤增等因素导致地方政府的行政开支大幅增长，至乾嘉之际，朝廷又多军需、河工等“不时之用”，但由于财政结构缺乏弹性，法定/额定财政无法应对。因此，地方政府的诸多经费难以“作正支销”，只能由各级官员公摊养廉银的形式进行“外销”。18、19世纪之交，作为一种额外的筹款方式，摊捐的规模空前膨胀。 摊捐属于财政上的共同负担机制，但实际上摊款的压力却主要落在额设廉银最少的州县一级，从中可以清楚地观察到户部——布政司——州县之间财政负担的层层下派。由于当日各级政府间的财权与职能实行不划分主义，摊派正是财政管理的基本特征。至嘉道之际，州县承担的摊捐已经普遍超过养廉银，日益加增的摊款直接导致了州县养廉银制度的名存实亡。摊捐逐渐溢出“集腋成裘”的本义，近乎于强制摊派的代名词。摊捐被普遍“滥用”，成为清代中后期州县的沉重负担。 当然，这并不意味着州县独自承担了这些财政压力。不仅欠解摊款为当日常态，更重要的是，如计臣所见，州县迫于摊捐之重压，“往往将经征钱粮挪移垫解，而正课反亏，及公务竭蹶，则又设法索取民财”[72]。周镐也从守令的角度指出，面对繁重的摊款，州县并无点金之术，无非缓则“取之于民”，急则“盗之于库”，以致“上侵其国，下病其民”。[73]过度利用摊派进行筹款，势必导致拥有催科之权的州县政府以侵蚀国帑、浮取病民等方式转嫁财政压力，反而引发了财政与社会的失序。嘉道之际，亏空的增长与浮收勒折的升级成为十分显著的现象，这与摊捐的扩张存在直接的联系。就此点而言，摊捐实为清代财政中的弊政。 注释： [①] 松筠奏，嘉庆四年四月初五日，中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折（以下简称“朱批”）04/01/02/0142/016。本文利用的未刊档案均藏该馆，以下不再注明。 [②] 《嘉庆道光两朝上谕档》（4），广西师范大学出版社2000年版，第152页。 [③] 当日又称为“捐摊”、“捐/摊廉”、“公捐”、“津贴”、“公帮”等，本文通称摊捐。 [④] 《嘉庆道光两朝上谕档》（25），第413页。 [⑤] 清代的财政管理以高度的中央集权为原则，理论上不存在所谓“地方财政”，但实际上游离于中央控制之外、由地方官吏支配的“地方财政”又始终存在。本文所谓“地方财政”，即指此意。 [⑥]（日）岩井茂樹：《中国近世財政史の研究》，京都大学学術出版会2006年版，第46-51页（相关章节初刊：《中国専制国家と財政》，《中世史講座６》，学生社1992年版）；郑振满：《清代福建地方财政与政府职能的演变—〈福建省例〉研究》（初刊《清史研究》2002年第5期），收入氏著《乡族与国家：多元视野中的闽台传统社会》，生活·读书·新知三联书店2009年版，第276-299页。 [⑦] 瞿同祖著、范忠信、晏锋译：《清代地方政府》，法律出版社2003年版，第43-45页。 [⑧] （美）王业键著、高风译：《清代田赋刍论（1750-1911）》，人民出版社2008年版，第23-25、71页。 [⑨]陈锋：《清代军费研究》，武汉大学出版社1992年版，第276-277页；黄惠贤、陈锋主编：《中国俸禄制度史》，武汉大学出版社1996年版，第567-568页；茅海建：《鸦片战争清朝军费考》（初刊《近代史研究》1996年第1期），收入氏著《近代的尺度：两次鸦片战争军事与外交》，上海三联书店1998年版，第20、31-33页。 [⑩]（日）鈴木中正：《清末の財政と官僚の性格》，《近代中国研究》第二輯，東京大学出版会1958年版，第245-248页；郭成康：《18世纪的中国与世界：政治卷》，辽海出版社1999年版，第310-312页。 [11] 英和等奏，嘉庆二十五年十一月初五日，军机处录副奏折（以下简称“录副”）03/1643/019；《嘉庆道光两朝上谕档》（25），第512-513页。 [12] 本节的论述，除特别注明外，均依据表1、表2的来源史料。 [13] 其具体比例，如湖北通省摊款，州县负担86.4%，藩臬道府负担13.6%（陈若霖奏，道光二年闰三月初六日，朱批04/01/35/0651/093）。 [14] 《包世臣全集·齐民四术》，黄山书社1997年版，第370页。 [15] 光绪《湘潭县志》卷2《建置》；左辅：《念宛斋官书》卷8《禁杜漕口示》，道光刻本。 [16] 陈官俊奏，嘉庆二十五年十月十二日，朱批04/01/13/0217/001。 [17] 瞿同祖：《清代地方政府》，第41-42页。 [18] 松筠奏，道光二年二月二十八日，朱批04/01/35/0787/036。 [19] 《治浙成规》卷4《会稽县捐款改为中缺派捐》，官箴书集成本；光绪《钦定大清会典事例》卷261《俸饷·外官养廉一》，续修四库全书本。 [20]至迟在嘉道之际，州县政府的主要财源并非法定的廉银、公费，而是各种“陋规”，如钱漕盈余、差徭摊派、杂税存剩、行户陋规、盐当规礼等。详见拙文《摊捐与陋规：19世纪初期的“地方财政”——以嘉庆二十五年清查陋规一事为中心》，未刊。 [21]更为广义的摊捐还包括“州县流摊”，又称“详府摊捐”，即州县办理修垫衙署等事务，其经费本任无力负担，遂详明本管知府，由后任分摊，并于交代时作抵。此种流摊不同于来自上级的摊捐，故本文不作讨论。 [22] 《鲁政辑要·年例捐款、三监摊款、历年摊款》，钞本，北京大学图书馆藏。 [23]仅有铃木中正注意到嘉道年间的另案摊捐（氏著《清末の財政と官僚の性格》，第246-247页），陈锋、茅海建曾论及乾嘉道年间的军需摊捐（陈锋《清代军费研究》，第276-277页；茅海建：《鸦片战争清朝军费考》，第20、31-33页）。 [24] 《章学诚遗书》，文物出版社1985年版，第328页。 [25] 嘉庆《四川通志》卷67《食货·榷政》。 [26]（日）佐伯富：《清代雍正朝における養廉銀の研究》，氏著《中国史研究（第三）》，同朋社1977年版，第294页；郑振满：《清代福建地方财政与政府职能的演变》，第290页。岩井茂树则指出，这一转变发生在19世纪中期（氏著《中国近世財政史の研究》，第46-51页）。 [27] 因此，咸丰军兴以后的“减成”支发养廉银对于地方官员（特别是州县官）的实际影响力，恐怕也比既有研究认为的要小。 [28] 成格奏，嘉庆二十五年十二月十一日，朱批04/01/35/0647/089；庆保奏，道光二年闰三月二十六日，朱批04/01/35/0651/107。 [29] 光绪《钦定大清会典事例》卷170《耗羡动支》。 [30] （美）曾小萍著、董建中译：《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，中国人民大学出版社2005年版，第270页。 [31] 《晋政辑要》卷2《公捐各款》，官箴书集成本。 [32] 《湖南省例·户律》卷38。 [33] 《晋政辑要》卷2《公捐各款》；《湖南省例·户律》卷38；《福建省例》，第342-343页。 [34] 吴廷燮：《清财政考略》，1914年版，第8页；贾士毅：《民国财政史》，商务印书馆1936年版，第8页。 [35]《宫中档乾隆朝奏折》第33辑，国立故宫博物院1985年版，第550-551、839-841页。 [36] 《晋政辑要》卷2《公捐各款》，卷6《书院经费》，卷7《武场经费、塘马公捐》；成格奏，嘉庆二十五年十二月十一日，朱批04/01/35/0647/089。 [37] 《陕西全省财政说明书》，经济学会1915年版，《岁入部·杂款类》，第73-77页；《岁出部·行政费》，第15-18页。 [38] 《捐摊款目·序》，钞本，南开大学图书馆藏。 [39] 嘉庆《凤台县志》卷2《食货》。 [40] 何耿绳：《学治一得编·学治述略》，官箴书集成本。 [41]孙尔准奏，道光二年闰三月二十六日，朱批04/01/35/0651/105；陈若霖奏，道光二年闰三月初六日，朱批04/01/35/0651/093；琦善奏，道光三年五月二十七日，朱批04/01/35/0950/044；李鸿宾奏，道光三年十一月二十四日，朱批04/01/35/0654/025。 [42]参见彭信威《中国货币史》，上海人民出版社1965年版，第819—830、849—869页；全汉昇：《美洲白银与十八世纪中国物价革命的关系》，氏著《中国经济史论丛》，新亚研究所1972年版；Yen-Chien Wang：《The Secular Trend of Prices during the Ching Period（1644-1911）》，《香港中文大学中国文化研究所学报》第5卷第2期。 [43] 那彦成：《那文毅公奏议》卷43，道光十四年刻本。 [44] 成格奏，嘉庆二十五年十二月十一日，朱批04/01/35/0647/089。 [45] 岩井茂樹：《中国近世財政史の研究》，第48页；郑振满：《清代福建地方财政与政府职能的演变》，第268页。 [46] 吴廷燮：《清财政考略》，第8、12页。 [47] 《福建省例》，第354-356页。 [48] 胡承珙奏，嘉庆二十年十一月十五日，录副03/1638/036。 [49] 韩鼎普奏，嘉庆十六年四月十八日，录副03/2499/012。 [50] 《治浙成规》卷2《禁革积弊以省糜费四条》。 [51] 韩鼎普奏，嘉庆十六年四月十八日，录副03/2499/012。 [52] 张集馨：《道咸宦海见闻录》，中华书局1981年版，第48页。 [53] 汤成烈：《古藤书屋文甲集·治赋篇三》，《天津图书馆孤本秘籍丛书》（15），中华全国图书馆文献缩微复制中心1999年版。 [54] 《张之洞全集》第1册，河北人民出版社1998年版，第114-115页。 [55] 《陕西全省财政说明书》，《岁入部·杂款类》，第78页；《岁出部·行政费》，第17-18页。 [56] 琦善奏，道光三年五月二十七日，朱批04/01/35/0950/044；李鸿宾奏，道光三年十一月二十四日，朱批04/01/35/0654/025；《陶澍集·奏疏》，岳麓书社1998年版，第40页。 [57]《治浙成规》卷3《捐款分别缺分摊派》，卷4《会稽县捐款改为中缺派捐》、《诸暨县捐款改为中缺派捐》；《鲁政辑要》第八册《裁减年例捐款》；《陕西全省财政说明书·岁出部·行政费》，第17页；朱勋奏，嘉庆二十二年十一月二十一日，朱批04/01/35/0779/038；梁章钜奏，道光九年十一月十五日，朱批04/01/35/0955/049。 [58] 《宫中档乾隆朝奏折》第五十七辑，国立故宫博物院1987年版，第20-21页；光绪《钦定大清会典事例》卷170《耗羡动支》。 [59] 《清实录》，乾隆五十年八月辛巳。 [60] 光绪《钦定大清会典事例》卷170《耗羡动支》。 [61] 成格奏，道光元年，朱批04/01/13/0218/001。 [62] 吴椿奏，嘉庆十五年四月初二日，录副03/1732/038；英和等奏，嘉庆二十五年十一月初五日，录副03/1643/019。 [63] 陈预奏，嘉庆二十一年十二月初二日，朱批04/01/35/0778/014。 [64] 茅豫奏，嘉庆十八年正月初八日，朱批04/01/35/0773/029。 [65] 陈预奏，嘉庆二十一年十二月初二日，朱批04/01/35/0778/014；《嘉庆道光两朝上谕档》（21），第580页。 [66]成格奏，道光元年，朱批04/01/13/0218/001；嵩孚奏，道光三年十月初七日，朱批04/01/35/0654/004；张师诚奏，道光五年二月初五日，录副03/3293/010；《嘉庆道光两朝上谕档》（31），第430页；《福建省例》，第332页。 [67] 成格奏，道光元年，朱批04/01/13/0218/001；《嘉庆道光两朝上谕档》（26），第198页。 [68]《嘉庆道光两朝上谕档》（28），第192、423、473-474页；（30），第55-56页；（31），第430页；《浙江全省财政说明书·岁入部·收款》，经济学会1915年版，第10页；《福建省例》，第331-334页。 [69] 《张之洞全集》第1册，第115页；第4册，第2599、2601页。 [70] 《陕西全省财政说明书·岁入部·杂款类》，第77页。 [71] 丁日昌：《抚吴公牍》卷6《批砀山县民人陈万里呈控被匪抢劫请饬提各寨长押交由·加函》，宣统元年印本。 [72] 英和等奏，嘉庆二十五年十一月初五日，录副03/1643/019。 [73] 周镐：《犊山类稿》卷4《禀覆书制军条陈利弊议》，嘉庆二十二年刻本。 (责任编辑：admin) |