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乾隆朝“以工代赈”制度研究 周琼 【原文出处】《清华大学学报：哲学社会科学版》(京)2011年4期第66～79页 【作者简介】周琼，云南大学西南环境史研究所教授（昆明 650091） 【内容提要】 “以工代赈”是清代重要的赈济措施，始于康熙朝，发展于雍正朝，繁荣及完善于乾隆朝。乾隆朝工赈制度规定，官府承担修筑民堤民埝费的一半，佣工者可参加工赈，提高工赈人员的佣金，工赈工程须有一定的规格、范围及规模。主要采取兴修及疏浚水利、修筑城墙及水陆通道、衙署、监狱、仓库、庙宇、学堂及军事工程等措施。工赈的实施增强了灾民自力更生的能力及自救意识，发挥了救灾及增强社会基础设施的双重功效，减少了社会动荡的因素。 【关 键 词】乾隆朝/以工代赈/工赈/制度/措施 “以工代赈”是清代重要的、辅助性的救灾举措，简称“工赈”，又称“寓工于赈”、“寓赈于工”。在灾荒期间或灾后重建中，为达既赈济灾民、又让灾民自主自救，同时完成社会公共工程建设的目的，根据各灾区的具体情况，或由官府出面，举办诸如修建城池衙署、庙宇学堂，疏浚河渠、修筑堤坝等工程，或由私人富户进行地方公共建设或私人性质的土木建设工程，使“年力少壮者佣趁度日”，灾民从中获得钱粮等物资，达到间接救灾即“兴工作以助赈”之目的。这是与钱粮赈济相辅相成、救灾与建设相结合的重要赈济举措，“盖所谓兴工代赈者，其工原属不必兴者，第为灾黎起见，既受赈之后，因以修举废坠，俾得藉以糊口”。① 与赈给钱粮的“钱赈”和“粮赈”相比，这是一种较积极、主动的救灾措施，是一种恢复及推动灾区经济发展、促进社会进步的有效行为，在灾荒赈济及灾后重建中发挥了积极作用，受到了历代统治者的重视。明嘉靖间佥事林希元曰：“有云凶年饥岁，人民缺食，而城池水利之当修，在在有之。穷饿垂死之人，固难责以力役之事；次贫稍贫人户力能兴作者，虽官府量品赈贷，安能满其仰事俯育之需？故凡圯坏之当修、涸塞之当浚者，召民为之，日受其直，则民出力以趋事，而因可以赈饥；官出财以兴事，而因可以赈民。是谓一举而两得也。”② 乾隆二年（1737）上谕亦强调：“常念水土为农田之本，而救荒之政，莫要于兴工筑以聚贫民。”③ 研究历史上的工赈制度及其措施，在自然灾害频发的今天具有极为重要的现实意义，但学界对此关注较少，研究成果也极缺乏。清代总结了中国传统社会“以工代赈”制度并加以完善，成为中国工赈制度的集大成时期。乾隆朝是清王朝“以工代赈”制度发展的巅峰时期，然研究也较单薄。④ 本文对乾隆朝“以工代赈”制度的建立及具体措施、成效等进行初步探索，以期对现当代“以工代赈”机制的实施起到有益的资鉴作用。 一、乾隆朝“以工代赈”制度的建立 “以工代赈”早在春秋战国时期就在救灾中被采用，晏子兴“路寝之台”以济饥民，取得了较好的赈灾效果，“三年台成而民振”。此后，历代救荒均沿用此办法。宋朝以降，“以工代赈”措施逐渐普及，成为官府及民间常用的救灾措施。明代，“以工代赈”更在救灾中被广泛应用，并形成了一定的规章制度，“万历间，御史钟化民救荒，令各府州县查勘该动工役，如修学、修城、浚河、筑堤之类，讨工招募，以兴工作，每人日给米三升。借急需之工养枵腹之众，公私两利”。⑤ 河北、湖广、河南、怀庆、扬州等地都在赈灾中采取了工赈措施。 到了清代，“以工代赈”成为一种辅助性的、间接的救灾措施，其制度及措施在前朝的基础上逐渐改良及完善，通过雇佣灾民修建城池宫墙、庙宇楼阁、水利沟渠、堤坝等建设性工程，发放钱粮，使佣工者得以资生，既达到了赈济的最终目的，也兴建了基础设施，促进了社会经济的繁荣及发展。同时，青壮年灾民投身工程建设，大大减少了社会的不稳定因素。 顺治时期，“以工代赈”开展较少，这与清初的政治、经济局势有密切关系。清代定鼎之初，政局尚未完全稳定，国家财力微弱，无更多能力及费用举办工赈。同时，灾赈制度尚处于恢复及初建期，赈灾多停留在钱粮赈济的层面上。 康熙时期是清代“以工代赈”的初始阶段。康熙十九年（1680），作为江苏苏、常等府河流出江要道的常熟县白茆港、武进县的孟渎河淤塞处甚多，江宁巡抚慕天颜奏请求兴建水利，招募饥民佣工，以达修筑水利工程及赈济灾民的双重目的，“请动正帑银十万四千两，开深建闸，不惟水利克修，饥民亦得赴工觅食。寓赈于工，数善俱备”，得到了康熙帝批准，“应如所请。从之”。⑥ 此后，清代的“以工代赈”逐渐展开，康熙五十二年，令陕西各州县修城，“俾穷民得佣工度日”。⑦ 雍正年间，“以工代赈”逐渐普遍，清代的工赈制度在实践中逐渐建立起来。此间最为重要的建设措施，是确定了工赈费用从正项钱粮中开支的原则。此期的工赈工程主要是修筑城工及民埝，因效果良好，工赈逐渐在灾区普及。如雍正三年（1725）夏秋之交，直隶因雨水过多发生水灾，雍正帝“恐秋禾歉收，穷民乏食”，谕令地方官“详查赈济”，并明确谕令修理城工，使灾民得依佣工度日，“有城工应修理者，即行修理，俾穷民佣工，藉以养赡，更为有益”。⑧ 雍正四年，山东发生水灾，就疏浚大清河，使乏食百姓得以力役之资度日，“朕轸念东省被水穷黎粒食惟艰，特允山东巡抚陈世馆之请，于大清河兴疏浚之工，令乏食小民得力役之资，为糊口之计”。⑨ 雍正十二年，直隶发生水灾，兴工助赈，修筑民埝堤坝，“今年秋被偏灾，民力不支，除所用物料动帑备办外，请令地方官各酌给米粮，以工代赈”。⑩ 直隶总督李卫条奏运河应行事宜时，就请求实施工赈措施，“直隶之故城县与东省之德州卫，并武城县地界毗联，系河流东注转湾之处，向未筑有堤埝防御，一遇水发，  漫流溢。请劝谕民间，攒筑土埝，量给食米，以工代赈”。(11)乾隆时期，政治稳定，经济繁荣，国库充裕，为各项灾赈措施的顺利实施提供了强有力的后盾，也为工赈的实施奠定了坚实基础。乾隆帝很关注“以工代赈”在赈灾中的作用，沿用了雍正朝确立的工赈费用从正项钱粮开支的制度，并在各灾区广泛实施工赈措施。因此，乾隆朝成为清开国以来实施工赈最多的时期，工赈真正成为清代钱赈或粮赈之外的重要辅佐性赈灾方式。如乾隆元年，江南发生水灾，“淮扬一带各州县低洼田亩，有被水淹漫者”，乾隆帝“恐民穷失所”，遂谕令督抚等官员在“加意赈恤，俾获安居”的同时，采取相应的工赈措施，在宿迁、桃源、清河、安东以及高邮、宝应等州县对“应行挑浚之河道”进行疏浚，让饥民“于冬春之交，再令佣工，以资力作，更为有济”，拨银2.2万余两疏浚安东旧盐河，再拨银12万余两疏浚宿、桃、清、高、宝等地的河道，“著于今冬明春，次第兴工，即令雇募民夫，及时挑浚。则于紧要河道，既得深通，而寓赈于工，穷黎更得藉以养赡，于地方民生大有裨益”。(12) 乾隆二年是清代工赈史上最重要的时期，乾隆帝在全国范围内颁布了发生灾荒时修建城郭以赈灾的谕旨，标志着“以工代赈”制度在统治者的重视及提倡下得以确立，其措施在全国范围内得以普及实施。主要是制定了地方预先调查、规划工赈项目，以便灾荒时从容开展工赈的制度，“工程之修举，在先事豫筹，别其缓急轻重，则遇灾欲办工赈无难，次第举行”。(13) 该制度的确立是乾隆二年直隶、山东等地旱灾赈济实践的结果。乾隆帝谕令直隶总督李卫“查有应兴工作，俾小民得藉营缮，以糊其口”，令山东巡抚法敏“悉心计议，如开渠筑堤，修葺城垣等事，酌量举行，使贫民佣工就食，兼赡家口，庶可免于流离失所”。在工赈中，鉴于“年岁丰歉难以悬定，而工程之应修理者，必先有成局，然后可以随时兴举”，乾隆帝认为，地方直省工程之最大者，“莫如城郭”，令地方官平日勘察清楚城郭应行修理之处，在发生灾荒时，招募灾民佣工，以济饥民，“地方以何处为最要，要地又以何处为当先，应令各省督抚一一确查，分别缓急，预为估计，造册报部。将来如有水旱不齐之时，欲以工代赈者，即可按籍而稽，速为办理，不致迟滞，于民生殊有裨益”。(14) 乾隆帝将此谕旨通告全国督抚，“并将此谕通行各省督抚知之”，(15) 从此奠定了以工代赈在灾赈中的地位，使工赈成为地方救灾的常规措施。 此后，各地灾区普遍按照这一制度举办工赈。乾隆朝赈灾措施中几乎每年都有以工代赈的记录，其赈济次数、花费的银两、达到的效果，均达到了清开国以来的最高峰，其在实践中规定的制度及具体措施，为嘉道以后工赈的实施奠定了良好的基础。 二、乾隆朝“以工代赈”制度的内容 通过乾隆朝六十余年的工赈实践，不仅将清代的工赈制度确定了下来，还从工赈工程项目、资金预算及筹集发放、工赈过程中的监督机制等方面，发展、完善了“以工代赈”制度，使工赈成为此后灾荒赈济中的重要举措，既达到了赈灾功效，又为地方兴建了公共设施。乾隆朝的工赈制度主要包括了以下内容： （一）灾前预先勘察各地应修的工程项目及费用，作出修筑计划，以便发生灾荒时及时兴工赈济。 乾隆二年确立的预先调查、规划工赈项目、计划工赈费用等制度，在系列的工赈实践中得到了贯彻实施。如乾隆三年三月二十七日，甘肃巡抚元展成在兰州上年受灾群众举办工赈，给老弱残疾之人发赈，将能劳作的青壮年灾民登记造册，每日募集二三千人筑城，每人每天发给工赈银六分，二十日更换一批，大部分灾民得以修城度日，“甘肃巡抚元展成奏：前奏准兰城兴筑，寓赈于工……兰州应赈灾民共十五万余口，其老弱残废，不能力作者，止令领赈。现将年力精壮可就力役者，另册登注。每名每日给银六分，每二十日一更换。使事育有资，均得受惠”。(16) 同年十月，江苏发生旱灾，按照乾隆二年制定的制度，预算了三十余万两的工赈费用，筹集、调度库存银及正项银两修建城垣，“乾隆二年曾奉谕旨，令各省督抚将城郭工程，豫为估报，遇有水旱，即可以工代赈。今查江苏被灾县内，并沿江沿海紧要处所，应修城垣，确估共需银三十一万一千余两。除可缓银十七万八千余两，急需工料银十三万三千余两。并前咨准部覆，各属已经发修城工。应找银九万八千三百余两，共急需银二十三万一千三百余两。将存库匣费尽数支给，尚缺银一十六万余两，请拨发正项，及时兴修。工竣后，仍于匣费内陆续归还”。(17) 乾隆八年，直隶发生大旱，在加赈、大赈、展赈期满后，灾情仍未缓解，在青黄不接时，就在沧州、景州修筑土城以赈饥民。方观承《院奏修理沧景城工代赈折》中先行奏报了拟实施的工赈计划，“本年河津两郡旱灾，荷蒙优恤，极次贫户俱加赈至明春二三月，无忧失所。惟次贫户内壮丁及偏灾处所无地可耕、佣工为活之人，或例不应赈，或赈期已满，此等贫民交春之后不免日食艰难，念惟地方兴举工作，则远近趋集，寓赈于工，实为安顿良法”。(18) 据乾隆二年修筑城工应预先勘察及呈报计划的规定，方观承调查了沧州、景州应修城垣的情况，预算了修城费用，于十一月二十九日请旨修筑，“将残缺城垣随时劝用民力徐为粘补，以期渐次修复。又见在沧州改筑土城，春融兴工，可于趁食灾民有益……今查河间府以南冲要城垣，如献县、阜城皆以次修筑。阜城之南……土城坍塌，从前估报册内原定为要地当先之工。今献、阜业经修举，景州转任残缺……本年景州又值被灾最重，实与他处城工可缓者不同，请将景州土城亦于开春与沧州城工并举，则河、津两属青黄不接之时，乏食壮口俱得佣趁自给，以工代赈，正与从前所奉谕旨相符。兹估计景州城垣土工约需银三万四千余两”，其计划周详的工赈请求得到了批准，“以工代赈，甚应为者”。(19) 这一制度在此后被沿用了下来，《大清会典事例》记：“乾隆二年谕：今年春夏之交，直隶山东雨泽愆期，二麦歉收，虽屡降谕旨，蠲赈平粜，恐闾阎尚有艰食之虞。着巡抚悉心计议开渠筑堤修葺城垣等事，酌量举行，使贫民佣工就食，兼赡家口，庶免流离。再，年岁丰歉难定，而工程之修理者，必先有成局，然后可以随时兴举，一省之中，工程之最大者，莫如城郭。而地方以何处为最要，又以何处为当先，应令各督抚确查，分别缓急，豫为估计，造册送部。将来如有水旱，欲以工代赈，即可按籍速为办理，于民生殊有裨益。”(20) 但并非所有计划的工程都可以在赈灾中举办。为了区分在不同时期修筑的工程，对此作了特别规定，即对一些费用低、耗时短或必须急速兴修的工程，不能列入工赈项内修筑；对花费较多、较大的工程，要区分缓急情形办理，将一些可以暂缓的工程安排到灾荒期间，按以工代赈的办法修筑，“城垣些小坍塌，地方官应照例随时苫补。如工程浩大，必需动帑者，查明系可缓工程，详请咨明，俟水旱不齐之年，以工代赈。若工程紧急，不能缓待者，仍照例估报题修”。(21) （二）官府分摊工赈费用，即官府承当修筑民堤民埝费用一半的数额，费用从公项支出。官府承担费用数额比前朝有了提高，即从十分之三提高到一半。 乾隆朝工赈工程的性质主要有两类，一是官修，二是民修，“凡城垣、桥梁、道路、河渠、塘堤各项工程，分别官修民修，详请奏明办理”。(22) 修筑民堤民埝，向来是民间自筹经费，官府不给工价。乾隆朝规定，民堤民埝修筑费由官府负担一半。 此制度确立于乾隆初年，源于直隶民修堤埝及疏浚河渠。雍正十三年规定，在歉岁民食维艰之时，照钦工例酌给十分之三，筑堤实土一方连夯硪，给米三升九合；开河，旱土每方给米三升，水方给米四升五合，“俱以米一石折银一两，事竣核实报销，于公项下动拨”。(23) 乾隆七年，做了进一步规定，即直隶及各省修筑民堤民埝时，给予官修河堤价一半的费用，“遇偏灾歉收之年，该督抚查明应修工段，实在民力不敷者，照例具题。兴工代赈，照依修筑官河官堤土成工价，准给一半”。(24) 经过雍正末年、乾隆初年的实践及努力，官府负担民修工赈工程的费用从十分之三提高到一半（十分之五），“定例：一切工程，凡系官修者，虽于代赈案内兴修，俱照各省河工定例准给。至民堤民埝，原应民间自行修筑之工，遇偏灾之后以工代赈，自雍正十三年以后，照例准给官价十分之三。自乾隆七年以后，照例准给官价一半。凡估题代赈工程，应将官修民修遵照何例办理之处，逐一声叙”。(25) 此制度虽以直隶民堤民埝的修筑为基础制定，但也应用于直省地方，“各省修河筑堤，土方多寡，微有不同。民堤民埝，应照各省官河官堤土方工价给予一半。自雍正十三年以后，给官价十分之三。乾隆七年以后，给官价一半”。至此，各直省民堤民埝及民房田地的修筑费从公项支出的制度确立下来，“各省民堤民埝，有关民舍田庐应行修筑而民力实不能办者，照以工代赈例动用公项，酌量兴修”。(26) 在具体执行中，大部分灾区的工赈费用均按此办理。但在特殊情况下，也能因地制宜，据灾情采取特殊办法解决，即一般以皇帝谕旨的方式，拨给相应费用。这种在皇帝特殊“恩沛”下划拨的费用，常常超过了制度规定的数额，表现了乾隆朝雄厚的经济实力，也表现了其灾荒赈济宽缓济民的特点。如乾隆十三年，山东修筑沂河两岸堤工，“部议照以工代赈之例，土方价准给一半”，但乾隆帝考虑到山东灾情严重，土方价格按全价给予，“念东省被灾甚重，民情艰窘，非他处可比，将土方工价按数全给。此又破例之殊恩也”。 此外，修筑水利的费用也据具体情况，采取漕粮垫支的方式拨给。如乾隆二十五年，直隶兴修河渠时，就以漕粮抵作工赈的支出，“直属有应修河道沟渠等工，将上年截留北仓漕米所存十万石，作为修浚河渠以工代赈之用”。(27) （三）工赈中河工修筑者的工时费，按工作性质及工作量支付。 乾隆朝不仅详细规定了挑河疏浚人夫的价银数额，还规定了不同情况下拖河泥及车水工的费用。一般说来，拖河泥上岸者有工费银、车水银；如河面过宽，再加车水银费；若河面宽度超过百丈，需用船运送河泥的，就再加船夫银、挑送河泥上岸夫银费。若河泥在就近的空地上堆积，每方给银100文；若要远送到江滩空地堆积，每方河泥连带车水银，共给140文。杭州城疏浚河泥时就遵照此规定施行。(28) 对筑堤土方的佣工费，也有详细规定，每方给银四分八厘，“各省民堤民埝……所需土方，照浙省大嵩塘挑河之例，每方准银三分八厘，加夯硪银一分，共给银四分八厘”。(29) 在各地水利工程的具体修筑中，一些官员奏请将挑河泥的土方价格及筑堤土方价格分开计算，进行适当调整。乾隆帝本着各地给价公平的原则，居中指挥调拨，如乾隆三年，河南抚臣尹会一奏请的河土挑挖工价就是较好的例子。(30) 在修筑一些灾情严重、利害攸关的水利工程时，规定不必拘半价之例，可根据实际情况适当请旨增加，“被灾深重，所议工程又系有关蓄泄机宜，及召募兴修，而畚作之人，未必即系应修之人，给发半价，恐尚有不敷。应将实在情形，并作何悉心筹画酌议办理之处，于疏内分晰声叙，请旨遵行”。(31) 乾隆朝对以工代赈工程兴修的工程费用、人夫费用、工程规格等做的详细规定，使后代在工赈中有章可循，并据具体情况适当变更，对重大的工赈工程也因地制宜地进行调整，如道光年间娄江的刘河、七浦、朱泾、澛漕口闸等支流河段的修筑就是典型的例子。(32) （四）佣工度日者在灾荒期间可参加工赈活动，并可获得相应费用维持生计。 按照清代赈济惯例，帮佣之人因享受雇主发给的佣工费，没有田地，不会遭受灾荒的直接打击，在灾荒中不能享受官府赈济的钱粮。但灾情严重时，大部分雇主尚且不能自保，何况佣工者？虽然佣工者没有田地不会受到灾害的直接影响，但其平日既靠佣工维生，家无蓄积，在灾荒时更无度日之资，维持生计比雇主更为艰难。因此，乾隆朝对此进行了调整，规定靠佣工度日者可在灾荒期间参加工赈活动，以佣工费维持生计，“佣工度日之人并不力田，原不给赈。时当俭岁，难以存活，惟有寓赈于工。查明城垣、桥梁、浚河诸事详估，奏准兴工，可令食力”。(33) 此制度在乾隆二年的灾赈活动及措施中就被明确规定了下来：“被灾农民既分别赈恤，而佣工度活之人，时逢俭岁，民间工作不兴，米珠薪桂，何以存活？是以有以工代赈之例。”(34) 这一制度的颁布实施，使佣工者在灾荒中有了活命的机会，在一定范围内减免了灾荒的消极影响，减少了灾害损失，对稳定社会秩序产生了积极的作用。 （五）规定了工赈工程的规格、范围及规模。 对以工代赈的各类工程，尤其是取土筑坝修城的工程，仔细规定了建筑及用材规格，不仅对堤坝的高度、长度等规制有明文规定，还规定了所需人夫及其工费银数额，以及具体情况具体办理的原则，“筑坝每道，取土填筑，每方银八分，每丈用长八尺松桩十二根，每根银五分。每丈用夹坝，高四尺，长八尺，松板一丈，每丈银六钱。每丈用安钉桩、攀缆夫十六名，每名银四分。每道用柴花篾三百二十八条，每百条银五分。筑坝两头各有乱石泊岸，拆移空处，以便筑坝。俟工完仍行整砌。每道用夫十名，每名银四分。各处工程报销不同，临时查办”。(35) 同时，规定了按照工程轻重缓急次第修筑、按河工成规全行支给土方工价银两的原则，“惟是以工代赈，向例较之河工成规，给价转少……自应循照往例，若实系紧要工程，亟应兴作，又当照原价给与。此项减河修浚工程，所有土方工价银两，着照河工成规全行支给……嗣后各省以工代赈之处，俱令分别工程缓急，照此办理”。(36) 为了避免工赈工程的泛滥，明确规定了工赈工程的规模，即修筑经费必须在一千两以上的大工程，才能列入以工代赈的工程范畴内。工程修筑费在一千两以下者，划入小工程的范畴，在平时修筑完成，“工程一千两以上者，俟水旱不齐之年，动帑兴修，以工代赈。一千两以下者，酌用民力，分年修理”。(37) （六）慎选工赈管理人员，就近招募工赈人员。 为避免下层官吏在工赈中贪污中饱，严肃工赈吏治，乾隆七年规定，基层工赈官员必须从有收之家，即生活尚能维持的人户中选择，佣工者必须就近招募饥民，以达到迅速兴工的目的，“查赈饥以分散为上，即以工代赈，亦必各处兴工为上。应择有收地方，派干员分管饥民若干户口，就近兴工，其工价比常例多给，俾足养赡妻孥”。(38) 为保证工赈工程的质量，乾隆二十六年规定，参加工赈的人员必须是熟练的匠人，贫民可服杂役，“以工代赈如堤坝、河渠、道路等项，饥民可以力作之工，许其一面奏闻，一面乘时兴举。其砖料城工，匠役必熟习之人……并严行稽查，不使承办工员，任听匠头人等包揽射利。除需用熟习匠工之外，一应杂作夫工，贫民皆可应役，于赈务实有裨益”。(39) 三、乾隆朝“以工代赈”的具体措施 乾隆朝在“以工代赈”活动中实施的具体措施有很多，主要是疏浚河道、修筑堤坝等水利工程，修筑城墙、道路、衙署等，“以工代赈最有益于贫民者，首惟挑河，次筑堤，次修土城，又次修砖城。盖挑河，无论丁壮老幼男妇，均可赴工抬土；筑堤，有夯硪泼水等工，多须丁壮、城工；则土城雇用夫工为多，砖城备办灰砖料物，工匠为多。虽所用夫工于穷民亦有益，但未若挑河抬土，民易趋赴”。(40) （一）兴修和疏浚河道、修筑堤坝等水利工程 中国是一个传统的、以农业立国的国度，水利工程成为历代王朝极为重视的农业基础设施，这些设施在抵御水旱灾害侵袭、保障农业生产顺利进行，甚至在抗灾保收中，都发挥了极为重要的作用，“自古致治，以养民为本，而养民之道，必使兴利防患，水旱无虞，方能使盖藏充裕，缓急可资”。(41) 但随着农业垦殖活动的深入发展，水土流失现象逐渐严重，水利设施常被泥沙淤塞甚至被淤毁，如不加以疏浚，其功效就不能正常发挥，农业生产也就得不到保障，“浚治河川，乃消弭水患之根本办法。水旱既弭，则农民可安于畎亩，而努力生产；所产既多，自有积蓄，即遇有亢旱蝗雹等其它灾害，亦可免于饥荒流离，不致受殃”。(42) 在灾荒中招募饥民兴修或疏浚水利，既使农业生产的基础设施得到加强，又能使灾民得到佣金或粮食以度饥荒。故兴修或疏浚水利作为工赈工程的首选项目受到了统治者的重视，“水土为农田之本，而救荒之政，莫要于兴工筑以聚贫民。遂博求海内水利，修川防，俾各省河渠湖泽，岁久或淤塞，为连州比郡农商害者，咸开浚之”。(43) 工科给事中朱凤英的奏折就强调了兴建水利工程在以工代赈中的重要作用，“广赈莫过于兴工，而兴工之中莫善于沟渠堤防”。(44) 更重要的是，在灾荒中修建各项水利设施，工费较平时低，成效却极为迅速。这是因灾荒时饥民众多，多愿佣工为生，劳力既多且廉，官府以低于平时的工价就能雇募到佣工人员。在朝廷的大力支持及地方官员的积极努力下，乾隆朝在各地举办了众多的、以兴修水利工程为核心的工赈活动，在全国范围内兴修了众多的水利设施，对各地的农业生产产生了积极的影响，也在一定程度上减少了水旱灾害的损失。 乾隆朝多次采取修浚水利工程的工赈措施，取得了较好的成效。如乾隆四年发生灾荒时，河道总督白钟山据此前奏报的增培黄河大堤的计划，实施工赈，“现在分别最要、次要，逐段查估兴修”。(45) 乾隆七年，淳安县发生水灾，进行加赈，“并请修筑城垣、土堤，以工代赈”。(46) 乾隆十二年，山东巡抚阿里衮奏报，沂州府兰山、郯城二邑的河道淤塞，堤埝塌颓，“为累年被水之由，应动帑疏筑”，乾隆帝认为疏筑堤埝为利民之举，实施工赈“实属应行”，就令阿里衮周密计划，“将上源下委，审度周详，然后可以兴举”，并令高斌在江南查赈事竣时“便道查看，将应行疏筑之处，悉心妥酌，勘实奏闻”。(47) 乾隆十六年，高斌等人会勘南北两运减河后，奏请“酌筹修浚”，预算修浚河堤桥坝各工约需银121000余两，“今请于停赈之时，照兴工代赈旧例给价，共约估需银九万一千余两，俾小民得以力作糊口”，乾隆帝立即同意，“依议速行”，并谕令按河工成规全行支给所需费用，以后工赈工程以此为例，“武清、宝坻、宁河、天津、青县、沧州诸境，今岁皆值偏灾，寓赈于工，自于小民有益。惟是以工代赈，向例较之河工成规，给价转少……自应循照往例，若实系紧要工程，亟应兴作，又当照原价给与。此项减河修浚工程，所有土方工价银两，着照河工成规全行支给……嗣后各省以工代赈之处，俱令分别工程缓急，照此办理”。(48) 乾隆十八年，黄河漫溢，“策楞所奏黄河漫溢情形看来，现在高宝堤工，既皆危险，东省山水复发，以致运河骤涨”。乾隆帝谕军机大臣开挖引河，同意实施以工代赈的措施赈济灾民，“拆开清口东坝，及启放高邮南关坝，以泄水势之处，悉可随势相度，权宜办理。但正溜已经全掣，究以亟开引河为要。徐属灾民，嗷嗷待哺，或即令伊等开挖，以寓以工代赈之意”。(49) 乾隆二十一年，江苏发生水灾，乾隆帝担心被灾各县属“将来青黄不接之时，闾阎  口维艰”，谕令实施工赈，修筑、疏浚水利工程以济灾民，“向来以工代赈，亦救荒之一策。现在下河及芒稻河等处，并他项工程，有应行疏浚修筑者，随宜兴举，俾小民得趁工觅食。而水利堤防，均有利赖，洵为一举两得，着交与尹继善、庄有恭、富勒赫、悉心相度，筹议奏闻”。(50)乾隆四十七年，河南省青龙冈堵筑漫口，“下游居民经黄水淹浸，民食维艰”，就实施工赈，修筑堤岸以济灾民，“另筹开挑引河，改建堤岸，俾江南、山东两省附近灾黎赴工授食”。(51) 总之，乾隆朝实施的水利工赈措施，使各地的堤埝、塘坝、河渠等水利工程逐渐得到修建和疏浚，达到既赈济灾民又推动水利工程建设、保障水利设施发挥功效的双重作用，取得了良好的社会效果。 （二）修筑城墙 各地坍塌城墙的修筑复建，是乾隆朝工赈措施的重要内容。传统城墙多为黄土分层夯打或砖石砌成，无论是版筑夯土墙、土坯垒砌墙，还是青砖砌墙、石砌墙或砖石混合砌墙，都常在水灾中坍塌，或因年久失修而破损。乾隆帝令各省地方官员平日仔细勘察应修应补之处，在灾荒中次第维修。故修筑城墙成为乾隆朝工赈中举办最多的工程之一。地方官预先区分出各工程的缓急、重要程度，在工赈时按轻重缓急的顺序修筑。如乾隆九年，直隶发生旱灾，总督高斌奏请估修直属各城，以工代赈，“查冀州城垣颓缺，武强前岁被灾，均请列为要工。其深州、任邱、肃宁三处，请列为缓工。又，天津府属之庆云县，现以偏灾查赈，亦请列为要工”。(52) 制订筑城计划时，一般将费用多、费时大、需要人役较多的工程，留待工赈救灾时修筑。如乾隆九年，河南修筑城垣救灾，巡抚硕色奏报了修筑计划：“豫省应修城垣，现在估需工料二百两以内者，限一年修竣。二百两以外至四百两者，二年修竣。四百两以外至六百两者，三年修竣。六百两以外至八百两者，四年修竣。八百两以外至一千两者，五年修竣。俱令各州县于额设公费内动用，至工料在一千两以外者，存俟水旱不齐之年，以工代赈”，得到了乾隆帝的批准：“知道了。亦应不时察查，勿致累民也。”(53) 在这种制度下，乾隆年间在各灾区修筑、补修了不少城墙。 乾隆十年，安徽发生水灾，前署安徽巡抚准泰奏请修筑徽州府郡城，以及歙县、休宁、婺源、绩溪等县城，宁国府郡城以及南陵、泾县、芜湖县城，“前经题请兴修，今各属俱被水灾，实与以工代赈之例相符”，请求在司库修城本款匣费银内，先给八分工料银，及时购料兴工，“统限两月内办料”，徽州府郡城、歙县、婺源、绩溪、南陵、芜湖等六处“统限四个月完竣”，休宁“限六个月完竣”，宁国府郡城“限八个月完竣”，泾县“限一年完竣”，得到了批准，“应如所题，从之”。(54) 同年，河南也发生水灾，鹿邑、柘城、永城、商丘等地城垣坍塌，河南巡抚硕色奏请实施工赈，修筑城垣，也得到了批准，“被灾地方，宜以工代赈。应如所请……动项兴修……依议速行”。(55) 总之，乾隆朝以工代赈工程中修复建筑的城墙工程，既达到了赈灾目的，又因城垣的加固修复，消除了城市的安全隐患，增强了抵御洪灾的功能，客观上强化了中国古代的城乡分野及其经济文化的差异。 （三）修筑水陆交通要道 在灾荒尤其是水灾、潮灾、泥石流、地震、风灾发生后，交通道路往往会受到极大的破坏，如道路、桥梁常常在水灾中被冲毁淤塞，救灾物资不能顺利运输，对救灾造成极为不利的影响。故在工赈中，修筑并尽快恢复水陆交通，就成为保障灾荒赈济物资畅通、便于商民往来的一项极为重要工程，受到了各地的重视，各灾区也在工赈中修复了很多水路交通要道。 如乾隆十六年夏，浙江萧山、会稽一带发生旱灾，河流水位下降，河道淤塞，船只难行，但该地又无其他陆上交通线，救灾粮食不能顺利运抵灾区，米价暴涨。同年八月，乾隆帝旨令疏浚河道，兴工赈灾，“朕今岁南巡浙江，见萧山、会稽一带河道甚为浅窄。后闻夏旱之时，河流淤涸，舟楫难行，又别无旱路可通，以致米价顿昂，较他处更甚。朕思疏浚河道，本以便民，若乘此时以工代赈，开通深广，足垂永久之利。该督抚即行相度估计，奏闻办理。此就朕所经临亲见者为之筹划外，此或有当疏浚兴工之处，该督抚次第酌量修举，俾贫民得资糊口”。(56) 乾隆五十七年，山东发生旱灾，饥民众多。巡抚觉罗吉庆查勘后得知，山东的驿路濠沟“向系民间按亩出夫挑挖”，就奏请修筑山东驿道，以工代赈。将济南、东昌二府属中路自长清县起，从齐河、禹城、平原至德州一段，东路自茌平县起，由高唐、恩县至德州一段，雇觅灾区贫民将所有大路的濠沟一律挑宽四尺、加深二尺，每挑土一方，按直隶奏定的规章条例，给米一升、银一分，“所需银两，即于司库贮存工程银拨支”。(57) 以工代赈制度下修筑的城乡水陆交通，不仅保障了救灾物资顺利运达灾区，在很大程度上降低了灾害的损失及不利影响，并在灾后重建过程中发挥了巨大作用。对地方政治、经济、文化的发展起到了积极作用，也推动了中国古代交通运输业的发展。 （四）修建衙署、监狱、仓库、庙宇、学堂及军事设施等公共工程 中国位于环太平洋地震带和亚欧地震带上，是地震频发的国家，一发生地震，各地的建筑及公共设施都会遭到不同程度的毁坏。各灾区土筑的衙署、监狱、仓库、庙宇、学堂、军事设施等常在水、风、潮等灾害中毁坏坍塌，对地方统治的稳定，对社会经济、文化的发展，对军事防御据点的稳固等，都会带来极为不良的影响。因而，衙署、监狱、仓库、庙宇、学堂及军事等设施，作为迅速稳定及恢复灾区社会秩序的重要标志性建筑，成为灾区急需恢复重建的项目。因此，修建灾区毁坏的建筑及公共工程，就成为各灾区实施工赈的重要举措之一。如乾隆五十九年，漳州府发生水灾，衙署、仓库、监狱等被洪水冲塌，“因遇大雨，潮水涨发，漫溢城乡。衙署、仓库、监狱及兵民房屋，多被冲塌”，乾隆帝谕令作为工赈工程加以修筑：“该处衙署仓库监狱兵房等项，著即速动项兴修，俾得以工代赈”。(58) 此类工程的修复及重建，在灾区政治、经济、文化、教育、宗教及民众心理上产生了重要影响，为灾区统治秩序的恢复及稳定奠定了基础，保证了国家机器的正常运转及各项统治措施的顺利推行。 四、乾隆朝“以工代赈”的社会效果 “以工代赈”是灾荒赈济的一种特殊形式，虽然存在较多的、连最高统治者也看到了的明显弊端，“朕思地方既有偏灾，即不用其力，尚且多方抚恤。乃因寓赈于工，转致减价给发，于理未协。即该地方已经给赈，而赴工之人，未必即系领赈之人，亦无从区别”，(59) 但其发挥的巨大救灾作用还是不能忽视的，在地方社会的稳定及发展中产生了积极影响。 （一）增强了灾民自力更生的能力及自救意识 工赈与钱粮赈济有极大的不同，钱粮赈济一般都是无偿给予，但工赈却需要灾民通过付出劳动及努力才能够得到所需钱粮。故工赈劳民，却是能利民的措施。清人对此也有明确认识，“荒岁役民，出于不得已，未始非良法也。浚河筑堤诸务，受其直，救目前之饥荒；藉其劳，救将来之水旱。他如修城垣以资保障，葺学校以肃观瞻，皆工程之大者。即缮完寺观，似非急务，而用财者无虚糜之费，就佣者无素食之惭，劳民而便民，非良法乎？”(60) 灾民在灾荒中无偿地从官府或民间赈济团体中得到赈济的钱粮，对稳定灾区社会秩序、救济濒死饥民、促进社会经济的恢复发展都产生了积极影响，但也因此带来了诸多消极的影响，即在客观上培养了灾民的惰性及依赖心理，导致很多灾民在饥荒来临的时候，不是想办法自救和积极采取措施减轻灾荒损失，而是依赖皇帝和官府“轸念民瘼”的恩典，依赖好官和清官“体恤民生”的救助物资。如果真有明君清官，很多灾民无疑可以得救，但若吏治腐败，救灾物资和款项被贪污、侵吞，灾民的等待换来的只会是更严重的饥荒甚至死亡，这也是中国古代灾荒中屡屡发生“人相食”的原因之一。以工代赈的制度、具体的措施和实践，在很大程度上是对这种惰性的一个修正，促使灾民通过自己的劳动获得报酬，从而获得了在灾荒中生活的资源及生存的成本，是生产自救的一个重要途径；不仅增强了灾民自力更生的能力，增强了其抗灾自救的意识，也使国民精神中积极进取的成分得到了提升和强化。 （二）具备救灾及增强社会基础设施的双重效应 工赈兴建的工程，无论是水利工程还是城池道路、监狱衙署，无论是官修工程还是私修工程，绝大多数都是社会的基础设施、公共设施，是维持社会稳定、保障经济文化持续发展的基本工程。在灾赈中修筑这些工程，既通过有偿的方式使灾民得以维生度过饥荒，也使灾区的基础设施得到了兴建和修复，“借急需之工，养枵腹之众，公私两利”，(61) 收到了一举两得的良好效果，“生齿繁，一遇荒歉，虽多方赈救，而常恐不能接济。是以复兴土功，俾穷黎就佣受值，则食力者免于阻饥，程工者修其废坠，一举两得，洵合古人恤民之精意，而不泥其迹者也”，(62)“倘前项工程之外，有应举行者，即照以工代赈之例，随宜兴作，俾灾黎得以稍资生计，亦一举两善之道也”。(63) 有关工赈带来的赈济与修废并举的双重的积极作用，清代官民有明确认识，“以工代赈，原为接济饥民，兼完工作之意”，(64) 文人对此的评论也多，如惠士奇就说：“宋汪纲知兰溪县，会岁旱，躬劝富民浚堰筑塘，大兴水利，饥者得食其力，全活甚众。此开渠之法也……俾废者修、浅者浚而益深焉，则贫富两以为便。救一时之患，而成数百年莫大之功。”(65) 工赈在发挥兴修工程及救济饥民的双重作用时也各有侧重，即工赈的根本点、着眼点是赈饥，各项工程是以赈济灾区饥民为目的举办的，即兴工的最终目的还是为了“赈”，其救灾的社会效应更为凸显。乾隆二十六年安徽巡抚奏请取消原来勘定的以工代赈案，就明显地反映了兴工为赈的特点。安徽省预先勘明待修工程有二十处，其中题明按工赈方式修筑的潜山、太湖二县工程，是乾隆二十四年秋季遭受偏灾时题请在加赈案内请修的工程，但却拖延至乾隆二十六年才开始请帑兴工，灾荒已过，不能产生赈饥效果，故巡抚就请求取消此工程，“今时移事过，岁获丰登，藉代赈之虚名，轻动十余万之帑项，殊非慎重钱粮之道。臣愚以为此等代赈之工，应请停止。潜山、太湖二县城垣，另行勘估妥办”。工部核议后认为，工赈工程之所以在灾荒中举办，是因其负有济荒救民的重要责任，“查代赈城工，原因年岁丰歉难定，小民谋食维艰，是以特颁谕旨，令各该督抚将应修城工，分别确查，预行报部。遇有水旱不齐之年，藉为以工代赈之举……各该督抚自宜恪遵办理，遇有歉收地方，即将应修城工随时兴举，俾小民力作，以谋口食”。但灾荒中应修筑的工赈工程延迟未修，完全失去了以工代赈的本意了，“若不将代赈之工及时兴举，迨时移事过，始行请帑兴修，殊非以工代赈之本意”。工部在查明潜山、太湖二县城工延修的原因后，所有相关官员受到了处罚，“所有安河乾隆二十四年被灾案内题请以工代赈之潜山、太湖二县城工，何以不即兴举，接济饥民，及迟至二十六年始行请帑兴修之处，应令该抚据实查参，并将该二县城垣原估银二十二万二千余两，另行确查办理，报部查核”。因此，工部再次强调了乾隆二年规定的以工代赈章程，即工赈工程必须在赈灾时按期举办，才能达到救济饥民的根本目的，“至以工代赈，地方官果能乘时妥办，于被灾贫民实属有济……查乾隆二年钦奉上谕：原令各省预为估计造报，以便按籍而稽，速为办理，不致迟滞。如遇水旱灾伤，应行代赈之时，当于加赈案内附疏题明，照例兴举。或因事在至急，具折奏明亦无不可。总宜及时兴工，使灾黎得以力作谋食，弗稍迟误为要”。(66) 因此，“以工代赈”既达到了救灾的积极效果，也用最少的费用和成本完成了地方基础设施的修建，收到了一举两得、事半功倍的功效。 （三）减少了社会动荡的因素 灾荒中，常发生饥民抢粮及暴乱事件，“是时饿莩甚多，比户离徙，奸民杂出……民命在于旦夕，若必待编审事定，民何以堪？”，“米珠薪桂，人皆自顾不暇，何处恳求？官长若不救全，老弱死而壮者盗，必然之势”，甚至面临饥民揭竿起义的可能，这使灾区的社会秩序及其稳定，乃至统治基础受到了严重威胁。在灾区采取“以工代赈”的措施，把绝大多数年富力强的年轻人吸引到工程中来，他们能够通过自己的劳动维持生计，如“湖北襄阳知府以水灾对壮者以工代赈，筑石堤护水，民得其利”，如《清实录》记，乾隆二年闰九月甲申，安徽各县发生严重水灾后，两江总督复奏请“贫民年力强壮者，各令前赴河工就食”，这在很大程度上减少了因饥饿而掳掠或聚众反抗的几率，“公谓民命，在于旦夕”，在很大程度上减少了社会动荡的因素。灾荒发生后饥民常常背井离乡，迁移流转，“失业之人，不知所往，加以饥寒逼迫，不就死于沟壑，必创乱于山林，势所必至，何也？丰年尚有通那（挪）之处，歉岁断无告贷之门”。(67) 工赈工程兴建后，就近吸收大量饥民参加建设，很多灾民因此不再外出流移，减少了流民的数量，从而减少了社会不稳定的因素。如乾隆四十八年，山东曹县知事刘大绅“以灾集夫万余人，修赵王河决堤，以工代赈，两月竣事，无疾病逃亡者”。(68) 因此，“以工代赈”的措施既稳定了社会秩序，也有利于灾后户籍的管理及赈济措施顺利有效的实施，达到了统治者鼓吹的“令彼穷人不暇于为非，全家赖之而得食，恩施万姓，名著千秋”(69) 的功效。 （四）传承和传播了中国工程建筑的技艺，对近现代工赈程度产生了积极的影响 无论是兴修水利工程，还是修筑城墙、交通要道的工程，修建衙署庙堂，都需要一定的技术才能完成。中国古代的建筑技艺经过千百年的发展及传承，到了清代，技术水平达到了中国建筑史上的最高峰。虽然这些技术的传承和传播方式是多种多样的，但工赈工程的开展及进行，无疑对技术的传承及传播起到了积极的推动作用。由官府主导进行的工赈工程的普遍实施，在很大程度上打破了工程技艺为少部分工匠垄断的局面，使掌握工程技艺的群体出现了扩大化趋势，工程技艺也出现了普及化的状况。 在工赈中，很多前来兴工维生的劳力可能是没有任何建筑技艺、也可能是从来没有从事过建筑工作的人。但为了完成工程任务，熟悉工程技术的人就有责任将技术传授给其他人员，这就使工匠垄断或专擅技艺的局面有了改变。从而在更大程度上为技艺的传播、传承提供了条件及空间。很多参加工赈的人在兴工的过程中，几乎都能够学会并掌握一两门技艺，在客观上培养了新一代的建筑艺人，在客观上扩大了传统建筑工艺者的队伍。 很多建筑工艺在传承及传播的过程中，各地工匠在工赈中还会因时因地进行调整、变化，甚至改良和发展建筑技艺，这在一定程度上推动了建筑技艺的发展、进步和完善。因此，工赈活动在很大程度上成为丰富、传承中国建筑文化并推动其发展的重要方式之一。 同时，以工代赈还打破了中国传统的士、农、工、商等阶层的严格界限及行业的垄断和划分。在灾荒期间举办的工赈工程中，无论是士人还是农民，无论是工匠还是商人，都有可能为了生存而投身于工赈工程中，在官府的统一调度安排下劳作，打破了阶层和等级的划分。 乾隆朝的工赈制度和具体措施，对近现代以工代赈的制度及措施产生了积极的影响，尤其是工赈工程的内容、规模、费用、制度等，对近现代工赈制度及具体措施起到了很大的借鉴作用。工赈工程的举办，还能够形成官民共同经历、感受灾害的共患难形势，增强了灾民对官府的认同感，在一定程度上提高了政府的形象。一些非灾荒时期形成的官民间的矛盾，也能够在工赈中得到一定程度的缓解，既有利于安定民心，也有利于社会的稳定和发展。 （五）工赈工程中的弊端及不良影响 历史时期实施的任何制度和措施，都不可能是尽善尽美、毫无弊端的，乾隆朝的工赈制度及措施也是一样的。在看到乾隆朝以工代赈工程的巨大影响及积极作用的同时，也不能忽视其消极、不利的影响。工赈工程实施过程中，官府在事实上形成了对灾民的严重剥削。灾荒中进行的工赈工程，发给佣工者的费用往往比平时低廉，饥民为了糊口维生，只要能有一点点微薄的报酬、有一口饭食充饥，都愿意屈就。因此，官府常常只要付出平时一半甚至不到一半的费用，就能够完成相应的工程修筑任务。同时，很多灾民为了维持生计，往往廉价处理那些不能解决饥寒的建筑材料和物资，官府也乘便廉价收购建筑材料，实际上降低了工程修筑成本及费用。因此，工赈工程固然是一种对灾民的怜悯和赈济，能让灾民得以佣工维生度过危机，但实际上也是官府利用灾荒达到新建或修复维持统治所需的基础设施、公共工程，达到稳固统治目的的重要手段，即官府利用了灾民的廉价劳动力，披着仁慈及温情的外衣，以最少的付出、最廉价的成本，获得了最大的回报和收益。 在工赈中，很多工程往往是辗转、层层承包，极易导致贪污腐败的发生。从表面上看，工赈工程的实际获利者是官府，但在实际上，获利的人往往是经手工程的官吏和承包商。常常形成官员、承包商或建筑商在工赈中共同渔利的局面，他们克扣工人工钱、偷工减料，不仅使佣工的灾民蒙受损失，造成工赈工程质量问题，导致很多工程短期内就得重修，一些刚修建修复的工程在下一次灾害中就被毁坏的情况时有发生，也使官府的形象及威信大打折扣。因此，工赈腐败的最终受害者还是代表国家和朝廷的官府，也使工赈工程本身受到威胁，因为工程层层转包，费用被层层盘剥，到了实际做工者手中时，费用往往所剩无几，建筑者只能偷工减料以完成任务，导致工程质量问题，出现年年重复投资修筑同一工程的情况。故清代工赈工程往往在耗费了大量的社会财产后，却没有真正收到功效，也没有真正达到最高统治者获取民心、稳定统治的目的，最终遭殃的还是下层民众。从乾隆帝的一道批复中可窥知这一弊端的情况：“得旨：好，知道了。虽云以工代赈，亦不可听不肖属员冒销侵蚀，则工不固而民亦鲜得实惠，将两无功矣。”(70) 此外，由于费用分派及对工赈工程勘估标准不一，在佣工费上还存在地区不均衡的情况，因各种原因，常常出现灾重的地区费用低、灾情轻的地方佣工费高的情况。乾隆三年，山东巡抚硕色的奏章及乾隆帝谕旨就反映了这一情况：“山东巡抚硕色奏：东省上年偶被偏灾，奏明以工代赈。查乾隆二年，东省雨泽愆期，蒙恩旨命前抚臣法敏酌行，使贫民佣工就食，养赡家口。乾隆三年，河南抚臣平会一奏请，每土一方给银四分，则每夫一名每日止得银一分有零，安能赡及家口？臣恳恩每挑河土一方，准给银七分二厘；筑堤土一方，准给银九分六厘，以资养赡。”乾隆帝下旨：“此系法敏错办者，朕若降旨允行。是豫省旧岁被灾，较之东省尤甚，而受惠反轻，其可乎？”(71) 五、余论 制度是措施和实践的基础，中国历代赈济制度是灾荒措施得以实施的重要依据。“以工代赈”制度产生于先秦时期，发展于宋元时期，成熟于明清时期。“以工代赈”是中国古代救灾中常采用的重要措施，发挥了较好的社会影响，对近代工赈产生了重要影响，对当今的工赈实践起到了有益的资鉴作用。 研究乾隆朝的工赈制度，既要看到其积极的作用，也要对各次工赈实践进行认真细致的考察，才能得出客观的结论。但制度与措施不一定是吻合的，再完善的制度也不可能面面俱到，更不可能涵盖一切。清帝国幅员辽阔，各地具体情况不尽相同，乾隆朝工赈制度虽然较为完善，但也存在一些明显的漏洞和弊端，在实施中出现了很多问题，如贪污腐败，一些过于笼统或死板的制度，不利于清代官僚体制下行事缺乏灵活的官员的具体实践及操作，从而延误赈济，加重了灾害的后果及影响。 清代实施“以工代赈”措施的区域较广，中央王朝设置府州县治所的地方，几乎都在灾后采取过不同程度的工赈措施。各地因具体情况不同，工赈工程的种类也较繁多，如既有自然毁坏的工程，也有因灾害毁坏的工程；既有水利工程，也有城墙、交通要道，还有衙署、监狱、仓库、庙宇、学堂及军事设施等。参与工赈的灾民数量众多，一些灾区多次举办工赈工程，一些同类性质的工程也因工赈多次兴办。正是这些实践逐渐促成了较完善的工赈制度，制度的完善又反过来推动了实践的不断深入及发展。因此，清代的工赈制度在发展及实践中积累了众多对后代极富启迪作用的经验，也因失误留下了众多的教训。 随着当代自然生态环境的恶化及环境危机的凸显，各种自然灾害、环境灾害频繁爆发，虽然因发达的通讯、交通、科技等因素而使现当代的救灾措施及救灾方式呈现出了多样化的特点，救灾物资也因之丰富化、及时化，救灾人员的专业化特点也日益凸显，救灾作用突出，产生了较好的社会影响。但在汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流、姚安地震及其他重大灾害发生后举办的很多工赈措施，如能资鉴历史经验，规避失败的教训，则会取得更好的社会效果。很多在灾害发生过程中或是灾后未举办工赈的灾区，大多未注意到工赈工程在防灾、抗灾、救灾中的重要性，还在采取和实施中国传统的无偿给予钱粮的赈济措施。虽然钱粮赈济在重灾区，尤其是在灾民已经丧失了生活基础及能力的情况下是必须的，但在这种赈济方式生效、在灾民的救灾能力得到一定恢复后，很多地区依然没有充分发挥和调动灾民抗灾救灾的自觉能力，这无形中传承和助长了国民固有的依赖习性，丧失了自主救灾的积极性和能动性，在一定程度上既浪费了救灾物资，也使救灾的实际效果在客观上打了折扣。在实施了工赈工程的灾区，官民同时参与到灾后重建及恢复的工作中，同心协力，共渡难关，在融洽官民关系的同时增强了灾民独立自救的意识。 不可否认的是，现当代很多工赈工程取得了良好、积极的效果，但也存在诸多值得讨论和改善之处。若能从乾隆朝的工赈制度、具体措施的成败中得到启迪，适时适地在灾区举办妥当的工赈工程，借鉴乾隆朝工赈中严明吏治、整肃腐败、专款专用的经验，对推动现当代灾区的重建及社会经济的恢复、发展，无疑具有极为重要的意义，这才是研究乾隆朝“以工代赈”制度的现实意义之所在。 致谢：本文写作得到业师李文海先生指导，仅呈谢忱！ 注释： ① 《清实录·高宗纯皇帝实录》（六）卷四○四，乾隆十六年十二月甲辰条，北京：中华书局，1985年，第312页。 ② 陆曾禹：《钦定康济录》卷三《临时之政·兴工作以食饿夫》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京：北京古籍出版社，2004年，第351页。 ③ 《清实录·高宗纯皇帝实录》（一）卷五○，乾隆二年九月壬辰条，第850页。 ④ 目前仅牛淑贞对乾隆朝工赈进行了专门研究：《试析18世纪中国实施工赈救荒的原因》，《内蒙古大学学报》2005年第4期；《清代中期工赈工程之地域分布》，《兰州学刊》2009年第6期；《清代中期工赈救荒资金的筹措机制》，《内蒙古大学学报》2009年第5期；《18世纪中国工赈救荒中的领导与管理措施》，《内蒙古社会科学》（汉文版）2004年第1期；《18世纪清代中国之工赈工程建筑材料相关问题探析》，《内蒙古社会科学》（汉文版）2006年第2期；《浅析清代中期工赈工程项目的几个问题》，《内蒙古社会科学》（汉文版）2008年第4期；其余成果多在相关研究中提及。 ⑤ 陆曾禹：《钦定康济录》卷三《临时之政·兴工作以食饿夫》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第348页。 ⑥ 《清实录·圣祖仁皇帝实录》（一）卷九三，康熙十九年十一月乙丑条，第1176页。 ⑦ 杨景仁：《筹济篇》卷一三《兴工》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第4卷，第203页。 ⑧ 《清实录·世宗宪皇帝实录》（一）卷三五，雍正三年八月癸未条，第532页。 ⑨ 《清实录·世宗宪皇帝实录》（一）卷四一，雍正四年二月庚寅条，第613页。 ⑩(11) 《清实录·世宗宪皇帝实录》（二）卷一三九，雍正十二年正月戊戌条·癸卯条，第766、767页。 (12) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（一）卷二八，乾隆元年十月丁卯条，第599—600页。 (13) 杨景仁：《筹济篇》卷一三《兴工》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第4卷，第204页。 (14)(15) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（一）卷四六，乾隆二年七月戊子条，第794—795页。 (16) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（二）卷六九，乾隆三年五月丙子条，第115页。 (17) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（二）卷七九，乾隆三年十月戊申条，第248—249页。 (18)(19) 方观承：《赈纪》卷五《安抚流移》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第580、581页。 (20) 昆冈等纂：光绪《大清会典事例》卷八六七，《工部》六之《城垣一·直省城垣修葺移建一》，北京：中华书局，1991年，第70页。 (21) 姚碧：《荒政辑要》卷五《煮赈规条·以工代赈》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第813页。 (22) 姚碧：《荒政辑要》卷五《煮赈规条·以工代赈》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第812页。 (23) 万维翰：《荒政琐言·以工代赈》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第474页。 (24) 杨西明：《灾赈全书》卷二《以工代赈》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第3卷，第505页。 (25) 姚碧：《荒政辑要》卷五《煮赈规条·以工代赈》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第813页。 (26) 万维翰：《荒政琐言·序》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第474—475页。 (27) 杨景仁：《筹济篇》卷一三《兴工》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第4卷，第204页。 (28) 万维翰：《荒政琐言·以工代赈》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第475页。 (29) 万维翰：《荒政琐言·序》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第474页。 (30) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（二）卷一一三，乾隆五年三月庚午条，第666页。 (31) 姚碧：《荒政辑要》卷五《煮赈规条·以工代赈》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第813页。 (32) 顾嘉言辑：《娄东荒政汇编》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第3卷，第658—670页。 (33) 参见万维翰：《荒政琐言·序》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第474页。 (34) 姚碧：《荒政辑要》卷五《煮赈规条·以工代赈》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第812页。 (35) 参见万维翰：《荒政琐言·以工代赈》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第475页。 (36) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（六）卷四○四，乾隆十六年十二月甲辰条，第312页。 (37) 万维翰：《荒政琐言·序》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第474页。 (38) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（三）卷一七八，乾隆七年十一月庚午条，第303页。 (39) 姚碧：《荒政辑要》卷五《煮赈规条·以工代赈》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第813页。 (40) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（三）卷二一四，乾隆九年四月戊申条，第744页。 (41) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（一）卷四七，乾隆二年七月癸卯条，第806页。 (42) 邓拓：《中国救荒史》，北京：商务印书馆，1993年，第480、483页。 (43) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（一）卷五○，乾隆二年九月壬辰条，第850页。 (44) 《宫中档·朱批奏折·内政类》，乾隆三年十一月十四日，朱凤英奏折，缩微号：001－2798。 (45) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（二）卷一一○，乾隆四年九月癸酉条，第533页。 (46) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（三）卷二二七，乾隆九年十月癸酉条，第939页。 (47) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（四）卷二九八，乾隆十二年九月戊子条，第894—895页。 (48) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（六）卷四四○，乾隆十六年十二月上，第312页。 (49) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（六）卷四四八，乾隆十八年十月壬午条，第828页。 (50) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（七）卷五○四，乾隆二十一年正月庚辰条，第365页。 (51) 杨景仁：《筹济篇》卷一三《兴工》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第4卷，第204页。 (52) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（三）卷二二五，乾隆九年九月癸卯条，第913页。 (53) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（三）卷二二七，乾隆九年十月癸酉条，第940页。 (54) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（四）卷二三九，乾隆十年四月庚申条，第73页。 (55) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（四）卷二五一，乾隆十年十月庚申条，第240页。 (56) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（六）卷三九七，乾隆十六年八月己未条，第221页。 (57) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（十八）卷一四一四，乾隆五十七年十月己卯条，第1026页。 (58) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（十九）卷一四六二，乾隆五十九年十月乙丑条，第539—540页。 (59) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（六）卷四○四，乾隆十六年十二月甲辰条，第312页。 (60) 杨景仁：《筹济篇》卷一三《兴工》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第4卷，第203页。 (61) 汪志伊：《荒政辑要》卷四《则例·以工代赈》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第2卷，第604页。 (62) 杨景仁：《筹济篇》卷七《煮赈》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第4卷，第200页。 (63) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（五）卷三四，乾隆十三年五月乙酉条，第148页。 (64) 姚碧：《荒政辑要》卷五《煮赈规条·以工代赈》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第813页。 (65) 汪志伊：《荒政辑要》卷四《则例·以工代赈》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第605页。 (66) 以上引文见姚碧：《荒政辑要》卷五《煮赈规条·以工代赈》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第813—814页。 (67) 以上引文见陆曾禹：《钦定康济录》卷四《煮粥须知·开粥厂以活垂危》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第333、332、333、351、352页。 (68) 赵尔巽等撰：《清史稿》卷四七七《列传》二六四《循吏二·刘大绅传》，北京：中华书局，1976年，第13032页。 (69) 陆曾禹：《钦定康济录》卷四《煮粥须知·开粥厂以活垂危》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第352页。 (70) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（三）卷二二五，乾隆九年九月癸卯条，第914页。 (71) 《清实录·高宗纯皇帝实录》（二）卷一一三，乾隆五年三月庚午条，第666页。 (责任编辑：admin) |