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本文 所述之清代，时间上以 1644 年( 清军入关 并建 立全国性政权) 为起点; 所述之文官行政问 责制度，指以清《会典》为代表的 传统制度，不含清末借鉴国 外经 验所作之 法律近代化改革。清代的文官制度，乃是中国古代最完备的文官制度。在资本主义经济形态已展 露萌芽、成为经济发展的希望之 时，在封建 君主专制政治已发展到穷途末路之时，清帝国 仍能在极盛时达 1300 万平方 公里的 土地之 上，控制 着 4 亿左右的 人口，维系 了 267 年的 统治。少数民族主政的 清朝政权拥有如此强大的 统治力，与其文官制度中的合理性与先进性 密不可分 。同时，受君主专制政体 所限，清代文 官制度更潜藏着致命的 弱点。分析清代文官制度的长短优劣，具有重要启示意义。 清政权已经 灭亡了，但清代的文官制度并没有消亡。 例如英国的文官制度向来被视为现 代国 家文 官制度的肇始蓝本; 然英国文官制度之创立，相当程度上是学习中国古代的文官制度。［1］我国社会正处于 转型时期，各类社会问题与矛盾集中 暴露; 为发 挥行政机关 对于 维护社会稳定、化解社会矛盾的 突出作 用，各级行政机关 监督制度亟待健全。本文 旨在总结 前人的经验教 训，为我国的行政监督制度提供借鉴与 参考。 一、 绪论 现 代对于 官员的 行政监督制度，即行政问 责制度，指在行政管理服务中 ，针对特定职 位的 行政人 员，主要是行政机关 领导人员及 直接 主管行政事务的 行政人 员的 违法行为、不合 理行为和不作 为，由问责主体 依法对其 进行监督并追究 责任的制度。该制度的问责对象应 当是行政机关人员，其 范围应 当涵盖各级党政机关的行政工作人员。 清代的 官制与今日自然有天壤之 别，更无所谓“行政问 责制度”;但清代实然意义上的文官监督制度异常发 达与 成熟，定期监督制度，即所谓考绩制度独树一帜，为国 家的 稳定发展发挥了作 用，对今天也有重要的 启示意义。本文 以今天的 眼光，带着今天的 疑问与需求，从清前期有关制度中发掘出一些从实质 意义上对于我们有帮助的制度与精神，服务于我国的行政法治现 实需要。清代关于履行行政职 能的国家工作人员体系可以分 为四类: 皇帝、官、吏、役。 而所谓文 官，则特指其中的“官”一类。故本文 专注于研究 清代文 官官制中有关 定期监督，即考绩的部分 。所谓考绩，是国 家行政系 统内 部对官员进行考核，并奖优惩劣，即文 官行政问 责制度之定期监督制度。清代文 官考绩制度，因 考绩又按考察对象官职 不同分 为京察与 大计，本文 将京察与 大计两者的个性与共性 为区分 ，分 别探讨。 二、 考绩制度的个性方面 ( 一) 京察 系国家对京官的 考察。依照考核对象的 官品不同，京察分 为三种方 式: 列题 、引见、会核。［2］京察的 特点是程 序简洁，执行严厉。该制度以中 央机关 ，尤其 是皇帝与 各中央机构首长的 考核为核心，程 序虽较为简洁却严于 执行，做到保证效率与 绩效的 并重。清代原本行三品以上的 大臣考核“自陈”之 例，乾隆十七年专发诏谕，称列题 京察的自陈之 例中 ，自陈者“不过 闲曹冷署、年力衰昏而又非有打过 ，介于 可去可留之 间者耳。且身列大臣，谬以斥罢为辞，是相率为伪，诚无谓也”［3］，故“其 自陈繁文 ，著停止”［4］。京察制度的程序一直处于 精简中 ，嘉庆五年又废除引见京察中 所谓的 王大臣考验引见人 员制度［5］。即便是最为繁琐的 会核制度，其程序大体 是自本堂注考始，经吏部等 四部门“封门阅册，分 别等 次磨对”，由 吏部开 门公同考察，最后公布考核结 果( 对六法人 员的 考核为公示) 。［6］这种程 序在现 在看来也是极为完备的 ，却减去了可能的 不必 要的程序。在严于 操作与执行方 面，列题与引见中 ，官员的 “龙钟庸劣”与 “才 具优长”均由 皇帝直接 考察，“以定黜陟，庶优劣分 而人 知激劝，于 实政有裨”［7］。而会核中 ，政府极为注重考核官员对被考核官员做到客观求实地评价: 一方 面尤为重视日常工 作 的考察，“惟知人不易，非平日留心考察区别，岂能悉当……将该司员等人品才 具悉心体 察，随时存记”［8］，做到全面的 评价; 另一方面考核评语的 做出，非由 一人专断，而以公议 为准，“众所奖许者拔之 ，众所摒弃者黜之 ，以公心办公事，勿存丝毫私意”［9］，尽可能排除有意偏袒或贬损。 ( 二) 大计 系国家对地方 官的 考核。依照考核对象官品之 不同，大计的 考核方 式分 为考题与会复。大计的 特点是程 序复杂，层层递察。以会复为例，道以下的 官员之 考核，采取州县最先考核，后将结 果申报于 府，府申报于 道，道移交至司，司上报于 督、抚。［10］最终在督抚一级汇总官员各级考核评价后，决定最后结 果。这样的 考核制度，层级明确，实现 上级对下级的 层层问 责，有助于 确定考绩结 果与 考绩责任。 三、考绩制度的共性方面 ( 一) 四格八法的评价标准 “四格”是官员考核等 级的 评定标准，系 考绩的 四个主要考察方 面: “乃定以四格: 一曰守( 有清、有谨、有平) ，二曰才 ( 有长、有平) ，三曰政( 有勤、有平) ，四曰年( 有青、有壮、有健) 。”［11］用现 代语言说，就是官员道德、才 能、政绩、年龄四个方 面。四格可谓是总则性质的概括性 考察标准; 在实践中 为便于 操作 ，又详细制 定了官员之 行为准则，诸如康熙六年颁行的 一则律令明确指出，“知府以下、知县以上，必 注明不科派杂差，不索取火耗，不亏刻行户，不强贷富民，方 准特举卓异。”［12］根据四格及 附属考察标准，京察官员经 考绩被分 为三等 : 一等 曰称职 ，二等 曰勤职 ，三等 曰供职 ; 大计官员则被分 为卓异、供职 两等 。称职与卓异是考核评价最高的两类，受举荐官员通常会升官晋级，破格录用———各部门的 负责职 务往往是由 受最高 评价者担任。由于一方 面如此的 评价结 果与高层级官员队伍的紧密联系 ，以致会影响到整个国 家行政系 统的 运转; 另一方 面，“必 择其 品行素 端、才 猷茂著者登之 上考，方 足以昭激劝”［13］的 共同的作用，称职与卓异在文 官考绩中 最受重视，考察与 评价的过程最为严格。“八法”是官员处分 的依据，就是考绩不合 格的 八种情形。“八法”渊源于 明代之 “八项”，即“曰贪，曰酷，曰罢软无为，曰不谨，曰年老，曰有疾，曰浮躁，曰才 力不及 ”。若官员出现 八法之中的情形，则可被弹劾。 但四格八法的 执行远远没有达到立法的 初衷。官场现 实是，行阿谀奉承者多，踏实做事者少; 举荐泛滥，弹劾稀少。有两方 面的体现: 一方 面，由于实行上级考评下级，考评结 果，很大程度上取决于 官员与 上级关系的好坏; 官员为了在考绩中 获得较高 评价，赢得认可，大行阿谀奉承、溜须拍马之 事，亦确实可以得到上司的 青睐，考评优良，并获得提拔; 相反地，若官员安于 本职工作，将工作重心放在各项任务的 切实履行与 落实上，却不能获得上级的 充分 认可，以致在考绩中 成绩不佳，遭受冷遇。该现 象一旦形成风气，弥漫于 朝野上下，使有不愿奉承者迫于 周边环境与考绩升职 压力也不得不从于 众流。另一方 面，官员之 间普遍存在长期积累下来的 错综 复杂的关系网，考核者与 被考核者之 间往往存在某种利益关系，考核者唯恐因 做出对被考核者不利之 评价，最终致使自身利益受损，不愿弹劾官员; 相反地，他们宁愿做出所谓举荐的 考核结 果，而令受考核者得以晋升，反过 来为他们所用。加之 官员大多由 科举知识分 子组成，往往眷顾情面而对受考核者网开 一面，最终形成了举劾比例严重失调的 局面。两方 面的 官场现 实共同作 用，最终清代官员的 腐败与 平庸问题积弊愈深，统治体系内部根本腐坏，酿成深重的 社会与 民族危机。 ( 二) 考绩与奖惩 1． 受考核官员的 奖惩。前文 已述 ，称职与卓异系 考绩评等 为最优，受评者通常会升官晋级，破格录用。例如 “冯煦，光绪二十一年，以京察一等 授安徽凤阳知府”［14］，以及 “李渭，授四川嘉定知府，赈重庆水灾，多所全活，举卓异，乾隆九年，擢山东盐运使”［15］。而受到差评的 官员，即便未受到八法中的评价，若其 考绩结 果为供职 类，便难以受到重用，被排除在重点培养对象之 外; 一旦被八法所纳入，则会受到不同的 处分 ，一般是调职 、降职 、革 职、休致，甚至受到刑事审判。如“任克溥，康熙十二年，擢刑部侍郎，十八年京察，以才 力不及 ，拟降调，命再议，改 注不谨，遂夺官”［16］。数据显示，仅康熙一朝，因 大计中 考核不佳而处分的官员人 数便达 5983 人之多。［17］考绩结 果与 奖惩的 直接结合，激励了官员的 奋发 上进，震慑了官员的 贪心与 平庸度 日之 心，是清朝文 官监督制度成功之 处。 2． 考核官员的 奖惩。担负考核职 能的 官员务必 尽其职 责，认真考核; 如考核有失准之 处则应 负相应 责任。这可划分 为两方 面的 情况: 第一，若考核官对受考者做出优等 评价，予以荐举，有两种责任情形。其 一，若考核官不实上报考核结 果，如捏造政绩、凭空褒捧，则应 受处分 。荐举者为督、抚级，则降三级调用; 若为司、道、府、州、县级官员，则降二级调用。其 二，若考核官在考核中 无舞弊情形，但被考核者在升职 后有贪、酷行为或被弹劾，考核官亦视具体 情形承担相应 行政责任，但此种责任较轻，一般为公罪( 因 公务过 失所获的 罪) 。第二，若考核官对受考者做出劣等 评价，予以弹劾，但受考者经合法救济 途径证明自己无过 错，弹劾属不当，则主考官员应 承担行政责任: 督、抚级官员降二级调用，司、道、府、州、县级官员降一级调用。 ( 三) 权力的重视 清代文 官制度之成熟成功，相当程度在于文官监督制度 ; 文 官监督制度之成功，又在于 权力给予的 高 度重视。唯有最高 权力重视文 官监督，将文 官监督制度置于国家兴旺之 茎干，公务员队伍才 得以维持高 素 质、高 效率、高 绩效。与 当前我国不同的 是，清代尤为注重定期监督制 ，体现 在三个方 面: 第一，即前文 所述之将文 官考绩与其奖惩直接结合，使官员之 利益直接关系到其 为政的 政绩与 效果。第二，中 央权力直接 介入考绩制度。对于 一部分 官员的 考绩，即京察，直接由中央机关 担负考核职 能; 对于 另一部分 官员，即大计，由 地方 上进行考核，但考绩结 果仍需经过中央机关的验收与 监督。第三，也是最重要的 ，即皇帝高度重视官员考绩立法与 执行。享有国 家最高 权力的 皇帝认为考绩是任用贤能，裁汰劣庸的 大典; 在历次考绩期临之际，必发诏谕，三令五申考绩之 重要性与按法定程 序办事; 身体 力行，阅览考核案例，查察谬误。例乾隆时巡抚熊学 鹏将梧州府知府温葆初 列入三等 ; 乾隆使人 秘密复查，发现熊学 鹏不堪考绩评价，乃下谕更正，并昭告全国 ，警慑官员。 四、制度启示 ( 一) 健全行政机关定期考核制度 我国长期以来存在的 弊端是重特别监察，轻定期考核。对于 官员仅注重因 某些突发性事件或暴露的 案件而问其责，缺乏定期、系 统的 考核机制 。由 于这种问 责倾向的 泛滥，致使官员队伍中 大量的 庸官不能被淘汰，公务员队伍素质始终无法提升水平。务必 健全定期考核制度，淘汰没有能力、不能胜任职 责的 平庸人 员，实现 行政系 统办事效率与质量的 双提高 。 ( 二) 考核标准注重德才兼备 在许多地区，官员考核机制的评价标准严重失准，不能全面地反映官员的 执政能力与 水平。各种形式的 唯 GDP 论 、政绩工 程、形象工 程便是考核标准不科学 的表现 。我 们应 当借鉴对官员德才 兼备的 考核要求，德、能、勤、绩、廉五个方 面的 要求都要过 硬。 ( 三) 考核结果直接作用于官员奖惩 古语云，“有官必 有课 ，有课必有赏罚。有官而无课 ，是无官也; 有课 而无赏罚，是无课 也。”［19］目前我国的公务员考核，尤其 是各级领导 干部的 考核与 干部升迁基 本没有关系，考核结 果通常仅作 为组织部与国家人 事部门的 用人参考———考核结 果与 官员奖惩并无实质 性联系 。当务之急，便是将官员考核结 果与 领导 干部的 任用直接结合，能者上位，庸者让位。除此之 外，官员的 各项政治、经济、文化、生 活待遇都可以以考核结 果为依据，做到“赏罚分明”。 参考文献: ［1］ 孙中山． 孙大总统五权宪法讲演录［M］． 转引自艾永明． 朝文官制度 ［M］． 商务印书馆，2003． 1． ［2］ 宫宏祥． 论清代的文官考绩制度 ［J］． 太原大学学报［J］． 2005，(06) ． ［3］ ［4］《钦定大清会典事例》卷七八． ［5］［6］《钦定六部处分则例》卷五． ［7］［8］［9］张友渔，高潮主编． 中华律令集成［M］． 吉林人民出版社，1991． 511． 375． 375． ［10］［11］参见《钦定大清会典》卷一一． ［12］ 《钦定大清会典事例》卷八〇． ［13］ 《钦定大清会典事例》卷七八． ［14］ 《清史稿》卷四五六《冯煦传》． 转引自艾永明． 清朝文官制度［M］． 商务印书馆，2003． ［15］ 《清史稿》卷四八四《李渭传》． 转引自艾永明． 清朝文官制度［M］． 商务印书馆，2003． ［16］ 《清史稿》卷二七一《任克溥传》． 转引自艾永明． 清朝文官制度［M］． 商务印书馆，2003． ［17］ 陈一容． 清代官吏惩戒制度及其失败原因初探［J］．西南师范大学学报( 人文社会科学版) ，2006，(03) ． ［19］苏洵． 上皇帝书． (责任编辑：admin) |