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宋人曾将宰相、三司的分工，表述为“宰相主民”“三司主财”，二者“各不相知”。这一归纳，貌似简洁明快，实则颇为含混，以至于成为学界聚讼的起点。切实考察各机构围绕国家政务的分工与互动机制，思考君主旨意如何影响三司的行政运作，或更有助于厘清北宋国家机器中三司、宰相的职权关系与各自角色，进而理解中国帝制后期中枢权力结构的演变。 一 作为“有司”的三司 郑獬在熙宁元年（1068年）所上《论责任有司札子》、皇祐二年（1050年）时任三司长官田况上仁宗《会计录》和治平四年（1067年）三司长官张方平向神宗奏论国计，都曾对当时君主、二府、有司在日常行政中的分工状况有描述，均反映了在理念与实践中二府与有司的角色差异。这种差异，主要体现在政务层次与决策流程方面。就政务层次而言，二府主掌军国大政，“有司”负责日常庶务；就决策流程而言，二府多具裁决权，有司则具体执行二府指令。进一步看，二府、三司之政务层次及决策流程分工，更与政务内容密切相关，如调整“赋敛”“支给”之类的政务，涉及制税权、蠲免权等内容，其决策似须由宰相主导；而如簿书勘验、审核出纳之类日常细务，则由三司负责处理。 此外，时人虽目三司为“有司”，但同时承认，在实际决策中，二府宰执对其多有依赖。如范镇、蔡襄为改变“制国用之职不在中书”之局面而进奏，反映了当时宰执理财不力的现实。表面看来，这一论断与田况、张方平等对二府裁决权的强调截然对立，然细究二者之差异，主要在于侧重点不同——与其说各家对三司、宰执关系的定位有所分歧，毋宁说是从理念中的“职权”与现实中的“能力”两个层面，反映了二者关系的不同面相：田况、张方平受困国计之窘，故特别强调裁决权操诸宰执而非三司，不应由三司独任国计之责；至于范镇、蔡襄等所言宰执不知钱谷出入之弊，并非否定其“制国用”之权，而是从“能力”角度，阐述宰执对财政收支缺乏知情权，须依赖三司。 二 三司的“使职”行政特点 财政决策是否经由宰执，决策结果是否由宰执裁断，其决定权终操诸君主之手。倘若君主与三司之间存在不经宰执的信息沟通及出令渠道，那么三司的角色就不仅仅是局限于奉行宰执指挥的“有司”，其对财政决策结果的影响也可能超越宰执。笔者拟就三司直接奉行君主诏旨的两种方式加以考察，主要包括御前会议取旨以及奉行君主批状、传宣、内降。 1.御前会议取旨 三司直接承受圣旨的渠道之一，为所属官员参加御前会议。北宋可以参加御前会议且获得君主政务处置旨意之“有司”，并不限于三司。但相比其余诸司官员，三司参与御前会议具有以下两方面的特点。其一，参会的频繁性与稳定性。其二，取旨与执行联系的紧密性。 三司不但能通过御前会议直接面奏取旨以施行政务，且其奏对频率稳定、时间相对充足，可与君主展开直接面充分的沟通，这就为三司发挥信息优势、解说自身观点、影响政务决策提供了机会，其中典型案例当属大中祥符元年（1008年）三司使丁谓与真宗论封禅开支事。 在御前会议决策、取旨过程中，三司与二府角色颇为相似，而较其他诸司不同：一方面，垂拱殿常朝中，三司参与的频率较高，班次仅次于二府，奏对时间较为充足，可由此向君主充分阐明自身意见，影响君主决策，并直接承受其诏旨；另一方面，就执行而言，三司只需复奏，即可将所获诏旨直接行下，体现出决策、执行一体化的特点。 2.奉行内批、内降及传宣 除常朝中的奏对与承受圣旨，三司还通过内廷所下内批、内降及传宣奉行君主旨意。内廷批出的章奏，即为“内批”。君主经银台司下达批状的主要对象，即二府与三司。换言之，三司系诸司中仅有的可与二府一道直承君主批状的机构，这也凸显了其在诸司中的独特地位。内降，指君主不经外朝草诏程序，经由宦官下达二府、诸司的指示；传宣，多由宦官以口传或文书形式向各机构下达君主旨意，命其奉行。 君主直接内降、传宣指挥三司，时人多有批评，认为以王言指挥“有司”琐事，不但导致君主与有司权责划分不明，施政效果不佳，还会造成号令数改，有损主威。如庆历七年张方平即对频繁以内降、传宣指挥三司，乃至“一日数次”的现象进行了批评。此后宰相对内降指挥三司的干预制度化，不过其方式是剥夺了三司对内降直接复奏之权，以便对内降之内容加以审核。 三司在国家政务运行中具有特殊地位。一方面，其为二府之下“有司”，须奉行宰执指挥；但另一方面，三司又可通过多种渠道，不经由二府直接奉行圣旨。三司之所以具有如此地位，大约因其自五代藩镇财使发展而来，在政务执行中，其与君主决策关系较为直接，具有使职之特点。 三 余 论 文献中“宰相主民”“三司主财”这类“权力分立”说，多系宋人之大略归纳。相比之下，北宋中期任职三司的官员，如田况、张方平等，往往基于自身经验与责任压力，强调宰相既总军国大计，二府“共司邦计之出入”，理应加强对“国用”的知情权，而三司职掌，当以“常程庶务”为主。以上两种说法，一方面反映了宋人基于不同立场对于三司角色所做的不同定位，另一方面也反映出三司与宰相权力、能力间存在落差，定位二者关系，侧重不同，结论自然各异。 事实上，在实际政务运行中，三司多须报请宰相决策，奉行指挥，方得行遣。尤其在涉及军国大计决策中，宰相仍居主导地位。从这一角度看，三司是奉行宰相决策指令的“有司”。虽然三司政务范围较他司更广，参与谋议的机会相对较多，但就决策层次而言，并不能改变其作为“有司”的本质。 但就与君主的关系而言，除二府宰执外，三司系少数具有稳定面奏取旨渠道之“有司”，可就本司相关政务乃至军国要务，与君主进行讨论，直接取旨行下。如果说，“使职”在政务运作中的特点，体现为决策、执行一体化以及奉行君主命令的直接性，那么三司在国家财务行政中，当兼具奉行宰执指令之“有司”与直接听命于君主之“使职”的双重特点。 北宋三司兼具“有司”“使职”的复合性特点，或与其自五代藩镇使职机构演进而来有关。三司的上述特点之所以能长期保持，应与北宋前期君主权力运作方式有关。真宗、仁宗二朝，通过制定法规，完善决策流程，君主独断政务的范围有所缩小，分解了部分政务的处置权。就君主而言，虽然随着政务增多，其必须对政务处理进行分流，但在裁决及指令下达过程中仍力图保持主导地位；而这种主导性，很大程度上即表现为对政令下达渠道与对象的机动选择权。从这一意义上看，君主保持三司兼具“有司”与“使职”的特性，即可根据不同事由、目的，或将政务直接下三司、二府商议并执行，或下二府商议后转达三司处理，体现了君主出令的多元选择，也反映了君主对三司相关政务处置主导权的掌控。 三司兼具“有司”与“使职”双重特点，也导致政务运作中其与宰执互动不尽顺畅。三司作为“有司”，本应奉行宰相指挥，当其不经宰相，直接承受君主诏旨，难免政出多门。作为政务裁决者，宰相较之于三司，其理财的权、能存在落差，这在相当程度上影响了决策的合理性。 （作者单位：中国人民大学历史学院。《史学月刊》2019年第1期。中国社会科学网 崔蕊满/摘） (责任编辑：admin) |