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三、“优惠照顾”内容背后的立法价值取向 关于民族区域自治权的性质一直是学界讨论的热点。不乏有学者将民族区域自治权视为一种“分权体制”的产物；也有学者认为民族区域自治权难以落实的核心制度症结在于中央与民族自治地方权力划分清单的缺乏；甚至有学者主张未来修改民族区域自治法时应当赋予自治机关“对抗权”，或者欲在民族自治地方的自治条例中规定上级国家机关的违法责任。但我国是个社会主义的单一制国家，民族区域自治制度必须置身于单一制的国家结构形式、人民民主专政的国体、人民代表大会制度的政体、以及中国共产党的领导这一社会主义最本质特征的制度背景之下。民族区域自治权，是单一制前提下的自主管理本民族内部事务，因此，诚如有学者所指出的，“那种奠定在国际社会地方自治基础上的理解民族区域自治权的思路，注定在实践中是行不通的”。 但民族区域自治权是否可以从“优惠照顾理论”范式角度加以理解，将它界定为一种自治地方获得国家照顾和优惠的权利？就民族区域自治法的文本而言，的确存在大量带有“优惠照顾”性质的规定，如第二十二条“民族自治地方的自治机关录用工作人员的时候，对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾。民族自治地方的自治机关可以采取特殊措施，优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设工作”；第二十三条“民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收少数民族人员”；第三十二条“民族自治地方在全国统一的财政体制下，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾。民族自治地方的财政预算支出，按照国家规定，设机动资金，预备费在预算中所占比例髙于一般地区”；尤其是第六章“上级国家机关的责任”部分，一方面该部分内容占整个民族区域自治法的篇幅超过四分之一，另一方面该部分内容的主题基本上是对上级国家机关在投资、金融、基础设施、专款补助、税收扶持、专项财政转移支付、优先招工、招生等方面的规定，从内容方面，的确可以用“优惠照顾”来概括。但是，优惠照顾仅仅属于对这些立法规定的现象描述。这些中央（国家）对民族自治地方优惠照顾规定的立法原旨为何？正当性如何证成？可能还需要进行进一步分析。尤其是在改革开放深入、市场经济如火如荼的大背景之下，优惠照顾本身，也可能面临“商品是一个天生的平等派”式的诘问。如民族区域自治制度颁布后不久，理论界与实务界就有同志提出民族区域自治法是在计划经济体制下制定的，不适应市场经济，需要进行修改。而且如亲历了民族区域自治法制定过程的王汉斌同志所指出的，那些中央对民族地方的支援、补助、资助、拨款等优惠政策，从本质上讲恰恰不属于市场经济的规则，如果真正按照市场经济的规则办，民族地方得到的优惠反而会减少。因此，从优惠照顾的角度理解民族区域自治权，似属于描述现象，但未能凸显其本质。 笔者以为，民族区域自治法中的这种优惠照顾现象的描述，体现了国家对于少数民族权利保护的人权理念，可从近年来比较流行的多元主义角度进行理解，但从制度设置的价值渊源、制度创建和发展过程中所贯彻的基本理念角度来讲，还是要归结到“社会主义”这个中华人民共和国的根本制度。而民族区域自治法中一些看似与司法面向的刑法、民法等部门法的立法思路迥异的规定，如大量的关于经济政策的规定、关于上级机关责任的规定、关于优惠照顾内容的规定，也可以从社会主义的立法价值取向中得到相对自恰的理解。 社会主义，重视经济基础的夯实与经济现代化建设。因此，在民族自治地方的自治权规定方面，按照当时的立法者的理解，“很重要的是自主管理和安排地方性的经济文化建设事业的权利”。为此，宪法规定：自治机关“有管理地方财政的自治权”“在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业”“自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业”；而在民族区域自治法的草案中，也规定了一系列涉及经济管理体制、经济建设方针政策计划制定、对外开放政策优惠等规定，“保证民族自治地方根据自治地方的特点和条件，因地制宜地搞活经济，加速经济的发展”。而2001年民族区域自治法的修改，也是因为“随着我国改革开放和社会主义现代化建设事业的发展，社会主义市场经济体制的建立，民族区域自治法有关财政经济方面的一些规定已不适应新的情况，国家对民族自治地方某些扶持和照顾的政策，也需相应作一些调整”，其修改内容也基本上集中于经济、财政、金融、投资、贸易等方面的内容。 社会主义，将“根据国民经济和社会发展计划，努力帮助民族自治地方加速经济和文化的发展”（民族区域自治法序言第4段）视为一种国家责任和政治伦理。因此，才会在民族区域自治法的文本体系中设专章规定上级国家机关的责任，条文篇幅超过整个民族区域自治法的四分之一，内容也极尽周详。这种国家责任，甚至被写进了国家的根本大法，现行宪法规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”（第4条），“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益（第118条第2款）。而这在对少数民族权利保障采取平等融合的公民主义策略国家中，显然是不可想象的，即使是依据所谓少数人权利保护的人权法理念。 也只有社会主义，才可以以全国统一的社会主义经济体制，从财政、金融、税收、贸易、基建等多个方面，对国家经济资源配置进行整体性部署安排，以帮助和支持民族地区的经济社会发展。社会主义集中力量干大事的制度优势，也可以确保这种对于民族地区经济社会发展的支持战略得到有力的执行和坚实的支撑。而社会主义制度下对少数民族干部培养、对于专业技术工人队伍建设的重视，同样在民族区域自治法的文本中得到了体现（序言第4段）。 同样，社会主义国家的＂平等团结互助”的民族关系（序言第3段与正文第9条），也使得各民族、各地区之间，是一种友爱合作、平等互助的关系，而非一种权利原子化、博弈零和化的纯粹竞争模式。因此，社会主义国家，坚持的是“各民族平等、团结和共同繁荣的原则”（序言第2段）；强调共同发展、共享共荣社会主义国家现代化建设成果；同时，与影响民族团结的大民族主义（“主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义”，序言第4段）进行坚决的斗争，以维护统一多民族国家这个政治共同体。 四、结语 2014年的中央民族工作会议指出：“民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色解决民族问题的正确道路的重要内容。要坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合，把宪法和民族区域自治法的规定落实好，关键是帮助自治地方发展经济、改善民生。”此次中央民族工作会议，对民族区域自治制度在我国国家治理体系中的地位与作用，坚持和发展民族区域自治制度的着力方向等内容，从理论上进行了集中定调，从实务上进行了全面部署。会议强调，坚持中国特色解决民族问题的正确道路，必须坚持走中国特色社会主义道路，“这是民族工作必须牢牢把握的政治方向，必须增强政治定力，坚定道路自信、理论自信、制度自信、不照搬任何外国模式”。 社会主义，作为中华人民共和国的根本制度，是我们理解民族冈域自治法必须考虑的制度前提，民族区域自治制度作为解决我国民族问题的新办法，其核心制度要义，也恰在社会主义；包括民族区域自治权在内的我国少数民族权利保护模式的价值基础，也正在于社会主义。社会主义，是民族区域自治法的立法指导思想，贯穿于民族区域自治法的具体文本内容，我们理解民族区域自治法，不能对社会主义这一基本制度背景熟视无睹。 阅读原文请点击： 理解民族区域自治法：社会主义的视角.pdf 原文载于《中央社会主义学院学报》2019年第4期 (责任编辑：admin) |