|
五、靖边军费投放与国家纾困纠结 在清代历史上，光绪中期具有一定的特殊性，它表现在：承平时期却夹杂战事，内地和平而边患纷至，秉政者面临国库财绌与边患侵袭的重大挑战，可谓敝舟逆风，体弱负重，因此，“纾困”与“靖边”之间必然形成一种矛盾，部臣、疆臣、边陲大员毕竟视界不一，利益有别。左宗棠征战西北期间对此感触甚深，尝言：“九州之大，相与支撑者，不越十余人，掉扁舟于极天怒涛中，努力一篙，庶有同登彼岸之望。如图各急其私，事固有未可知者。”(125)两大要政的推行，户部处于枢纽地位，既顾国帑安全，又兼边圉需财，费心筹策，仍时感竭蹶；而外省疆臣基于在地利益，虽奉行谕令，但或有敷衍因循，甚至杯葛博弈，所谓龃龉丛生于此可见。 在讨论时段内，阎敬铭执掌户部，国帑是否充盈足拨，阎氏的作为和实效自具代表。开源与节流是其全力贯彻的大计，其施政效果获时人褒评较多。光绪十四年春季，曾任职户部侍郎、出使美国的张荫桓致函阎敬铭，盛赞其执掌户部以来的出色业绩，(126)后来研究者如汤象龙、何烈均认为甲午战争前清政府财政足以维持平衡而有余。(127)这类褒评其实仅反映财政之一面，晚清后期国库远未脱离捉襟见肘的被动局面，极大地牵制着治国保边行动。 开源节流行动是阎敬铭倡导的国家纾困大计。该政策始于光绪十年九月初五日懿旨：“现在军饷紧要，应如何预为筹画之处，著军机大臣、户部、总理各国事务衙门大臣会同妥议具奏”，枢臣研究的结果是形成“开源节流”二十四条，部疏于十二月初八日奏上，初十日奉旨准行。(128)其中虽分列开源和节流两个方面，但实际上偏重节流一端，这与清政府刻意执行“量入为出”的财政指针有密切关系。(129)其间，有个别京官指责二十四条“皆烦碎琐屑，不成政体，得小失大，窒碍难行”，主张删繁就简，就饷筹兵；(130)各省大多数复奏或强调部疏不符合本省情形，难以施行；或解释某款数年后视情况方可推行，较有成效者寥寥无几。开源节流行动落实在州县这个层面，为官者也有苦衷。山东黄县知县致函阎敬铭，剖白自己面临的难处：“卑职勉力裁减，亦只裁去道府节寿一项，余项无可再裁，提摊各款无从设措，只可缓图。”(131)也有地方知县刻意隐瞒，不令上峰闻知，即便被察觉，因利益共存，无如之何。(132)作为富庶省份的江苏省，面对清政府勒令节饷解部谕旨，苏抚竟称没有节余款项可以委解部库。(133) 然而，同一时期，在督抚司道看来，户部酌拨行为往往不顾及外省实际，颇如“店中掌柜”之类：“但知算盘上拨入数字，不顾伙计为难，更不知门前之客为难。”(134)因此，沿海临江省份时常以办理海防、江防为借口，动辄奏请改变部臣指拨边疆省份协济银两的方案，部臣艰于应付，愤而指责行省诸臣：“沿海各省无论军情缓急，同声藉口办防，而腹地各省又有募勇招军，可以一意推诿，甚至率请尽留京饷，全不问根本之盈虚……荒田不垦，赋额欠完，税款短亏，各省亦毫无整顿，今遇有急务，若复畛域分明，各图私便！”(135)经略边陲重大行动实际上受到清政府财政储量和各省关协济能力两方面影响，东北边防经费协济、***设省后旧欠军饷发放、台湾防务紧急需饷难题，无一不与户部酌拨能力和各省协济力度有直接关系。 关于东北边防经费的成效问题。光绪六年奉旨设立东北边防经费时，每年指定各省关协解200万两。总署负责对这笔经费协济执行情况实行监控，定期向清政府报告，且屡屡督催欠解协济款项的省份。据光绪六年至光绪二十年奏报来看，各省关解款并不均衡，至光绪二十年底欠解总额为223万两。(136)除极个别情况，总体年平均欠解大致为15万两左右，欠解率为7.5%，对东北边防整体运作的影响基本不算严重。这种解款业绩相对理想的结果，与各省关按期解款直接到部库，再由东北各处来京领回的特殊做法有关。假如令各省关径解东北，情况可能大不相同。时人一般认为：“解京即属有著，协拨遂不可恃”，(137)京饷考核较协饷更为严格，所以疆臣重京饷、轻协饷的传统认知牢不可破。大约同一时期，户部规定吉林省练饷协济须径解吉林，不必解部转提，导致各省积欠较多。(138)吉林将军希元要求部库垫付欠饷，该部也只能允准垫解部分款项。(139)-各省东北边防经费协款采用京饷方式直接解部的做法，说明清政府将东北龙兴之地的军费需求置于特殊地位，与其他边疆军费需求采用一般协饷规程的处置方式迥不相同，其重视程度超越一般。 ***省与东北差异较大。虽奉旨设省，但筹建运作能否顺利，很大程度上取决于裁军节饷的有效实施。刘锦棠统率的湘军是疆内最主要的兵力，湘军裁改是通过裁遣老弱，推行坐粮制度，以节省财政支出。但是，裁兵行动无法绕开积欠军饷的发放，而这一点却令疆臣为难。依照户部规定，旧欠时间截止到光绪十年***建省，刘锦棠湘军欠饷高达285万两。(140)该部认为可通过折发方案并辅之以报效捐输来解决这个难题，但刘锦棠认为朝廷应体恤老勇长期征战，不应以折发令其寒心。(141)然而，全发欠饷的经费来源难以兑现，户部虽指拨广东、福建、浙江等有关省份带解积欠银两，却很少能得到实质性响应。甘督谭钟麟也为湘军欠饷这一陈年旧案久拖不决愤愤不平，(142)无奈之下，谭氏向翁同龢等枢臣倾诉欠饷的难处，且派甘肃官员陶模赴京活动。据陶氏从北京反馈的信息看，户部诸臣或有解决的希望。(143)于是刘锦棠和谭钟麟信心始足，准备向清政府具奏请款要求。 事实上，当时国家财政是在高危状态下竭蹶运行，阎敬铭向光绪帝奏报：“近来如山东省河工、东三省边防、海军衙门及江浙闽广添购之船炮、神机营及广东、福建所借之洋款，加以在京官兵俸饷规复原额、采办滇铜洋铜鼓铸制钱需款之多，较之数年前每岁增出款千数百万；至于滇粤及沿海各省新募设防各勇目前又未全裁，所增饷项尚不在内。在边陲各省辄谓地贫饷绌，筹拨必须的款，而财赋之区则皆自收自用，坚云无可裁减。臣等补救无方，昕夕只惧。”(144)部臣进退纠结心态于此可见。 谭钟麟、刘锦棠二人联衔邀饷奏折于光绪十三年三月初上奏，试探性奏请部库垫解140万两。(145)一个月后，谭钟麟又以附片形式再度奏请户部垫解西征欠饷，为谨慎起见，他只建议部库垫拨70万两，其余款项甘肃可以设法支援。其实，户部决断的行动比较快，谭氏附片到京前，针对二人联衔奏疏的处理结果已经形成，并得到谕旨允准。四月初八日，该部在本年新增一千数百万两支出的背景下，毅然决定“舍己芸人”，饬令福州将军、直隶、两江等18个省关将本年度应解部库京饷100万两，直接解往甘肃藩库，限期于五月底必须解到。(146)得知这一大好消息，甘督谭氏对阎敬铭的巨大支持极为感慨：“幸朝邑垂注西事，此信于二十八到京，故初八速议，允拨百万，然搜括十数行省始成此款，可谓难矣！”(147)谭氏且令藩司谭继洵从甘省藩库中分批挪借40万两支援***。(148)至光绪十四年春天，***湘军旧欠问题得以解决。西征经费指拨由光绪十一年前每年1200万两大幅度减少到480万两。节省下来的银两，陆续移到紧急需款的领域，(149)从实际上纾解了清政府财政的巨大压力。 与***这一广袤大省不同，台湾系“小省”，中法战争结束后，户部有可能腾出财力支援台湾省肇建，但实际上该部酌拨能力依然受限于部库支绌的现实，台款指拨协济过程一波三折，几经调改。但这并不意味着国家财政在边陲经略上厚此薄彼，实有部拨方案不实不尽的具体失误。 台湾购炮筑台等海防急需饷项，虽有闽省协济支持，但缺额仍然较大。光绪十二年六月中旬，闽督杨昌濬和台抚刘铭传联衔上奏，建议粤海关等五关共协解36万两。七月中旬户部在审查时，对此予以否决，认为该五关承担的协解任务已经相当艰巨，不应再增加负担，改为指拨左宗棠此前奏设糖厂盈利、杨昌濬奏设铅矿盈利项下“十数万两”，连同福建认解24万两在内，共凑成36万两，足以堪用。(150)针对这一方案，刘铭传详细了解后得知，糖厂盈利和铅矿盈利两个项目因故难产，这十几万两指拨根本靠不住，讽刺部臣“凭空”指拨：“部臣以已故大学士左宗棠之空言指为要需实用，自系帑项支绌、暂行延宕起见。”(151)户部得知后深感意外。(152)震惊之余，十一月该部奉旨赶速筹划，下决心仿照***湘军旧欠解决办法，令有关省份将本来解部京饷款项，改解台湾。包括安徽省认解4万两、浙江省认解10万两、台湾省征存加征洋药税厘项下拨银19万两、福建省应解部库筹边军饷项下拨银3万两，共计36万两，户部强调：“以上各款皆系部库要需，一经划拨，则年底部库倍形支绌，应由臣等设法另筹弥补。”(153)户部暂时以京饷财源紧急支持台湾省急需款项，体现出中央财政针对地方紧迫需求的“救急”色彩。 其实，部臣这次调整指拨方案中，75%的款项依旧虚悬不实。光绪十三年闰四月初，刘铭传了解到，浙省承担的10万两，前抚臣刘秉璋已经奏准动用8万两，只剩2万两；而台湾加征洋药税厘属于包商承办，并无另存加征之饷，属于无著之款，这两项共计27万两，他不得不奏请另外指拨有著之款。(154)直到十一月初，落实的27万两经费，先后辗转指拨、改拨，最终完成解款。(155)中央财政指拨行为，看似直接有效，实则涉及各省和各海关财政协济能力的通盘筹划，是一个繁琐交互的系统工程，部内司员拨册审核若有失误，整个指拨协济行为便运作失灵。 靖边军费投放行动中，除东北边防经费因清政府以京饷方式置于特别突出地位之外，***和台湾的财政需求在清政府制度安排中亦各具特色：***军费投放以常年定额协饷为基本保障，其紧急军需则辅之以部库京饷财源予以支持；台湾军费投放以本省财源收入为基干，而以邻省福建定额协济为必要辅助，当紧迫需求不能满足时，户部则以京饷财源作为坚强后盾。形成这种差异性军费协济制度的原因，完全是基于西北广袤边疆区域地瘠民穷，环境恶劣，而需饷数额却十分庞大，必须依赖于内地那些财源有余行省的齐心支持，遵循着临近、次近、远近的空间距离顺序，按照户部指拨方案，有序进行；而台湾境内财源条件远优于西北边疆，财政收入相对富足，台澎防务需款和省内善后支出，在初创时期数额较大，必须依赖临近省份的鼎力协济，紧急情况下或需部款挹注辅助。户部拨济时，在国库困绌背景下，针对***和台湾需求，作出如上差异明显的制度安排，确有衡情酌理的革新运作和特定区域的现实考量。如果说清政府执行的边疆军费协济存在共性模式的话，首推以协饷为主的制度运作；而光绪中叶，鉴于边患频仍、防务紧迫，清政府不得不将协饷制度与京饷制度混合运作，设立带有京饷特征的“专项经费”，或直接调配京饷财源救急济困，摒弃僵化守制的做法，进行应对时局巨变的制度改革，就边疆军费运筹而言，这是晚清财政支出方面较为显著的制度性改革举措。 深入检讨后可以发现，西北、东北、东南等方向的保疆大计，军费运筹得当与否是一个无法回避的关键问题，各省财政盈绌总体上决定着支持保疆的力度。各行省整军经武、洋务新政在在需饷，原不敷支放，但保疆大计关乎国家安全，清政府必须通盘筹策，顾内与靖边彼此兼顾，在竭蹶困顿中维系着协饷制度的有效运行。纾困与靖边矛盾实际上对立而又统一。所谓对立，乃指内地行省财政盈余规模较小与边陲经略需财庞大、内地整军洋务需求与应对边患需求之间的矛盾；所谓统一，乃是边疆局部与中国整体国家命运上的一体化，正如学者所指陈的那样：“西北陆地边疆轴向和东南海疆轴向的互动对于国家建设具有深远影响，尤其事关近代中国前途和中华民族整体的历史命运。”(156)清政府虽锐意保疆纾困，但受制于既有官僚体系和地方畛域利益的杯葛博弈，总体成效必然呈现非均衡态势：部库纾困显效，但酌拨能力高低交替；边疆虽已设省经略，但财政困顿时有发生。两大要政的运筹能否守得云开见月明，变数依然较多。如何调处这两大要政之间的彼此纠葛和互为牵制，既要聚合群力，又须处常应变，适时推进制度改革，这恰好是检验清政府保疆纾困能力的重要方面，所遗留的思想和教训，值得今人体悟反思。 (责任编辑：admin) |