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摘要：新中国成立初期新疆废除保甲制，建立新型行政体制——区街（乡）制，乌鲁木齐市首当其冲地成为示范点。乌鲁木齐市本着“突破一点，推及全面”的原则，选取重点试办区、保。重点试办期利用多种形式宣传政策，启发教育群众；发动群众，自下而上地选举行政人员；组织群众组织，壮大反封建力量；帮助群众解决问题，赢得支持与拥护；改进干部工作方法和认识，树立为人民服务意识，探索出一套基层民主建政做法。这些都为其后新型基层行政体制的建立和巩固积累了重要经验。 关键词：乌鲁木齐市；民主建政；保甲制；区街（乡）制 作者简介：陈芸，1979年生，女，汉族，安徽省宿州市人，历史学博士，山东理工大学马克思主义学院副教授，硕士生导师。现主要从事中国近现代政治史，新疆近现代政治史研究。 1949年9月25日新疆和平起义后，中国人民解放军进驻乌鲁木齐，全部接管工作到年底基本完成[](569)。随后，新疆省响应党中央号召，着手改造旧政权，废除保甲制，建立新型人民民政政权。 有关新疆保甲制和区街（乡）人民政权的相关研究成果，目前见刊者为数较少，仅有数篇文章，主要是就新疆保甲制的推行、影响、废除做了阐释。但关于乌鲁木齐市废除保甲制度，建设基层人民民主政权的研究关注不多。本文试图梳理乌鲁木齐市从部署保甲制的废除，到初步建立新型基层民主政权的过程，分析总结其经验教训，以便把握基层民主建政的规律特点，尝试起抛砖引玉之效。 一、废除保甲制的部署：制订因地制宜的措施 1949年12月17日新疆省人民政府正式宣告成立，18日省府颁布《目前施政方针》，“依照民主原则，改造各级政权，废除保甲制度，清除反动分子，教育与改造旧公务人员，吸收各民族中的先进分子参加政府工作。”[]要求各地接管旧政权，召开各族各界人民代表会议，协商民主建政。 （一）乌鲁木齐市示范点的确立 新疆地域辽阔，乡村分散，且多是民族聚居地，民族语言隔阂，干部有限，因此要在广大乡村全面开展旧政权改造，极为困难。新型政权体系的建立需要有示范点，先行试办，总结经验教训。 1950年1月22日中共中央新疆分局发出春季地方工作指示：“新疆是没有工业城市的落后省份，争取群众的工作重点应该放在农村，但由于民族语言的隔阂及干部有限，必须训练一批当地的新干部配合老干部去开展广大农村工作，为了三月以后把工作重心转到农村，今春应进行以下几项工作：一、做好几个较大的城市工作，城市工作的重点是：肃清匪徒，巩固治安，恢复发展生产，建立工、青、学、妇等群众团体，改造市区的政权，取消保甲制度，宣传和组织推销人民胜利公债，召开各族人民代表会议。”[]据此，城市政权改造是春季工作的重点，而在新中国成立初期新疆“几个较大城市”是指有三万人口以上的城市，只有乌鲁木齐、伊宁、喀什三个城市。 1949年12月1日乌鲁木齐市委员会在中共新疆分局的批准下成立，在大会上指出：“目前市委的中心工作，就是要宣传共产党的各项政策，紧密团结广大人民群众，具体贯彻《共同纲领》，变乌鲁木齐为新的人民的城市。”[1]（568）旧政权的改造，一般都是从各县市召开各族各界人民代表会议后，通过代表宣传政策，发动与组织群众运动中开展的。中共中央人民政府曾指示：“一切经验已经证明：各界人民代表会议在一切地方，不论是在老的和新解放的城市和县份，均应迅速召开，而绝不可把开会的条件提的太高，因为许多条件可以在以后逐渐创造，会议也可以一次比一次地改进。”[]1950年1月5日至13日乌鲁木齐市第一届各族各界人民代表会议率先召开，大会决议：“废除保甲制度，建立人民政权，要实行人民民主专政，要发展生产，必须立即掀掉压在人民头上的反动的保甲制度，建立各级人民民主的政权。”[]这样，乌鲁木齐市在首届各族各界人民代表会议上决议废除保甲制，建立为人民服务的新型政权。 1950年2月15日省府第五次行政会议决议，“伊宁划分县市（现共十七万人口），成立伊宁市政府。”[]5月16日召开第一届伊宁市各族各界人民代表会议，决议：“确使各级政权成为人民民主专政政权。伊宁专署、伊宁市政府及其所属机关工作人员应从思想上、作风上彻底的改造，展开学习运动，反对官僚主义，继续深入反贪污运动，以清除旧思想改变旧作风，接受新思想，树立为人民服务的立场和观点。”[]喀什市第一届各族各界人民代表会议于1950年3月3日召开，决议“废除保甲制度，建立人民政权，完全撤除旧有保甲人员。”[] 这在时间上显然落后于乌鲁木齐市，乌鲁木齐市首当其冲地成为新疆旧政权改造的示范点。 综上所述，新疆是没有工业城市的落后省份，农村又是多民族聚居地，语言隔阂、干部有限，废除保甲制因地制宜地率先从城市开始，以城市旧政权的改造为农村地区积累经验，培养训练干部；由于乌鲁木齐市成立较早，率先召开了首届各族各界人民代表会议，通过代表宣传政府政策，发动与组织群众，因此首当其充地成为改造旧政权，建立新型人民政权的表率。 （二）结合自身，拟订工作办法 1月16日乌鲁木齐市委会、市人民政府召集市委工作组及市政府、公安局、区公所部分工作人员部署废除保甲制度，建立人民政权的工作。呼思恭副市长指示了废除保甲制的办法：“一、……这一项工作必须与目前本市反特工作，反负担不公，反对贪污，反对恶霸相结合，有步骤、有计划、有重点的进行。二、在发动与组织群众中，首先广泛地宣传党的各项政策及省人民政府的施政方针，采取个别访问与开各种座谈会，消除群众思想顾虑，并给群众撑腰壮胆。组织群众要先进行调查研究，访问贫苦人民，了解情况，培养积极份子，在启发教育中结合解决群众的迫切要求。三、建立农会。农会是农民自己的组织，应将农民组织在农会中，进行反封建的斗争。四、组织力量，配备干部，在阴历年前，先搞好本市二、四两区工作，取得经验以推动全面。”17日乌鲁木齐市率先“从市委会、市政府、公安局等机关抽调了四十二名干部组织了工作队，编为两组，分二、四两区工作。”[]每队选出一个队长，每组选出组长一人。工作队干部“集中学习有关政策、法令，加深对发动群众，提高群众思想觉悟以及对完成废除封建保甲制度，建立人民基层政权重要意义的认识。”下到各区应“立即深入各街、巷、居民院落中召开群众会议，宣传中国共产党的政策、主张；宣传《中国人民政治协商会议共同纲领》；宣传废除反动的封建保甲制度和建立基层民主政权的意义。”[1](443) 关于如何建立人民政权及人选条件，呼思恭副市长指出：“区以下的保改为街公所，乡改为乡公所，取消保长改设乡长、街长，取消甲长，改设代表，在五个代表中选一主任，便利行政领导。……。关于乡、街、代表人选应以积极工作、品质正派、办事公正，在群众中有威信，愿为人民服务为原则，不分民族，均可充任。”[9] 这样，乌鲁木齐市结合自身情况，因地制宜，制订工作程序；拟订政策宣传，教育启发与解决群众要求相结合的工作方法；在城郊建立农会，为农村工作总结经验教训；组织干部力量，规范工作要求，并对街、乡长人选提出候选条件，这些都为建立新型民主政权的提供了有效政策指导和群众支持。 （三）重点试办区、保的选取 在废除保甲制之前，乌鲁木齐市政府要求“必须与目前本市反特工作、反负担不公、反对贪污、反对恶霸相结合，有步骤，有计划，有重点的进行。”[9]依据渐次推进原则，乌鲁木齐市因地制宜地选取了重点区、保先行试办。 首先，从旧保甲人员劣迹最多最严重的区入手，以便揭示保甲制的弊端和黑暗。“在进行反贪污、反恶霸、反负担不公的口号下，市民自己检举了过去保甲人员的贪污案件，以第四区为最多，仅就银元兑换来说，全区共领到1000号（每号6元），而保甲人员贪污数字竟达六分之一弱，区长贪污银元兑换号7个，在全区11保中，其私吞银元号者竟达8个保之多。” [1](166)四区区长李焕章贪污银元兑换证，“竟有市政府的朋友在为他设法隐瞒。”群众呼吁“希望市政府迅速派往彻查，并依法惩处这些贪污舞弊份子，以整人民法纪。” []鉴于此，市政府调查后，召开群众大会，四区区长李焕章低头认罪。此外，四区六保市民联名“揭发旧保甲长欺诈人民情形”，群众呼吁“政府有关机关迅速将这些违法欺压人民的份子彻查清楚，依法处办，以快民心。”[]鉴于此，乌鲁木齐市政府“经数日调查，最后召开群众会议，参加人数一百五十余人（内有女的五十余人）会议情绪高涨，男女发言三十余人，经过大多数人质问批评及说服后，曹保长首先向群众老乡们坦白说明配发银元号的经过，并发的不公允，自己承认错误向大家道歉低头悔过。”随后八个甲长“都相继发言承认自己做事不公，接受老乡的批评，今后决心悔过自新，……贫苦群众们对此次舞弊银元号的保甲们的解决办法甚表满意。”[] “二区九保保长吾热尔，历任保长职四年余，在任职期间，常以保长权势欺压人民，任意打骂私行扣押，群众积着多年来不敢讲的仇恨。………曾于本月十三日选举正副街长的保民大会上，吾热尔及副保长高发都作了坦白，向群众低头认错，……接着副保长高发也把自己所贪污的九个银元号（即五十四个银元）坦白了出来，经过大会上群众们对该正副保长的意见和批评，该正副保长均愿在今后在大家的教育下改造自己。” []二区“11保保长笼络帮手欺压群众，”[1]（166）后经召开群众大会，使其低头认罪。 鉴于两区旧保甲人员的劣迹最多最为严重，民众要求惩办保甲人员的呼声最高，因此乌鲁木齐市结合反对负担不公、反对贪污、反对恶霸，选取这两区作为重点试办区。群众性地揭发批判保甲人员的劣迹，激发其对保甲制的愤恨与不满。 其次，从农民较多，问题较大的保入手，得出经验，以便推动农村工作。二区共有十一个保，先期是在第一、二、三、五、六保进行先期试办。1月17日工作队到达二区，“将全体干部划分为五个小组，各组分别去一个保工作，由各该保的市各界代表会议的农民代表，贫苦市民代表及旧保甲人员带路，分头去各甲逐户调查访问。”又因为二区“五、六两保农民较多，问题较大，即决定以该区五、六两保为重点，先行试办，以便得出经验，推动全面工作。”在五保的院落会议上，群众说理斗争旧保甲人员的不法行为，“会上大家对旧的保甲制度及旧保甲人员贪污等恶习的作风表示非常痛恨。……经过这一次斗争后，工作组即召集各工作，研究分析总结了五、六两保的工作，接着便推动了一、二、三保的工作。”[]1月30日乌鲁木齐市二区工作组在市人民政府召开会议，总结先行试办五保的成绩与不足，部署今后工作，“决定加强小组长的领导，建立汇报制度，及时交流工作经验，现各组又分头去该区的四、七、八、九、十、十一六个保展开工作。”[] 可见，乌鲁木齐市将废除保甲制与反负担不公、反贪污、反恶霸相结合，在惩治旧保甲人员的不法行为中，揭露保甲制的种种弊端和黑暗，进而选取二、四两区、各保入手废除保甲制，从中获取经验，以便推广，这些都为建立人民民主政权提供更为充分、典型的案例借鉴。 乌鲁木齐市共辖五个区，即一、二、三、四、五区，54个保、674个甲[16](201)。自1月17日至3月底，废除保甲制先是在二、四区重点试办，而后在一、三、五区全面铺开。 二、重点试办：总结经验，以便推广 从1月17日至2月初，二、四两区完成了从保甲制到区街（乡）人民民主政权的重点试办。 （一）摸索深入群众，启发教育的方式 在深入群众，启发教育上，二区五、六保工作队能够及时发现问题，改正宣传方式，密切与群众的关系。一开始工作组偕同旧保甲人员调查了解情况，“由于旧保甲人员过去（解放前）一向欺压人民，群众不了解工作组是干啥的，因而造成群众思想中的疑虑。如有的说：他们（指工作组）大概是叫农民去受训换脑的；有的说：他们是要粮的等猜测的说法。农民群众对旧保甲制度与旧保甲人员虽深恶痛恨，但听到工作组要帮助大家组织起来进行说理斗争时，一般思想落后的群众却认为：过去的事再提顶啥用？人家报复一下还不是要挨黑枪！还是少惹点事非吧！因此不敢谈，没信心，对废除保甲工作虽表示欢迎，在行动上都抱着一种消极态度。”后来工作组干部“发现偕随旧保甲人员调查了解情况的工作方式是错误的。”“立即改变工作方式，按甲举行大小型座谈会，广泛宣传政府和共产党的政策，并个别接近群众，见人就谈，逢人就讲人民政府的施政方针及废除封建保甲制度建立人民民主政权的意义，克服群众对工作组的误解。”[14] 在初步启发农民后，工作组干部又引导农民挖穷根，启发他们的阶级觉悟。工作组干部提出地主为什么会富，穷人为什么会穷的问题，叫大家来讨论，追穷根。“维族农民老汉艾的尔便当场诉说着他给地主克思木伙种地吃得苦，大家知道了克思木不劳动，麦谷满仓是剥削农民来的，这就说明了是农民养活了地主，而不是地主养活了穷人。艾的尔的诉苦，也就启发了其他群众的阶级觉悟。工作组于发现他这一个积极份子后，即让他密切牵连有相同苦况的农民，组织农民小组，培养他们为积极份子，经过这种实际教育，农民在思想上，行动上都有了转变。”[14]“经过这一次斗争后，工作组即召集各工作队，研究分析总结了五、六两保的工作，接着便推动了一、二、三保的工作。”[14]二区各保“利用各种形式，按各保、甲召开了大小型的座谈会，宣传了废除封建保甲制度及建立人民民主政权的意义及党的各种政策，解除了群众思想上怕旧保甲人员报复的顾虑，初步发动了群众，熟悉了情况，培养了积极份子，揭发了过去（解放前）旧保甲人员派负担不公及不合理的制度，加深了群众对共产党人民解放军的认识。”[15] 四区“在反特务，反恶霸，反负担不公的口号下，发动了群众，向部分有劣迹的前保甲人员进行了说理斗争，使群众认识了过去的辛酸日子是国民党反动的保甲制度带来的。在此基础上，群众要求将黑暗的保甲制度推翻及骑在人民头上作威作福的伪保甲人员推翻，要求建立人民自己的新政权。如十保九甲佃户白朱老汉在与该保保长进行说理斗争会上说：过去我们把一切苦头都吃够了，保甲长与巴爷们一块捣鬼欺压我们，今天不是过去了，有金条也吃不开了，政府是咱们的，今天要叫他们下台，叫咱们这土疙瘩（指老实农民）执掌政权吧！”[17]这样， “在这二十天来工作中，大家根据各保、甲的实际情况，采用了各种工作方法、方式，白天、晚上及群众消闲的时间，以保、甲、院落为单位，按地区召开了大小型座谈会，广泛地宣传了人民政府的施政方针及废除封建保甲制度的原因，建立人民民主政权的意义及党的民族政策、宗教政策及减租减息合理负担，消除了人民对我们的怀疑和顾虑，进一步组织了群众，揭穿了特务份子的各种谣言，更以联系实际进行了人民政府与反动政府的对比教育。”[17] 但由于经验不足，时间仓促，工作组干部在政策宣传，深入群众，了解情况时急于求成，不够深入。四区在“工作中不细致，粗枝大叶，部分干部上单纯的从完成任务主观点出发，不能根据实际情况需要，有计划有重点的去工作，而是急于求成，以致有些地方脱离群众，犯了形式主义。如工作组第二组在六保发动群众未酝酿成熟，即向该保副保长艾沙木丁进行说理斗争，说过去负担不公，但没有找出具体证据，急的干部当场乱喊口号，结果斗争失败了。”[17]二区“部分干部在思想中存在着急性病及包办代替强迫命令的作风，特别是对积极份子的认识与培养上不耐心，一接近就想打通群众的思想，如有的干部在谈话中主客观不能取得一致时，即主观上认为农民积极份子思想落后，感到苦恼，再加上思想中存在着急于求成，即采用简单的工作方式，结果碰了钉子，走了弯路，造下了麻烦。”[14]这些失败的教训应当起到警戒作用。 总之，通过先期重点试办，二、四区摸索出深入群众，启发教育的工作方法：即利用开展个人访问、家庭访问、小型座谈会等形式，宣传共产党各项政策，调查了解旧保甲人员的劣迹，揭发保甲制度的黑暗，征询群众的迫切要求，积极发现和发展积极分子，组织农会，物色代表人选[18]。与此同时，结合群众的说理斗争，启发教育群众，消除群众顾虑，加深了群众对党和政府的了解和联系，从而奠定群众基础。 （二）探索街、乡长选举程序、办法 经过前期的说理斗争后，二区“五、六两保并按院落召集会议让大家来酝酿，会上采用了比成分、比条件的方法，自下而上的提出乡长、街长的候选人，结果群众将不满意的人推翻，受群众拥护的人当选了。”[15]据此，二区“以民主选举方式选出了受人民拥护的一个乡长，一个副乡长，四个街长，四个副街长，二十七个代表主任及一百零一名代表（维族二十五名，回族五十六名，汉族二十名）。”[15]但在选举中，由于干部思想认识不足，工作不深入，出现了偏差。“对各甲选举代表人选与乡长候选人酝酿不够，如一保八甲群众还未真正发动起来，就进行选举，结果选出的代表周金贵有嗜好不正派，不够当选代表的条件，该人当选后群众提出了意见，结果又重新进行了选举。”[15]二区其余各保“通过废除封建保甲制度斗争，充分发动了群众，揭发了保甲人员的劣迹，检举了贪污分子、恶霸、特务的罪恶，大大提高了人民的觉悟，发扬了正气，祛除了邪恶。如原二区11保保长苗登，一贯欺压人民，横行霸道，横征暴敛，无恶不为，全保人民无不切齿痛恨，经群众说理斗争，他低头认罪，当场被撤销了保长职务。” [1](572) 二区9保在“选举正副街长的保民大会上，吾热尔及副保长高发都作了坦白，向群众低头认错，………经过大会上群众们对该正副保长的意见和批评，该正副保长均愿在今后在大家的教育下改造自己，” [13]予以继续留用。尽管部分工作组干部仍有“思想观点的不明确，把仇恨旧保甲制度与旧保甲人员混淆一起，并且对保甲人员的看法抱着成见，认为一律不可留用，不从旧的封建制度上来细密分析每一个旧保甲人员的情形。”[14]但在此时工作组干部“在工作中已感觉不对，逐步予以改善。”[18] 四区“各保根据群众觉悟程度，自下而上采取了民主方式选出了一百三十三个代表，（汉族五十九名，维族三十一名，回族三十三名）；从代表中又根据所公布的人选条件产生了二十五名代表主任。”[17]但在选举中，由于工作不够细致深入，“选举街长时被特务玉素甫投机进行活动，利用伊斯兰教的宗教关系，给少数民族作了布置，结果领导上对此情形尚未进行彻底了解时，便举行了选举会议，将特务玉素甫选作了街长，群众很不满意。”[17] 这样，两区废除了“原有的二十二个保的旧政权（每区各十一个保），建立了十九个街公所，三个乡公所，将大家所不满意的保甲人员推翻，自下而上的以民主选举方式选出了各族人民自己的正副乡长四人，正副街长三十人，及三百六十九名代表（原甲长当选为一百七十五名）与七十五名代表主任（各族均有）。当选人绝大多数系贫苦市民，农民小商贩及部分中农。”[19]通过自下而上的选举，二、四两区初步建构起区街（乡）人民政权组织。 二、四两区的重点试办，逐渐探索出自下而上的基层选举程序和办法。新的政权机构由行政代表、代表主任、街长、乡长等逐级组成；按照原保甲划分区域，以每户10至30户为一行政代表区，召开居民会议，由群众投票产生1名行政代表。然后，召开行政代表联席会议，联系较紧密的相邻5个行政代表区的行政代表推选1名代表主任；讨论正副街长、乡长候选人。最后，召开街民会议，介绍各行政代表区的行政代表和代表主任，讲述正副街长、乡长候选人的条件，并提出行政代表联席会议酝酿的候选人建议名单，经群众讨论确定正式候选人后，再进行选举。这套选举程序和办法为其他各区的选举有所借鉴。 （三）发掘组建群众组织的经验教训 二、四两区在废除保甲制度时，一方面建立新型人民民主政权；另一方面组建农民组织——农会、妇女组织——妇女代表会，突显农民、妇女的政治优势地位，以便壮大反封建力量，巩固新生政权。 经过斗争和批判保甲长，在工作组干部的启发教育下，二区“六保被分别组织起来的农民小组相信了自己组织起来的力量，在推翻了旧保甲制度后，要求建立自己的组织。维族农民老汉吐尔的说：把压迫我们的人推下台去，咱们才能上台，团结成一疙瘩，力量就大了，不然地主和旧保甲人员还要报复的。群众异口同声地的要求说：我们要领头牲口的人，一定要团结起来，不能像过去一盘散沙了。工作组即根据群众此一要求，民主选出了农会委员，正副主席七人，宣布成立了农会，初步建立了人民民主力量。”[14]这样，二区先后“建立了九个农会小组，及吸收了六十九个农会会员，产生了乡农会筹备委员会。”[15] 四区“建立了三个乡农会等筹备委员会，并将此次运动中所涌现出来的积极份子与老实农民吸收了一百三十九人为会员。”[17]这些农会组织，在农村各项施政和建设中，都起了非常积极作用。如“四区九、十两乡的农会，此次向富户借出二十七石种子，在维护治安，动员生产，起来很大作用。”[20]“四区九、十两乡农会积极展开工作，禁赌防盗借种子办水利。”[21] 由于“迪市附近居住的农民尚属不少。（第四区较多）选择了农民聚居的地区，建立了23个农会小组（二区九个，四区十四个），三个委员会（二区一个，四区二个），并吸收了农会会员208名（二区69名，四区139名），会员的成分以佃农、中农占最多数。” [18]“其中佃农占百分之四十，贫、中农占百分之六十”。[22]农民自己的组织建立起来后，为反封建斗争壮大了自身力量。 重点试办期一开始都对妇女工作不够重视。二区五个重点试办保在开展反封建斗争时，“忽视发动妇女，领导上对妇女工作没有具体布置，如参加会议的妇女完全是孤寡老妇，选举代表没有妇女参加。”[15]在二区全区废除保甲制时，仍然“忽视发动妇女工作。这一废除封建保甲运动如果没有占人口一半的妇女参加，就是深入发动群众不够，因为封建社会带给了各族妇女许多特殊的困难与痛苦，如果好好动员起来，就是最有力的积极力量之一，这次二区发动群众废除保甲制度中没有妇女参加，就是一个缺点。”[14]因此在重点试办期仅是“初步发动了妇女，在部分地区建立了妇女代表会。”[22] 通过重点试办期的实践，工作组得出重视妇女工作的教训，“发动群众工作中必须有女同志参加，因为二、四两区的维、回妇女相当封建，往往因男子出外作工而无法进行工作，如有女同志参加即便于接近，同时也可由妇女中了解不少情况，所以这次工作中对发动妇女工作做得不够，没有把受痛苦的妇女发动起来，虽然有不少妇女参加农会当选代表，但没有能够深入的发动。”[18] （四）反思工作方法的经验教训 工作组干部在工作方法上，一方面在深入群众启发教育中，结合解决群众迫切需要解决的问题，拉近与群众的感情，容易开展工作。这一点应值得肯定。 旧政权改造前，在乌鲁木齐市委会上呼思恭副市长强调：“组织群众要先进行调查研究，访问贫苦人民，了解情况，培养积极份子，在启发教育中结合解决群众的迫切要求。”[9]据此，二区工作组干部“在替群众解决问题时，特别耐心亲切地和他们接近，用谈故事的方式，拿他们本身所受的痛苦，进行阶级教育。”[14]五个重点试办保先后“解决了三十余件零星问题：如五保房主毛拉阿领任意增加房租，由去年十二月份每间房租三十五元，于今年一月便随意增加到五十元，经群众揭发后按具体情况作了适当处理。对五保五甲阿扎尔汗女甲长（代她丈夫当甲长）发动群众进行了说理斗争。”[15]四区“采用根据群众迫切要求，从解决实际问题入手，来接近、发动与组织群众的工作方法，经过全体廿余个工作组同志的努力，历时二十天，已于本月六日初步结束。”[17]“原有的十一个保的旧政权推到，建立了人民自己的民主政权。并通过了他们进一步密切群众。此外，并解决了群众目前迫切要求的零星问题。”[17] 这样，两区“各工作人员在访贫问苦及座谈中发现了群众中许多困难事件，其中以房租欺压不公劳资纠纷问题颇多。两区处理各种问题共120余件，均经采用民主方式给予适当解决。”[18] 事实证明，“宣传调查与解决困难结合进行，会使群众感到我们是帮助他们解除困难的。首先工作人员与群众间建立了感情关系之后，在工作的开展上是很容易的。”[18] 另一方面工作组干部在工作中缺乏交流沟通和汇报，致使领导上不能掌握全面情况，工作出现偏差，亟需改进。二区五个试办保“各小组没有做到及时汇报，工作中不接头，联系差，造成了领导上对情况不全面了解，难以掌握全面工作。”[15] 二区工作组干部在“领导上对全面照顾差，往往是顾此失彼，也没建立定期的汇报制度，情况未能全面掌握。”[14]为此，在总结“会上对今后工作做了研究，决定加强小组长的领导，建立汇报制度及时交流工作经验。”[15]四区工作组干部在领导上，也存在着同样的问题：“领导上对整个工作缺乏具体计划，没有经常的检查与指导，少接头，缺联系，如二十天来全体人员没有进行过集体会议的汇报，致使整个领导上对全面情况的材料掌握不够。”[17] 此外，还有部分工作组干部组织纪律性差，不能以身作则，这些都直接影响了群众对工作组干部的看法，疏远了政府与群众的联系。二区五个试办保的“有些干部不能以身作则，怕吃苦，偷漏，无故请假，迟到早退等无纪律现象，领导上放任自流须及时纠正。”[15]“新干部偷懒，迟到早退，没有加以组织，对工作只布置不检查，形成了无纪律的现象与工作中的自由主义。”[14]四区“部分干部对此废除保甲制度的重要性认识不足，缺乏为人民负责的精神，如警干班德同志误认为不是本身的工作，而是在帮忙，以致随意离开工作岗位，使工作受到损失。”[17]可见，在充分肯定工作方法，总结经验的同时，也不应忽视其失误，应积极改正。 综上所述，经过重点试办，二、四区初步建构起新型基层政权。在摸索深入群众、启发教育的方法时，“对百分之七十的民户进行了个别访问，消除了群众在解放后不可避免的暂时的疑虑。在反特务，反恶霸，反负担不公的口号下，发动群众向部分有贪污与劣迹的保甲人员进行说理斗争，培养了一批积极份子，熟悉了该两区的一般情况，并在此基础上提高了群众的觉悟，加深了各族人民与共产党，解放军，人民政府的认识。”[22]在选举行政人员时，逐步改变对旧保甲人员的成见看法，探索出基层选举程序和办法；通过组建群众组织，巩固新生政权；结合解决群众迫切需要解决的问题，拉近与群众的情感，“同时这次也实际地教育了工作干部，使干部们初步结合了群众，接触了实际，使他们在工作中获得了新的工作方法，提高了新的认识。”[18]这些经验教训都是从人民立场出发，逐步密切党与群众的关系，为建构起人民新政权开创了良好开端。 三、全面推广：新型基层行政建制的建立 1950年2月初重点试办期结束后，工作组及时总结经验教训，于2月底至3月底在一、三、五区全面废除保甲制，建立起新型基层行政体制。 （一）结合经验教训，拟订部署原则 1950年春，乌鲁木齐市召开春季工作会议，要求“发动群众废除封建保甲制度，建立人民民主政权，……拟于本月二十一日开始至三月底完成一、三、五三个区的工作。”[19]2月23日市政府召开民主建政工作会议，总结了第二、四区建政工作的经验教训，并具体部署了第一、三、五区废除保甲工作，并提出如下具体工作要求： 建立新型基层政权，一方面要汲取前期选举程序、方式的经验；另一方面针对妇女组织不重视的教训，要积极纠正。市政府特别强调：“彻底摧毁该三区的封建保甲制度，把人民民主政权的机构建立起来，使政权真正掌握在劳动人民手里，以民主方式及所公布的人选条件，选出为人民服务的政权干部。在农民聚集的地方与部分地区成立农会与妇女代表会，对他们进行阶级教育，并发展会员，有计划有步骤地进行反封建斗争。”[22] 建立新型基层政权，在工作方法与步骤效仿以往渐次推进的原则，针对前期工作组干部工作不深入的教训，应积极改正。市政府“根据前次经验可采取各民族最习惯的生活方式，召开大小型的座谈会，然后进行个别访问，但首先应选择一个保或一个甲为重点，及时总结经验来推动全面。工作中要很好的深入密切联系群众，给他们撑腰壮胆，结合解决群众迫切需要的问题，与贪污劣迹的保甲人员进行必要的说理斗争。”[22] 针对前期干部不能及时汇报情况，领导不能掌握全面情况；干部组织观念差，自由散漫情形等问题，市政府特拟订工作方针：“为如期保证完成这一任务，经大家分组讨论后，一致认为：应加强小组长的领导，建立汇报制度，及时地进行检讨会，展开批评与自我批评。干部要加强组织观念，反对不服从组织及不遵守纪律的自由主义行动。此次工作中做好做坏，俾为市府鉴定干部标准之一。”[22] 仿照前期抽调干部，集中学习，明确工作步骤和方法。“从市委会、市政府、学联、妇联等机关新抽出廿余名干部，连原有的四十余人合组工作队，共划分了十七个小组，分头去一、三、五三个区开展工作。”[22]全市参加工作队干部，“系由市府、市委、公安局、妇联等机关团体抽调的前后104名（其中市府56名、市委15名、公安局17名、妇联15名），集中市府学习了3天，对发动群众，建立人民民主政权的意义、政策以及具体的工作步骤和方法作了详细地讨论，然后按区编配为5个工作队，每队又依地区大小分成若干小组。”[1](164) 这样，乌鲁木齐市政府积极汲取重点试办期的经验教训，有针对性地拟订了新型基层行政体制的部署原则和要求，为各项工作的提供了政策支持和指导方针。 （二）汲取重点试办区的经验教训 首先，汲取经验，效仿渐次推进原则，先行试办，总结经验，再行推广。工作组在“各区领导上均采取了做好重点，得出经验，然后推广全面的工作方针，三个区六十余名工作干部分头集中于七个保进行工作，工作中一般都通过保长、甲长会议、居民座谈、个别访问等各种不同方式在群众中宣传了废除保甲制度建立人民民主政权的意义。” [23]如五区“分三期进行，本着突破一点，推及全面的原则，第一期先从第一、五、九、十一村等四个保开始。”从2月25日至3月9日“在工作中除摧毁了四个保的保甲制度，建立起四个街公所，选出了街长与副街长，九个代表主任，四十五个代表，并发动群众，组织妇女，选出了四个妇女代表主任及两个副主任，十二个委员，五十八个代表，使群众有了新的组织，新的领导。”[24]第二期开展二、六、十、十二四个保的建政工作，第三期开展三、四、七、八保的建政工作。这样，工作组采用重点推进的原则，率先“废除了一区一、二保；三区一保；五区四个保，共七个保的旧政权，以无记名投票选举方式选出了真正为人民大众所乐意的正副街长十一名，行政代表八十名（其中有女代表二名），代表主任十一名（其中女主任一名）。”[23] 其次，汲取教训，重视妇女组织力量的发展壮大。依据新疆省民政厅的部署，汲取重点试办期的教训，工作组明确指出日后一定要注重发展农会与妇女代表会，对他们进行阶级教育，发展会员，有计划有步骤地进行反封建斗争。由于第一、三、五区不是农民聚居地，因而仅是前期组建的农会组织。乌鲁木齐市“在农民聚居的地方，进行了启发宣传和组织工作，共建立了农会小组十四个，乡农会委员会三个，计发展会员一百三十三人，并进行了培养与吸收积极份子参加工作。”[20] 三个区在重点试办阶段就非常重视妇女干部工作。在“废除了一区一、二保；三区一保；五区四个保，共七个保的旧政权，以无记名投票选举方式选出了真正为人民大众所乐意的正副街长十一名，行政代表八十名（其中有女代表二名），代表主任十一名（其中女主任一名），妇女群众并单独选出自己的代表一百一十五名。”[23]据统计，“全市共计选出正副街（乡）长一百零九人（其中女街长五人），代表七百一十三人（其中女代表十七人）。”[20]在全面推开阶段，“对于妇女工作亦甚重视，除有些妇女当选街长、代表外，同时又在1、3、5区组织妇女代表会，选出妇女代表472人，其中汉族304人，维吾尔族73人，回族15人，俄罗斯族17人，初步提高了妇女的政治认识，认识到妇女组织的力量。” [1](167)纵观全市旧政权改造，“废除保甲制度中必须配备一定数量的妇女干部，因为家庭妇女封建守旧，因此必须有妇女干部参加，才便于进行家庭访问，得以深入了解情况，才能发动妇女群众参政运动，才能彻底摧毁封建的保甲制度。”[20] 再次，汲取经验，宣传教育与问题解决相结合，民主评议解决重点性、普遍性问题。在政策宣传教育的同时，了解群众困难，帮助解决群众迫切需要解决的问题。五区工作组“在十余天的工作中，群众所提出的问题，共有六十五件，反贪污和反不公的问题有十六件，婚姻问题七件，债务问题六件，家务、斗殴、盗窃等问题廿一件，其中经工作组解决了的有五十二件。”[24]“一区共解决九件。”[23]工作组在检查对照工作会上，“决定一方面宣传教育，一方面还要解决问题。但须是带有普遍性而较重要者，以提高和加深群众对共产党，人民政府的认识，使其向政府靠拢。”[23]在建政工作总结大会上得出经验：“1.宣传教育工作必须与解决群众实际问题相结合，而且解决问题又必须采用通过会议的民主精神与评议的方式，这样才能将问题处理的适当，也能实际地教育群众，提高觉悟，认识组织起来的力量。2.有重点的解决问题，在访问中发现问题很多，不解决问题就无法发动群众，全部解决就会拖延时间，因之选择普遍性的问题，采取集体解决方式。如五区一次解决房租问题九十七件，大问题解决了，小问题可附带解决，至于一般不之问题可留待以后继续解决。”[20]“如5区一次解决房租问题97件，其中虽属个别问题，但其中对情节严重迫切需要解决的重点问题，及时通过群众解决。”[1](167)这样，通过“解决市民群众的困难和纠纷，提高了政治觉悟，在访贫问苦中，给劳苦群众解决了迫切实际的困难问题和纠纷共七百六十二件……通过群众进行合理解决问题中，使人民对于共产党与人民政府更加信赖，发扬了民主，组织了群众的力量，提高了群众的政治觉悟。”[20] 最后，汲取教训，建立汇报制度，加强干部教育和组织领导管理。3月11日市人民政府召集三个区工作组负责同志总结十余天来的建政工作，检查对照工作中的经验与不足，已初步建立起了汇报制度。在检查对照工作中，发现类似问题：“1工作不够深入，群众没有充分发动起来，认识尚差，一区有的保四五百户人家，开会时到会的只有七八十人，……2各小组没有将材料及时向上级总结汇报。有的区领导上未掌握全面工作。有的干部偷懒不愿吃苦，还迟到早退等无纪律现象。”对此，市政府及时做出调整，决定“对所选出的新干部要大力加强教育，帮助建立日常工作，培养教育他们更好的为人民服务。至工作组本身则应加强小组长领导及时地进行检讨会，建立汇报制度。”[23]由于干部思想认识和工作方法的改善不是一蹴而就的，在后期仍然存在类似问题：“1部分干部在思想上相信群众自己起来解放自己问题的观点不明确，犯了急性病和包办代替的作风，……2深入具体的了解情况与细致的组织工作还不够，有个别代表主任及街长选的不适当。”[20]尽管干部自身还存在着些许问题，但工作组干部已经开始交流沟通，发现问题，及时整改，并初步形成了汇报制度。 （三）新型基层行政体制的初步建立 全面推开期依照选举程序和办法，自下而上地在“全市选举行政代表、代表主任、街长和乡长的工作于1950年3月底结束。废除了5个区，54个保，674甲，建立51个街公所，3个乡公所；选出正副街长、乡长109人，代表主任154人（其中专职9人），行政代表723人。这些当选的基层政权机构成员，多为贫苦居民、农民和小商贩，显示出人民民主政权的阶级性。经选举产生的841名基层政权机构成员中，维吾尔176人，汉族455人，回族204人，哈萨克族4人、俄罗斯族2人，体现了各族人民共同当家作主的新型民主关系。”[1](444~445)其中，三区五街选举街长即是一个民族团结典型，“维哈族同胞又一致选举汉人尤宪升为副街长，完全看不出什么民族隔阂，这可以证明加强民族团结必须从提高阶级觉悟着手。”[20] 在全市的选举中，“据统计，经民主选举产生的行政代表中旧保甲人员占37%（当选代表272人）；街长中旧保甲人员占26%（当选街长29人）。这充分体现了党对旧保甲人员‘教育’、‘改造’、‘使用’的政策，也符合新疆和平解放后的社会现实。”[1](444~445)可见，在选举过程中，工作组干部逐步改变对旧保甲人员的成见。如三区第八保在废除保甲制后，“该区人民一致选举前保长阿以提担任三区八街街长。据该区群众反映，阿以提系贫民成分，维族同胞，前虽在国民党统治时期任旧政权的保长，但始终站在群众方面，给贫民办事，因此这次仍旧欢迎他出任新街长，继续给人民办事、服务。”[25] 这样，自1950年1月中旬至3月底，乌鲁木齐市“先由二、四两区开始为第一阶段，一、三、五区为第二阶段，先后共两个月，改组35个区公所，新建立了54个街公所，规定代表、代表主任和街长的工作任务，以此代表国民党反动政权的保甲制度完全摧毁，自下而上的初步建立和健全了市人民政府的组织与工作。”[26] 但基层民主政权的建设不仅仅是组织形式的改变，而是一项长期而复杂的组织政权建构工作。“因为时间的短促，干部的缺乏，许多地方不是从真正的发动群众建立起来的，混进了一部分坏人，因之有的地方仍为封建势力直接掌握，有的则在暗里操纵。”[27]“乡村政权的改造的方式，就乌鲁木齐专区为例，30%的乡村政权是在群众运动中发现和培养先进分子，民主选举乡、村长；但少数农会组织不纯；50%的乡村政权是在县区工作组直接的或配合人民代表会代表召开群众大会，“选举乡村长，搭起乡村民主政权的架子。这样做，一般的都不够彻底，相当一些地方混进了地主、恶霸和坏份子。”10%的乡村政权改造是由县或区的领导发现出席县的各族各界人民代表会议中的积极分子，即指定为各乡、村的乡长或村长，“因为未在推翻保甲制度的工作中来教育和提高群众的政治认识，致使部分群众对乡村干部，仍然以旧保甲长眼光看待的，形成了乡村政权的基础不很巩固。”[28]因此，乌鲁木齐市废除保甲制，建立新型基层行政体制，仅是迈出了人民民主政权建设的第一步。基层干部队伍的纯洁；工作方法和作风的调适；群众路线的深化与拓宽；民主选举机制的完善；人民优势地位的凸显等等，均是基层民主政权建设的重要因素。只有如此，基层政权才得以稳固，新生的人民民主政权才能够得以巩固。 综上所述，乌鲁木齐市本着“突破一点，推及全面”的原则，重点试办，及时总结经验教训，为其他县市政权建设起了示范作用。新疆“乡村政权的改造，一般的都是从三四月间召开县市的各族各界人民代表会议以后，在通过代表宣传政策发动与组织群众的运动中开始的。”[28]这些县市一般都是本着渐次推进的原则，选取重点试办区、保。如“乾德县“先从封建势力统治薄弱的村庄着手，如该区三道壩镇地主统治势力较强，不易发动。”[29]乌苏县“先在城关区试办，进行宣传调查听取人民意见，再按各族人口比例民主选出代表。俟城关区建政工作告一段落，总结经验教训后，继续推广到农村。”[30]喀什区“首先选择了疏附县库尔汉区（在城北七里河，包括八个乡）为中心，进行典型试办，以便取得经验再行推广。”[31]伊宁市政府“以一、二、三、四四个区为工作重点。”[32]在重点试办的同时，乌鲁木齐市还在宣传教育、选举程序、组织力量、工作方法等方面形成了一套较为完整的人民民主政权建设的经验做法，逐步赢得人民对中共和政府的信任与支持，初步树立了群众的政治优势地位，为基层民主建政的巩固充实了群众基础。 (责任编辑：admin) |