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习近平总书记在第五次中央民族工作会议上强调，铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的“纲”，所有工作要向此聚焦。3月11日，十三届全国人大五次会议表决通过关于修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）的决定。《地方组织法》是关于地方人大、地方政府的组织、职权和工作制度的基本法律，是宪法关于地方政权建设规定的立法实施，是地方各级国家权力机关、行政机关行使职权、履行职责的重要制度保障。此次《地方组织法》的修改首次将“铸牢中华民族共同体意识，促进各民族交往交流交融”纳入到地方各级人大和地方各级人民政府的职权范围，这既是对新时代党的民族工作主线的法治回应，也是在社会各领域不断铸牢各族人民的中华民族共同体意识的现实需求，具有重大的现实意义。加强以《地方组织法》有关铸牢中华民族共同体意识法律规定的实施，有利于国家铸牢中华民族共同体意识的顶层设计在地方落地生根，有利于地方依法治理民族事务工作重心向铸牢中华民族共同体意识转移，有利于推动地方有关铸牢中华民族共同体意识的立法举措的相继出台，从而为实现中华民族伟大复兴提供坚实的法治合力和法治保障。 一、铸牢中华民族共同体意识的顶层设计落地生根 改革开放特别是党的十八大以来，党和国家一直将铸牢中华民族共同体意识作为实现中华民族伟大复兴这一国家建构的顶层设计。2014年，习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会和第四次中央民族工作会议上提出要“牢固树立中华民族共同体意识”“建设各民族共有精神家园，积极培养中华民族共同体意识”；2017年，“铸牢中华民族共同体意识”被写入党的十九大报告和党章；2018年，第十三届全国人民代表大会审议通过的《中华人民共和国宪法修正案》在序言部分将“中华民族”概念正式作为一个宪法范畴确立下来，“中华民族”被写入宪法；2019年，党的十九届四中全会将“铸牢中华民族共同体意识”确立为我国国家制度和治理体系的显著优势；2020年，“铸牢中华民族共同体意识”被纳入实现“十四五”规划和2035年远景目标中社会主义政治建设的重要内容；2021年，第五次中央民族工作会议将铸牢中华民族共同体意识确立为新时代党的民族工作主线。这一系列重大事件表明，铸牢中华民族共同体意识是在中华民族多元一体格局下凝聚全国各族人民共同实现中华民族伟大复兴中国梦的重大战略举措和顶层设计。 《地方组织法》的修订具有广泛而深厚的社会背景，是对铸牢中华民族共同体意识的法治回应。诚如马克思所言：“社会不是以法律为基础的。那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。”[1]一方面，随着经济社会的不断发展，我国社会主要矛盾已经转变，而一些民族地区经济社会发展相对滞后的客观现实可能弱化中华民族“一荣俱荣、一损俱损”的命运共同体理念。[2]同时，新时期民族工作依然面临“五个并存”的阶段性发展特征，[3]特别是西方反华势力利用“民族问题”抹黑中国，致使重大涉外风险隐患时有发生。另一方面，当前我国各民族进入大流动、大融居、交错杂居的新的历史发展时期，各族人民在空间、文化、经济、社会、心理等诸多层面的交往交流交融现象日益频繁，形成了休戚与共、命运与共、荣辱与共、生死与共的共同体价值理念，从而使民族融合发展规律在实践中不断得以凸显。在此背景下，《地方组织法》将“铸牢中华民族共同体意识”纳入地方各级人大和人民政府的职权范围，为地方各级人大和人民政府铸牢中华民族共同体意识提供了直接的法律依据。这不仅在法治层面回应了各民族对“中华民族一家亲，同心共筑中国梦”的实践吁求，同时也赋予了地方各级人大和人民政府在本行政区域内积极主动地履行促进各民族交往交流交融以及铸牢中华民族共同体意识的职责义务，同时也保障各族人民铸牢中华民族共同体意识的现实需要。 在新时代民族事务治理法治化新需求背景下，《地方组织法》的修订将进一步推进国家铸牢中华民族共同体意识的顶层设计在地方落地生根。一方面，地方各级人大和人民政府应当严格遵循党和国家有关铸牢中华民族共同体意识的战略设计，特别是《宪法》规定的实现中华民族伟大复兴的民族法治价值理念以及围绕新时代党的民族工作主线的原则要求，积极主动地履行《地方组织法》规定的“铸牢中华民族共同体意识，促进各民族广泛交往交流交融”的法定职能，从而确保党和国家在铸牢中华民族共同体意识的重大战略部署在各个行政区域和各个社会领域得以落实执行。另一方面，地方各级人大和人民政府的政权性质与组织构成决定了其能够将铸牢中华民族共同体意识融入到职权行使和职责履行的全过程和各方面。根据《地方组织法》的规定，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；地方各级人民政府是地方国家权力机关的执行机关，由地方本级人大产生，对本级人大负责，受本级人大监督。地方各级人大和人民政府，特别是县乡两级人大和政府更加贴近基层各族人民群众，更加能够做好铸牢中华民族共同体意识的思想引导和教育宣传工作，更加能够倾听到各族人民关于促进各民族交往交流交融和铸牢中华民族共同体意识的真实诉求和广大心声，并不断改进和提升本行政区域内铸牢中华民族共同体意识的工作举措和工作质效，从而有利于地方各级人大和人民政府更好地履行职责要求，保障铸牢中华民族共同体意识具体地、现实地落实到国家生活和社会生活之中。 二、地方依法治理民族事务工作重心向铸牢中华民族共同体意识转移 在中华民族多元一体格局下，我们党和国家历来重视依法治理民族事务，注重保障少数民族的特殊性法律需求和合法权益，以实现各民族在社会各领域中的实质平等。在2022年《地方组织法》修订前，地方各级人大和人民政府在民族关系治理工作中主要注重少数民族的权益保障。从立法沿革来看，从1979年《地方组织法》的创制至2015年历经的五次修订，推动地方政权机关工作和建设不断与时俱进、发展完善，基本上都赋予了县级以上地方各级人大及其常委会有关民族工作重大事项决定权，赋予了地方各级人大和各级人民政府保障少数民族合法权益、尊重少数民族风俗习惯的职权，赋予了县级以上各级人民政府帮助少数民族的职权等。究其原因，这主要是由于受到历史文化、地理环境等因素制约，新中国成立以来我国民族地区经济社会发展相对滞后，少数民族群体在政治、经济、文化和社会生活领域中的权利实现能力相对不足，因而通过帮助少数民族发展经济文化事业、保障少数民族的合法权益，以实现少数民族在社会各领域中享有实质平等的权利实现能力，便成为了我国地方各级人大和人民政府在依法治理民族事务中的工作重心所在。 2022年，《地方组织法》的修订契合了我国民族工作新的发展需求，有利于将地方各级人大和人民政府将治理民族事务工作重心向铸牢中华民族共同体意识转变。党的十八大以来，党和国家紧紧围绕团结全国各族人民实现中华民族伟大复兴的战略目标，以满足各族人民的美好生活需要为追求，以打牢各民族共有精神家园为指引，以加快民族地区经济社会发展为重心，以推进嵌入式社会结构和社会环境为抓手，以依法治理民族事务为主要手段，有力地夯实了铸牢中华民族共同体意识的社会根基。特别是在党的坚强领导和全国各族人民的共同努力下，我国脱贫攻坚战役取得重大胜利，28个人口较少民族整族脱贫，民族地区经济社会发展水平显著提升，建成小康社会的总体目标全面完成。在此背景下，2021年，习近平总书记在中央民族工作会议上强调，要“以铸牢中华民族共同体意识为主线”“推动新时代党的民族工作高质量发展”，这对地方各级人大和人民政府依法治理民族事务，推进民族工作领域治理体系和治理能力现代化提出了新的要求。为此，《地方组织法》的修订将“铸牢中华民族共同体意识，促进各民族广泛交往交流交融”纳入地方各级人大和人民政府的法定职权，这表明地方各级人大和人民政府仍要继续保障少数民族的合法权益，但更为重要的是要在此基础上将铸牢中华民族共同体意识融入到地方各级人大和人民政府职权行使和职责履行的全过程和各方面，更加注重促进本行政区域内各民族之间的交往交流交融，不断增强本行政区域内各族人民对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党和中国特色社会主义的认同，从而为实现中华民族伟大复兴提供坚实的社会基础和法治保障。 三、推动有关铸牢中华民族共同体意识地方立法举措的相继出台 《地方组织法》为地方各级人大和人民政府“铸牢中华民族共同体意识”提供了明确的法律依据，必将进一步推动有关铸牢中华民族共同体意识的地方立法的相继出台。当前，虽然有些地方立法已经出台，如《新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例》《青海省促进民族团结进步条例》《阿坝藏族羌族自治州民族团结进步条例》等，但主要是民族自治地方人大制定的单行条例或人大常委会制定的地方性法规，而对于非民族自治地方的地方人大和人民政府而言，其所制定的相关地方立法几乎处于空白状态。对此，《地方组织法》的修订为加强地方各级人大和人民政府有关铸牢中华民族共同体意识的地方立法提供了直接依据。一方面，《地方组织法》明确将铸牢中华民族共同体意识纳入到地方各级人大和人民政府的职权范围，这意味着为了保证《地方组织法》的贯彻执行，民族自治地方和非民族自治地方的各级人大和人民政府都有相关的立法权限；另一方面，遵循有权必有责的法治原则，地方各级人大和地方人民政府享有依照《地方组织法》所赋予的在本行政区域内铸牢中华民族共同体意识的法定职权，同时也必须履行与之相对应的法律职责，从而有利于在全国范围内推动地方各级人大和人民政府加强相关立法，形成铸牢中华民族共同体意识的坚实的法治保障。 地方各级人大和人民政府在地方立法过程中，需要注意以下问题。首先，必须将党的领导作为有关铸牢中华民族共同体意识地方立法的根本思想指引。习近平总书记强调，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯穿到依法治国的全过程和各方面，是我们社会主义法治建设的一条基本经验。地方立法必须始终坚持党的领导这一基本立法原则，切实发挥地方各级党委在有关铸牢中华民族共同体意识的规范性法律文件的制定和实施过程中的统筹协调和保障监督作用。其次，必须深刻认识和高度重视铸牢中华民族共同体意识这一职权立法的重大意义。新时代党的民族工作以聚焦铸牢中华民族共同体意识为主线，而地方各级人大和人民政府是做好新时代党的民族工作必不可缺的重要组成部分。因而，地方各级人大和人民政府必须深刻认识到这一职权的重大意义，共同形成铸牢中华民族共同体意识和实现中华民族伟大复兴的法治合力。最后，地方各级人大和人民政府必须根据本地区的具体情况和实际需要分级分类制定法律举措，切实履行铸牢中华民族共同体意识的职责要求，提升铸牢中华民族共同体意识的法治实效。从《地方组织法》的规定来看，地方各级人大和人民政府铸牢中华民族共同体意识的职权规定属于原则性规定，因而，地方各级人大和人民政府必须根据本行政区域内的具体情况和实际需求制定具有可操作性的法律规范。同时在法治实践中，地方各级人大和人民政府“要夯实基层基础，推动党政机关、企事业单位、民主党派、人民团体一起做好民族工作”，[4]由此才能在全国范围内凝聚铸牢中华民族共同体意识的社会合力，早日实现中华民族伟大复兴的历史使命和时代重任。 注释： [1] 《马克思恩格斯全集》（第六卷），北京：人民出版社，1961年，第291-292页。 [2] 王伟、张伦阳：《新时代中国共产党铸牢中华民族共同体意识研究：逻辑缘起、价值意蕴和实践路径》，《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》，2021年第6期。 [3] 2014年，习近平总书记在第四次中央民族工作会议上指出，当前我国民族工作的“五个并存”的阶段性特征是指“改革开放和社会主义市场经济带来的机遇和挑战并存，民族地区经济加快发展势头和发展低水平并存，国家对民族地区支持力度持续加大和民族地区基本公共服务能力建设仍然薄弱并存，各民族交往交流交融趋势增强和涉及民族因素的矛盾纠纷上升并存，反对民族分裂、宗教极端、暴力恐怖斗争成效显著和局部地区暴力恐怖活动活跃多发并存”。参见国家民族事务委员会编：《中央民族工作会议精神学习辅导读本（增订版）》，北京：民族出版社，2019年，第46页。 [4] 习近平：《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》，《人民日报》2019年9月28日第2版。 （作者单位：西南民族大学法学院） (责任编辑：admin) |