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摘要：公共行政学发源于美国与西方现代性的政治文化情境，试图以「客观」、「科学」的行政模式，作为理解与实践政治的框架与门径。此一理念为五四后的中国知识分子大力提倡。以国民党中央政治学校为例，受政治科学化思潮影响而全盘变革，成为培养专业文官的大学。有许多政校毕业生的视野受到限制，成为无力应付政治现实需要的事务官。然而，其中也有部分政校生，能够凭藉本土资源，发展出务实合用的治理之术。他们的经历，提示了一种跳脱西方知识窠臼，建立理解政治之新框架的必要与可能性。 关键词：公共行政、中央政治学校、经世之术、政治科学化 前言 近年来，受到「告别革命」与「在中国发现历史」典范的影响，中国近现代政治史研究强调国家建构（state-building）的延续性：认为从清朝到中华人民共和国，中国政治现代化有一个最鲜明持久的主题，即是建立一个能够有效深入基层社会、动员广土众民的强大国家体制。在这样的问题意识引导下，学者或讨论现代民族国家体制与知识在中国的展开；或分析国家渗透乡村的基本逻辑与困境，有些则呈现特定时空中特定策略的成败。[1]尽管处理的课题不同，但几乎所有著作都将根据法理型权威（legal-rational authority）、追求体制理性化（rationalization）的科层制现代国家，作为检视国家建构延续性的标准。多数学者对中国国家建构本土政治实践的认识与讨论，事实上受到了韦伯式取径（Weberian approach）支配。韦伯对于现代性及其统治型态的深刻考察，有其超越文化历史差异的洞见。但韦伯式取径也有其明显不足之处：它将韦伯理想型（ideal type）中的统治型态，视作一个实际上存在的体制，于是作为各政权追求的目标与实现的手段。[2]其后果就是基于脱离历史实况的标准，假定只要完善法理型官僚制的组织型态，就能建立高效稳定强大的现代国家。在这样的标准下，各政权的政治性质、政纲政策、施行手段等方面的巨大差异，都只有在其是否促进科层组织理性化这一点上，才有讨论比较的意义。国家建构中的政治层面，由是遂沦为无谓的意识型态，除了不时干扰妨碍理性化进程，全不涉及对韦伯观念的质疑、修正与超越。这导致上述研究对中国政治发展的方向与原因，或多或少存在着误解之处，而未能真正在中国发现革命以外的历史。 笔者认为，在中国国家建构的研究中，之所以出现这种「韦伯霸权」，其实反映了西方现代性话语对整个非西方世界的长期深刻影响。尤其在中国，「韦伯霸权」可说其来有自，并非始自近期西方中国研究学术上的全球扩张。事实上，早于1929年，中国第一所培养专业文官的大学—国民党中央政治学校（以下简称政校），就已透过其师资与课程，以类似韦伯的理想型官僚制，教育该校预备出掌各级政府行政职务的学生。而大多数学生毕业后，也确实以所学为施政蓝图，各自在其工作岗位上试图实践。然而，当时的政校毕业生，一如今日不少的研究者，始终为中国不能实现理想的政治型态，深感困惑与痛心。本文的目的，即在尝试回答此一令几代人纠结不已的问题。透过对政校公共行政教育（public administration）的考察分析，笔者将论证：以韦伯理性化官僚制为核心的公共行政学，本质上是一种以科学及其理性把握政治的框架。它剧烈地改变了人们对政治的想像与理解。研究指出，受到公共行政教育的局限，政校毕业的地方官因此无力理解中国政治现实，更遑论运用政治力量治理地方。另一方面，研究也发现，另有少数政校生，能够摆脱西方公共行政认知框架，凭藉本土资源与实务经验，发展出灵活实用的治理之术。本文由此提出，跳脱西方知识窠臼，以「现代经世之术」建立理解政治新框架的必要与可能性。 一、公共行政学的渊源 学界一般将威尔逊（Woodrow Wilson, 1856-1924）在1887年发表的〈行政研究〉一文，视为公共行政学的开山之作。[3]随着美国进入进步时代（Progressive Era，约当1890-1920），由大量外来移民组成的新兴工业市镇，开始大量涌现。规模职能极为有限的传统市政府，在处理工商社会内部日益复杂的社会冲突与治理问题时，显得颟顸无能。地方的政治生态，又随着工业化而来的大规模移民加剧恶化。政党大老（boss），藉由为新移民提供工作与生活照顾，收买裹胁了大量选票，在选举中无往不利，并将政府作为牟利分赃的场所。这就使上层政治菁英与专业阶层普遍对美国政治，特别是市政的腐败深恶痛绝，公共行政学正是从市政改革运动中产生的一种政治论述与实践。因此其关注范围非常广阔，上涉联邦政府行政权的界限，下及地方政府具体职能的建设，可说无所不包，也可说流于浮泛。 在此情形下，威尔逊等早期公共行政学者乃有意将行政从政治中独立出来，并使之成为遵循科学方法执行政策的专业领域。这种对行政中立性与专业性的强调，很大程度上启发并体现了韦伯的法理型官僚制理论。[4]韦伯认为现代法理型官僚制的优势，在于其遵循抽象的规则，全然排除官员个人喜好与人情羁绊，在客观知识的基础上，职业官僚按照纯粹的技术理性，透过严密合理的组织与规定，付诸明确的书面文件与纪录进行统治。由于一切事务都已理性化，这样的官僚组织能够避免错误与怠惰，以最高效率完成任务。必须注意，韦伯乃藉官僚制阐述现代世界对人类日趋严密的控制。他所说的理性，亦是就控制效率与程度的最大化而言，并不具道德内涵。但在美国公共行政学者的鼓吹之下，法理型统治，从对现代性的悲观描述，转而被等同为专业分工依法行政的具体组织型态。[5] 威尔逊与韦伯式的论述，构成了早期公共行政学的主要内容。这套论述一方面确实呼应了工业化都市建设稳定又有效率行政的诉求；另一方面，菁英阶层也藉由科学行政与中立的旗号，以忠实执行政策为名，仗恃对所谓科学专业知识的诠释与垄断，遂行限缩民粹主义之实。[6]也就是说，政治与行政两分，以及行政是讲求效率的科学，作为早期公共行政学的基本预设，并不仅是对国家治理现实与需要的准确描述，而更在于诉诸社会公认无可质疑的权威，以推动高度政治性的改革。[7] 科学与效率所以能被早期公共行政学者倚为与民主政治分庭抗礼的权威来源，有其超越美国内部政治社会情势的世界史脉络。早在十七世纪，科学家使用壮观仪器将自然原理与事实视觉化（visualize）的展演论证技巧，已诱使部分人文学者将社会政治现象想像为同样可被直观经验掌握的过程或规律。但一直要到二次工业革命，当科学与大规模标准化生产完全结合，具体展现出改变人类社会的巨大力量，认为一切问题背后都存在可被发现并应用规律的庸俗科学主义，才开始成为不证自明的意识型态。于是人人皆有「客观」认知「事实」能力的理论假设，日趋深入人心；仰赖少数贤哲以稀世学养阐发古典历史智慧的传统统治学，因而渐失作为凝聚社会共识与制定政策依据的权威。[8]许多政治学者开始提倡利用自然科学的观察分析与论证技术来研究政治。于是，以美国人为主的一群政治学者，开始仿效当时正在蓬勃发展的行为主义心理学（psychological behaviorism），并结合一战时期的宣传与社会控制经验，企图利用可观察测量解释的外显行为，例如工作表现，作为理解政治的主要途径，「提升」政治学为行为科学，以便准确预测、控制人类的活动。[9]这套看来无涉价值（value free）的行为科学，其实已然假定，人性最终可以被归纳∕析分为少数几个生物自利机制。这些实质上服膺自由主义信念的机制一旦为人发现，那些涉及群体认同、价值与权力而亘古难解的根本政治冲突，亦将随之消解为可被理性推论与科学技术轻易解决的无谓争执。现实政治（realpolitik）遂被贬抑为某种人类痼疾。其根治之道自不能求诸「黑暗混沌」的政治内部，而必须乞灵于政治之外的科学。当时不少知识分子皆曾寄望以科学理性化、客观化的力量取代，甚至取消「肮脏的」政治。[10]无怪美式公共行政学会从原子化的（atomized）理性人—也就是不受社会、文化与关系羁绊，但求自利的个人—出发，认为激励监控工厂作业员的泰勒（Frederick Taylor, 1856-1915）制科学管理，同样适用于行政人员身上，从而按照工业生产流水线的模式，将行政流程切割为许多规格化的简单步骤。似乎只要正确运用心理学的奖惩机制，就能以最少的成本，实现最高的产出—此即所谓效率—提供物美价廉的行政服务。[11] 在根据工商标准化经验而发展出的科学管理中，行政人员是否具有政治识见与能力并不重要。流水线式的组织模式意谓：不同行政层级与职务，只是产品装配过程的不同环节，其作业数量与工序或有差别，但作业实质与所需技能则大体一致，行政人员的升迁转调因而无须考量此人是否具有权衡大局、折冲樽俎的政治能力。因热衷于向企业家取法，美国地方行政组织成为依循民营企业营利逻辑管理私人城市（the private city）的物业公司。[12]这样的治理往往把政策，乃至政治问题，归结为效率、成本、诱因等管理问题，彷佛只要找出最佳的管理策略与技术，治理者即不需要做出多害相权取其轻的政治决断。更因为强调竞争、创新、实验与冒险等素质，早期公共行政学的治理无形中低估了 信任、公正、服从、安全感与道德等因素的重要性。[13] 可以看见，公共行政学的人性预设、技术手段与制度设计，使其对难以用科学方法客观化（objectify）的政治现象与问题，本来即鲜少措意。作为一种反民粹的政治论述，公共行政学又受到民选政客的猜防抵制，使得公行学者虽能在美国大学教育中确立地位并开枝散叶，但接触第一手行政资料与实务的机会并不多。进入1920年代后，公共行政学只能一方面更加发挥高度通论性的科学理论，以弥补或掩饰其缺乏处理具体行政事务经验的窘境；另一方面，为了消除现任官员的疑虑并增加专业性权威，公共行政学大致放弃了以科学改革整个政府与社会事务的宏图，转而聚焦于公部门内部高度事务性、技术性业务的改良，诸如办公室安排、档案管理，乃至道路养护。到了1920年代末，尽管在论述上仍然怀有改良整体政治的理想，实质上，此一学科只能在官厅内部的人事与管理细节上大做文章。[14] 总之，在美国与西方现代性展开的特殊历史脉络中，早期公共行政学主要是一套政治论述。作为其核心的两大预设概念—政治行政分立、行政是纯粹追求政策执行效率的科学—皆缺乏政治实务上的依据。由此引申出的所谓高度制度化、专业化的法理型官僚制，也很少有在行政部门中实施检验的机会。单凭若干机关内部小规模业务流程优化的案例，难以评估其在整个政治过程中运用的可行性与问题。在实证基础阙如的情形下，早期公共行政学的专业内涵与界限皆不明确。它并不是政府雇员的职业技术，反而更接近一门实用性不高的人文或社会通识课程。这导致其教学只能以浮泛抽象的科学理论为架构，再尽可能堆砌其他专业领域的初阶知识，以抬高自身的「专业化」程度与学术属性。但这种论述丰满、现实骨感的公共行政学，恰恰是引进中国的版本，随后更在五四后中国的历史政治情境中，顶着国外「先进」「科学」的光环，取得了高于其实用价值的政治权威。某种程度上，甚至成为许多政治改革议程不证自明的前提与内容。 二、中央政治学校公共行政教育的内容 公共行政学以科学取代政治的论述，无疑投合了相当一部分五四后中国知识群体的政治诉求。 对他们来说，建立独立于政治以外的高效行政组织，不仅不会伤害中国有名无实的民主政治，反而是实现理想中民治政府的第一步。因为如此，「政府之形式，可由傻子争论；最好之行政，乃最好之政府」（“For forms of government let fools contest; whatever is best administered is best.”）此一常为美国公共行政学著作徵引的金句，也被中国学者广为引述。留美政治学者罗隆基即将之总结为：「只问行政，不管主义」与「专家政治」的口号，用以抨击国民党「以党治国」的政治路线。[15] 即使是国民党的「三民主义」，亦在很大程度上拥抱去政治化的公共行政概念框架。尽管无法证明孙中山是否接触过公共行政学，然而就他提出的「人民有权，政府有能」的权能区分学说来看，与威尔逊的政治与行政区分之说并无二致。以其1924年3月9日民权主义第一讲中对政治的经典表述为例：「政就是众人的事，治就是管理，管理众人的事便是政治。」[16]这一定义事实上把政治泛化为公共事务的管理，而将区分敌我、争夺权力、扞卫个别体制与价值立场等面相从政治的概念中抹去。这与美式公共行政学将政治行为简化为管理行为的思路如出一辙。孙中山继而将权能区分解释为：「国民是主人，就是有权的人；政府是专门家，就是有能的人。……所以民国的政府官吏，不管他们是大总统、是内阁总理、是各部总长，我们都可以把他们当作汽车夫。」[17]也就是说，管理众人之事如同开车，本质上是一种不问目的的执行技术。 总之，在智识与政治菁英的引介下，「只问行政、不管主义」的公共行政治国理论，即使不是主流共识，也在相当程度上成为跨越朝野的流行诉求，成为1930年代改进行政效率运动、1940年代行政三联制及中央设计局等革新的重要思想实践资源。更重要的是，若没有公共行政学说流行的背景，吾人将很难解释清党后成立于南京的国民党中央党务学校（以下简称党校），何以在不到两年的时间内，从一所传授政治运动实务技巧的速成干部训练营，而于1929年改组为国民党中央政治学校，摇身变成以美式公共行政学培养专业文官的四年制大学。并在其后几年内，迅速发展为一所有七个系（行政、法律、财政、社会经济、教育、外交、新闻），三个学院（地政、计政、合作），一个研究部以及其他附属训练班的庞大教育机构。在此改制过程中，政校教务主任罗家伦的信念作为无疑至关重要。他不仅主导了政校改制与科系成立的方向，更锐意效法伦敦政经学院与法国政治学校，将党校转型为中国自主培养领袖人才的一流大学。[18]然而，此番谋划，与其说是出于对英法两校政治菁英作用的确切理解，毋宁展现了学人政治家超越政治现实的宏图远虑。但在军事初定，政权尚在巩固之际，即以行政官僚接替职业革命家的建国重任，则不能专恃罗氏一人的格局气魄，而必有一时代的政治与思想基础，使建国首重行政而非政治的理念具相当之说服力，否则势难压服党治的声浪。由此可见，公共行政学在当时的影响力。它显然已从美国政坛中的小角色，一跃成为中国政治舞台上的耀眼新星。为便于了解公共行政学在中国的戏剧性登场对此后人们「欣赏」、「表现」政治惯习的深刻影响，以下将对政校公共行政学教授的著作言论，以及他们制订的具体课程内容详加分析。 如上所述，早期公共行政学起于市政学，而主要进展于以人事行政为主的办公室内部管理。此一格局在中国亦未改变，所以不妨由市政学与人事行政学入手，一窥政校公共行政教育的实质。 1930、1940年代，政校的市政学与人事行政课程，主要由江康黎与薛伯康讲授。江康黎自党校毕业后拿到美国西北大学的政治学硕士，他1933年出版的《行政学原理》，很可能是中国人写作的第一本公共行政学著作。在自序中，江康黎承认此书主要参考美国公共行政学者韦罗贝（William Franklin Willoughby, 1867-1960）的学说，此君正是按照科学方法研究政治的领军人物。[19]在这样一个框架下，江康黎虽然大力发挥了专家政治的理念，将现代政府事务描述为对各种社会事业活动的科学管理，但在具体讨论上，他还是不脱当时美国公共行政的实际范围，将行政完全局限于机关内部运作方法的科学化。由此他这样定义行政学： 所谓行政学，就是用最经济最效能的方法，去处理行政事务的科学，也可以说是政府事务管理学（The Science of Public Administration）。[20] 江康黎将public administration翻译成政府事务管理，而不是今日一般直译的公共行政。此一译法所透显的，不仅仅是外来观念的不同理解，或者还有着江康黎本人对于美式公共行政学精神的深入领会。以工商管理的概念取代行政，正是美式公共行政学强调科学的应有之义。甚至可以说，江康黎的翻译，已隐然预示了1980年代后新公共管理（New Public Management）学派进一步以企业替代∕弱化政府统治角色的思路，及其背后的深层逻辑：政府治理不过是一种管理行为，而非政治行为。[21] 江康黎对当时美式公共行政学有些前卫但不失道地的领会，使他在讨论市政中的人事行政问题时，有意识地压低了实际从政经验的重要性，抬高了在他看来更能体现科学管理素养的学历的重要性。由此他主张公务员的考试： 许多例证中，其投考人员缺乏经验者，亦常有他项资格足资取录者，若经验仅为录取之较小合格条件者，则于经验问题上权其重要，实较易取决；如以经验为录取中主要项目者，则评判较难矣。教育资格实为录取条件中最占重要者。[22] 言外之意，江康黎显然认为：既然管理是门可以从书本学习的科学，上过他市政学的政校大学生，较之有多年从政经验的官吏，理应具有更好的行政能力，而应该优先录用。此外，这段引文亦透露了公共行政学所以追求诸如学历之类「客观标准」，在很大程度上是因为客观标准「较易取决」，而不一定是因为其如实反映了评判对象的处理现实的能力；同样的，公共行政学所以降低经验的权重，也不全然因为科学可以取代经验，仍然隐含了回避现实中「评判较难」维度的用心。 再来看看另一位取得西雅图大学硕士的薛伯康。他的观点则鲜明体现了早期公共行政学的行为主义心理学烙印。如他在《人事行政大纲》所言； 近代科学昌明，于人事行政学贡献颇多：如犯罪学、指纹学、生理学、卫生学、精神病学、心理学、社会学与统计学等，与人事行政学均有相当关系。……心理学注重于人类之动作、性格、情感及天才等，其与人事行政学之关系尤为密切；非特最近的考试侧重心理试验；且主管人员每于施行新管理方法时，必先研究群众心理；盖非此不能迎合人之意志而发生任何效力。近代职业心理学（Employment psychology）更进一步，专攻心理方面之人事行政。[23] 行为主义心理学对政治学与公共行政学的影响于此表露无遗。薛伯康既然认为人事管理主要是一个可以被科学解决的课题，他发出如下言论也就顺理成章了： 公务员管理与普通职工管理大同小异。……政府事业，不若工商界，非特无竞争，且以政治关系，不能以才能为人选之准绳。工商事业则反是，用人悉以才能为依归，更每以竞争激烈，须及时改进管理技术，以增办事效率，而节营业经费，……公务员管理，因上列各种原因，进展略较普通职工管理为迂缓。然二者方法与目的相同，故本书虽……似专对政府机关立论；但于工商界不妨举一反三。[24] 对薛伯康而言，有效的管理技术无非增加人员的工作效率与降低人事成本，至于政府事业何以是非竞争性的、公务人员任用何以须考虑政治关系，更重要的，公务员工作的好坏是否皆能用效率与成本来衡量，则不在其考虑内。正因为对科学管理的通用效力深具信心，无论中国政治现实，还是西方工商经营实况，在其看来皆属旁枝末节，自可由人「举一反三」。 然而最具有代表性的政校公共行政学者当为张金监。虽然张金监要到抗战后才开始到政校任教，但他同江康黎一样，本是投身革命政治工作的党校毕业生，由于不满足于只做一个党工而赴史丹佛大学（Stanford University）攻读公共行政，并获硕士学位。由此，张金监很快崛起为中国公共行政界的领军人物，更长期担任政校法政系的系主任。可以说，他个人的学经历具体而微地反映了公共行政学在中国的成长轨迹。在他的成名作《行政学之理论与实际》中，张金监指出； 吾人为改进行政工作，广大政府效能计，自可将此「计划经济」之理论与方法应用于政治之管理也。偷闲放任，使人民各自为政之消极政策，固为政府之错误实施，即物来随应即到即办之零星支架亦徒见其事倍功半耳。政府必须本积极之精神为整个之通盘筹划，作斩钉截铁之根本建设及改革，方克有济［按：底线为张金监原书标记强调处］。[25] 从他对「积极」、「通盘」、「斩钉截铁」、「根本」、「改革」等词汇的强调可知，张金监乃是借用现代经济的意象，来隐喻现实如同工业生产一般可被预测与精确调动。其论断的下一步，自然是以行政手段完成对现实的控制与改造。据此，他又提出拟定积极行政计划的三项条件，而首要条件乃是： 须有充分的继续〔积极？〕的进步的社会知识以供参考［按：底线为张书标记强调处］。……如土地测量，人口调查，工商情形，贸易状况，农民经济，及社会现况等，政府应时有有系统完备的研究及调查，以为决定政府整个行政计划时之具体的事实根据，而免闭门造车之弊。[26] 此处所谓「充分的继续的进步的社会知识」乃是社会科学的知识。张金监将此类「社会知识」作为现代行政的首要条件，足见其在史丹佛的三年学习并非虚度。美式公共行政的组织基础是现代官僚制，而现代官僚制赖以实现统治的主要手段，从来不是直接的去掌握处理现实，而在于将现实客观化为在科学中具有「真实」意义与可操作性的「具体的事实根据」。[27] 无论是江康黎、薛伯康，还是张金监，他们都是以科学技术的角度，来理解与处理行政问题。而在他们眼中，科学的正确性与效用是普世皆然的，这使他们的著作中，几乎不曾涉及对中国具体政治问题的分析，彷佛诸如军阀割据、外敌环伺等严重限制中国行政发展的因素，都会随科学的应用而迎刃自解。他们也不考虑中国人服膺的社会规范与行为准则。盖从行为主义心理学的视角来看，人的观念习惯必然会服从于科学的管理技术。 从1932年第一届政校学生毕业时的课程来看，政校公共行政学者将政治科学化、技术化的理念，确已付诸实践。必须指出，早期公共行政学的学科范围与内涵虽未定型，无碍其作为设计课程背后的理念架构。因此，其中安排的各门课程，名称上或许与市政，乃至行政无直接关联，然而其意义与作用，必须从充实公共行政科学专业性的考虑来理解。此外，综合各种史料证据，1932年这份课程一览中呈现的各系组必选修科目与时数，并未完全付诸实行。有些在课程上明确出现的系组，如行政系市政组与乡村行政组，不是根本没有成立（乡村行政组），就是当时已归并于行政系。也因此，各系组的实际必选修科目也有所调整，大体仍以行政系各科目为课程骨干，各系组经常合班上课。总之，1932年政校的课程一览可以作为理解公共行政的参考，但不是唯一的凭据。[28] 政校课程采取一、二学年修习共同科目，三、四学年始分系修习专业科目的制度。从共同必修科目的内容来看，与一般大学的政治学系没有太大差别，除了国文、英文、历史、党义外，即是一些社会科学通论课，如政治学、经济学、民法总则、宪法、比较政府等。但检视各系组的高年级必选修课程，即可发现明显以市政为导向的早期公共行政学特色：例如市政学、各国公用事业比较、警察行政、公共卫生行政。即以市政学的课程简介为例： 本学程注重比较研究欧美及中国市政府发展之程序，市政府对于中央政府省政之关系，市政府之权限与责任，市政府之组织，以及各种市政问题。[29] 此课程以西方经验为师，将市政制度化、技术化的意态十分明显。 但最能体现早期美式公共行政学科学化倾向的，则莫过于科学方法论、科学管理这样的课程。按照课程说明，科学方法论乃是： 依据严密的逻辑原则与方法，解析人类正确思想之组织及其发展之程序，……各种方法学的要义均须取证于自然科学与社会科学。[30] 至于科学管理则是： 在应用科学方法于行政机关之管理，以研究增加效率之方法。其内容分组织，制度，人员，管理，……各种组织方式之利弊，……工作设备之布置及各种省工机器之应用等，……工作程序，案卷保管，以及印刷手续，庶务管理，……工作之分析，职务之划定，手绩〔续〕之统一，成绩标准之确立等。……指导与督促之方法，各种报告之格式，行政统计之应用等。[31] 如果说以上课程属于对于科学的通识性介绍，那麽诸如社会调查、户口调查等课，就属于具体科学方法与管理技术的训练。先看社会调查： 注重社会调查与社会统计之关系，研究社会调查之方法，调查表之编制法，调查表之整理，及调查后之报告。调查问题，包括人口调查，住屋调查，贫穷调查，失业调查等问题。[32] 如前所述，公共行政学必须依赖科学方法与技术，始能将现实客观化为其所能处理的事实。这几乎总是意谓透过以统计为主的调查手段，使现实成为数据。 除了以上课程，还有些科目看来非常专业，如城市计画、自来水与煤气、农具学、土壤学。但从课程说明来看，其内容只是通论性质，并不涉及真正的专门技术知识。 上述这些包罗万象但不深入实用的课程，充分呈现了早期公共行政学一方面企图以号称通用的科学方法，作为其统摄干预整个社会的权威来源；另一方面，尽管把行政定位为一门科学，然泛泛之论的科学管理方法并不能给予行政真正属于自身的专业内容与边界，也就使政校课程的设计者与他们的美国同行一般，想要藉由尽可能涉猎技术含量较高的专业领域，如统计、工程与农学，或诉诸理想中工商业的高效能运作型态，来充实巩固行政科学的专业性。然而，无论在美国还是中国，受限于师资与每个人有限的学习能力，公共行政学终究只能钻研办公室内部的人事、文书与物料管理细节。 以下再从政校生应用所学的状况，来进一步了解公共行政教育的政治后果。由于政校主要目标是培养地方行政人员，除了数量不多的外交系与新闻系毕业生，该校绝大部分学生都分发地方政府工作，所以以下讨论也将集中于政校师生在地方政府的工作经验。至于少数分发中央部会的政校生，以及公共行政教育对他们工作的影响，值得另文讨论，此处受限于篇幅与讨论重点，未便展开详述。 三、公共行政的政治实践 根据政校的学制，学生在大四上学期应分发到与自身所学相关的政府单位部门，从事为期半年的毕业实习。然后于大四下学期完成性质如同学士论文的实习报告，才算完成学业。由于对大多数政校学生来说，毕业实习是他们第一次接触中国的政治与行政实务。这意味着，公共行政学是这些新鲜人赖以理解应对现实的主要，甚至唯一的思想与行动资源。实习报告的内容不但反映了政校实习生对公共行政教育的最初领会，亦往往透露了当事人对于如何将其所学致用的首次反思与评价。检视这些为数庞大的实习报告，佐以当事人的回忆文字，当有益于进一步了解政校美式公共行政教育的政治后果。 由于直到1933年，政校才在江苏江宁与浙江兰谿成立两个由该校师生全权掌理的实验县。在此之前，政校学生毕业后，一般先就近分发中央与江苏省政府见习二周，接着前往南京、上海与附近各县政府实习半年。初期毕业生的实习，因为没有政校直接管理的实验县，时常因缺乏派赴单位的配套合作，而流于形式或走马看花。 例如行政系普通行政组的陈开泗，在江苏省吴江县实习时，县长对陈这类空降大学（毕业）生的能力与动机颇存疑虑，并不交办实际工作，结果陈开泗与同学只能在办公室调阅档案抄录法规。但陈开泗也在实习中认识到，公共行政教育对于县政最要紧的两大传统业务：钱粮与刑名，几乎毫无帮助。[33] 派赴上海市政府的高应笃则很快认识到： 当时使我感觉最深的约有三点：一是学非所用，二是应付困难，三是不懂公文。[34] 许多政校毕业生后来都发现「不会办公文」是公共行政教育的一大缺陷。对于按照所谓科学方法行政的专家而言，公文似乎只是刀笔吏搬弄是非推卸责任的一套文字技术。但对处在行政实务中的官员而言，内容空泛的科学方法，并不能取代公文成为指挥协调的途径。除此之外，整个实习期间，高应笃自觉收获最大之处，却是聆听当时市府秘书长俞鸿钧的一席话： 中国社会办事，固亦讲法论理，但以人情为重。何谓人情，人情者，无声、无色、无臭，不可捉摸者也，且学校亦无是项课程，……譬如，当我正在校阅一犯人判处死刑之文件，……忽接上海闻人们的电话为其说情，纵不依允，亦必暂缓签字处决，慎加考虑，……希望各位同学在实习之时，多观察公事，多研究法理，多了解人情，将来做事，必有助益，但要注意者，法理均不外乎人情，所谓准于法，当于理者，必能合于人情，万勿求合于人情，而伤害了法、理，则即失去了公道之立场。[35] 俞鸿钧这段话，必是有感于政校学生以科学理性取代政治的倾向。无声无色无味的人情，诚难以科学方法客观化，却是实实在在影响行政与政治的要素。当公共行政教育要求政校生以合于逻辑推论的法理来否决人情的存在，俞鸿钧却要他们以超越简单逻辑规则的深微判断，去正视非客观因素与客观法理规则之间的辩证关系。这段话所以在高应笃心中留下深刻印象，想必是因为它触动了这位年轻政校实习生对于所学何以不能致用的困惑。 从陈开泗、高应笃实习报告大量抄录制度法条，而少实务细节的情形研判，他们当年恐怕未如晚年回忆时那般具有反省自身所学的能力，而或许一如大部分政校实习生，主要以追求「进步」的心态，批判中国地方行政的现实。[36]即以分发常熟的一批学生为例：当时的县长谭翼珪曾留学日本，在上海做过律师，当过南京第一师范的校长，以及其他江苏省府的行政职务，可说是一个学经历俱佳的行政官员。该县长虽然老于公文与政务，却还是以十分诚恳的态度，分享自己为政的办法与心得，告诫这些实习生要娴熟法律与公文，始能避免他人藉故掣肘。他把施政重点放在减少水患，以「以工代赈」的方式雇用遭受洪患的农民修筑堤防。政校实习生虽然承认其施政成就，同时却批评道： 然氏［谭翼珪］又谓余等［政校实习生］曰：「余之治县无远大之计画，惟在守成」。诚然为政不在多言而在力行，惟训政时期之县治非惟守成已也，尤在于能默察地方需要拟定实行之步骤。举凡四境道路航路何时修竣完备、全县警卫何时办理完善、土地何时清丈、民众教育如何推行、工业如何振顿、农民生活如何改善、水利如何开发、风俗如何改良等等，应如何设计规划方能由训政而至于宪政，完成地方自治。此种计画非皆空想，实为党治下之县长所不可少者也。[37] 在这些政校实习生眼中，「远大之计画」远比维持重要。而所谓远大之计画，很明显是根据公共行政学对非政治性的社会事务，进行全盘科学的规划与管理。也出于同样的理由，他们对谭县长善用县政会议的名义与地方士绅合作周旋的政治技巧嗤之以鼻。通观整本报告，这些政校实习生尽管对县政多所批评，却未提出任何实质建议，以致连政校教授都批评他们观察肤浅。[38]然这种轻忽政治、好高骛远的肤浅观察其实是公共行政教育的通病。 再以分发青岛实习的余善长为例，他在总结市府行政时指出： 在科学化之今日，一切事物莫不日趋求其科学化，此所以有科学管理之研究也。在工业界中有合理化运动；在政府机关之行政手续事务管理，亦莫不以讲求科学管理经济主义为原则。如所谓办事程序及购办集中等问题皆缘是而生。我国各市中行之有效者，前者当推上海，后者为汉口，而青［岛］市可谓尚在仿效之始，尚难谈到若何成效也。[39] 依照科学管理的程度，余善长严厉批评了青岛市政府，其主要的论点是：由于没有建立科学的人事任用与内部管理制度，致使整个青岛的施政效率低下。余善长观察到的诸多弊端，例如用人惟亲、互相推诿、徒重虚文等，无疑是当时中国官场的通病，一般人也能从报章与街谈巷议中得到差不多的印象。余善长与一般街谈巷议不同的地方在于：他强调问题根源于制度层面。政校的公共行政教育使其有能力以访谈调查、逻辑推论等新论述方法，勾勒出科学管理与健全行政之间一条看来明确无误的因果关系，并据以建立一套认识解决政治问题的新框架。余善长并不止步于文官能力操守的制度改革，他更在乎透过科学方法彻底改变政府行政的模式。因此在概略批评了青岛市缺乏科学的人事行政制度以后，他马上将注意力转移到青岛市政府的统计与刊物。在他看来，编辑出版有关施政状况与数据的统计刊物，是现代行政不可缺少的一环。因为唯有如此，政府先前施政的得失与经验，才能被客观地比较与借监，上级机关与人民亦才有监督促进市政的凭据。余善长特别指出，处于民治时代，「统计刊物，为训练市民、博得市民谅解之工具。」[40]此一观点可说充分体现了美式公共行政学，乃至整个西方现代民主政治背后的公民认识论（civil epistemology）。简言之，除非公民普遍接受按科学理解政治的认识论框架，将政治简易化，乃至视觉化为可供客观检验的个别行政程序与数据，并由此对施政的目标与方法形成相当共识，否则不仅公共行政会失其专业的绝大部分内容与权威，民主亦将因缺乏浅易的政治现实与知识而不易为多数人与闻。[41]因此，除了被动地依据科学方法与数据行事，主动地生产传播「数目字管理」的现实与想像，灌输强固人民心中的公民认识论，实为公共行政学发展中应有之义。 然而，公民认识论毕竟是一种观念推导出来的产物，并不存在于中国的政治现实中。且不论是否真有一群养成阅读分析政府公报习惯与能力的理性公民，即使有，也绝无可能成为青岛市民的多数，更遑论具备监督支持政府的影响力。既无此公民群体，又无懂统计的公务员，则雇用专家出版行政报告实为务虚之举。颇具讽刺意味的是，紧随其批判政府统计出版的长篇大论之后，余善长在下一小节中指出了青岛市当时独特的政治情势：亦即青岛的主权虽然名义上已归还中国，实际上日本依旧以各种政治手段控制着该市。例如，日本警察尽管在中国的屡次抗议下，不再着制服在青岛街头明目张胆地管制民众，然而这并不影响他们在没有任何法理权力的情形下，继续维持其对特定街区的「警察行政」。[42]对于这样一个「不正常」的殖民情境，政校毕业的公共行政专家除了提醒当局注意之外，别无任何具体的建言。其先前关于市政弊端的慷慨陈词，彷佛是针对另一个「平行时空」中的青岛。由此可见，对不问政治的公共行政专家来说，国家间的生死相搏早已超越其视野，更非其「专业」所能处理。 到此再来看行政系市政组学生郭培师的报告，其言论也就没有什麽惊世骇俗、出人意表之处。在南京市政府工务局实习的他，在报告的序言中声言： 此次实习之初，原拟于实事求是之范围……而入手方法，则为将抽象空洞之市政科学，化为具体实在之数学公式，使隐约之概念，一变而为精确之数字。庶学市政者之四年研究，缩短为三分钟之公式学习；办市政者之漫无标准之计画，易为确有把握之工作。 如职员考绩则有冗员公式（页61）；道路之拥挤与否，则有道路之车辆容量公式（页145）；公共墓地之面积应有若干，则有公墓计算公式（页426）；……其他各项皆一出之于公式。此等公式，用之南京固准，用之上海亦准；用之中国固准，用之外国亦准。只须三分钟学会，虽目不识丁，亦可称市政专家；即乳臭小儿，亦可任市政要职。此种最经济、最科学、最进步之公式，在普通自然科学，如数学公式、物理公式、化学方程式等，应用业已普遍；而在一般社会科学，则以余之四年大学生活之久，图书馆之大，市政专家之多，及半年实习之长，南京市府之钜，全体职员之众，尚绝绝乎耳未之闻……。[43] 这段文字直可视为此时代公共行政学以科学取代政治、以普世规则替代地方个案的煌煌宣言，其中许多论断，或许有年轻人的狂言妄语，但同样如实反映了公共行政所谓科学的真正性质，因此有必要细加分析。 首先，郭培师认为，欲图了解并解决具体的市政问题，必须「将抽象空洞之市政科学，化为具体实在之数学公式，使隐约之概念，一变而为精确之数字」，这段话既流露对早期公共行政学浮泛论述的不满，却也表达对科学方法的坚定追求。数字及其组成的数学公式，无疑是对现实最客观化的表现。其基本思路在以数学与逻辑的严密客观，将人类行为还原为无可争议的基本单位。以下郭培师发明的冗员计算公式，即是将政治现象完全客观化思维的经典表现： 冗员或应裁人员公式（郭培师发明）： 〔（现有职员人数）×（每人每日办公时间）-（现有职员人数）×（每人每日实际办公时间）〕÷（每人每日办公时间）＝冗员[44] 在其无可挑剔的数学外观背后，此公式首先假设所有职员都是工作能力、个性态度大同小异的个人，因此可以平均后的每人每日办公时间作为计算的基础。此一原子化个人的前提，自不是郭培师无中生有的创造，而是整个资本主义自由主义现代性思考的出发点。然而在真实世界中，协作状态下职员之间能力的高低参差与劳逸不均，才是冗员问题的症结。由于忽略这些难以量化的人际互动与个人差异，郭培师的公式的实用性十分有限。尽管如此，这种对科学客观化效力的信仰或想像，正是当时公共行政学建立其专业权威与介入社会其他领域的主要途径。公共行政学的基本逻辑即在把现实中复杂的人文现象与问题，以所谓普世的科学方法，尽可能析分为更简单的事实、机制乃至数字，从而能以不涉政治考量的技术手段客观有效地解决。这样的公共行政理论上自然能应用于南京上海、中国外国等任何地方。 既然按照公共行政学的设想，复杂的人文政治现实都可以化为数理知识，则「庶学市政者之四年研究，缩短为三分钟之公式学习」与「虽目不识丁，亦可称市政专家；即乳臭小儿，亦可任市政要职」的论断也就顺理成章。既然在公共行政学的框架中，人文与政治素养与微积分等数理科学知识无异，人们就可以如指望数学神童与业余天才科学家一般，指望行政神童或者政治素人的出现。正是整个政治认识框架的科学化，使得人们不再质疑只有学历没有经验青年的政治能力与作用，乃至将青年人学习科学吸收资讯的敏捷表现，与斡旋政治与办理行政的明达能力混为一谈。 当然，郭培师的言论或许只是政校最初几期毕业生的写照。随着政校直属实验县在1933年陆续成立，更多政校教师与实习生有了具体处理行政与治理地方的机会，他们对公共行政的观感也产生了变化。但从江宁自治实验县的施政方针与具体措施来看，公共行政学依然为大多数政校学生主要的概念与实践框架。 江宁自治实验县位于南京市的郊区。由于是国民政府的门面，因此得到无与伦比的财政与政治支持，可以大张旗鼓地实现县政府行政组织的全面理性化。其县府下设民政、财政、警察、教育、建设、土地六科。但这些科的编制比大部分县市的局还要大。该县还有正规编制的600名警察，以及覆盖全县的乡镇公所与小学，从而形成了完整的基层行政与初等教育体系。由于能支配的经费一年超过120万元，江宁实验县政府成为中国历史上前所未有的大有为地方政府，几乎可以全方面的推行各种建设，如义务教育、农业改良、兴修公路等。[45]然而，公共行政学在江宁县大展抱负之际，却也暴露了其政治科学化路径的严重问题。 首先，公共行政所致力推动的政府机构制度化与扩张，其投入资源与实际行政职能的改进并不成比例，有时甚至适得其反。例如，江宁以卫生院（既是县医院又是县卫生行政主管机关）为首，建立了一套所谓「卫生行政」。但其顶层是完全不懂医学的政校学生。公共行政官员所设想的卫生行政专业性不过消耗了经费，分食了原本可以用于改善乡村医疗卫生的有限资源。[46] 又如教育行政，读过四年心理学、教育理论与哲学的政校教育系教育行政组学生，在下乡「视导」时，虽能提出乡村教师闻所未闻的教学法名称，但如他们自己承认：从未教过半天书的视导员，事实上难以按照自己设计的视察项目，对农村第一线教师的面部表情、教学品质、授课方式与课程内容，提供任何实质的指导。结果，月支60-70元的教育视导员，较之传统领取微薄津贴的督学，不但所费更多，且无明显的实效。[47] 结果，公共行政最实际的成效，一如其在美国的情形，仍限于政府办公室内部公文作业流程的改革。据称，处理公文的速度，由动辄数月，缩短至最佳状态下只要三天。但公文处理速度的加快，并不能直接等同施政能力与行政效率的明确提升。此外，此种公文处理流程的改进，亦滋生许多额外隐性的行政成本与无效率。例如，为了全程查追公文流通过程中每一职员的效率与表现，县府中每一科都要准备收发簿，记录每一次公文移转的时间与承办人。一个县府就有至少七本收发簿。一名政校实习生观察到，总收发簿因为频繁的登记传递而耗损过快，也导致县长与主任秘书查核时的不便。而他建议的解决办法是：再增加一本专供传递用的收发簿。[48]这不仅令人有治丝益棼之感，更从侧面突显了行政科学化的问题症结：为了以科学方法再现某种客观化的现实，如工作表现，就必须创造生产更多支持此一现实的数据或资料，如以单位时间内公文处理数量表现承办进度，以及相关的核实机制，结果导致大量行政成本被用于生产客观化的现实与查核机制。客观化本身由手段成为目的。 公共行政追求以科学方法解决问题的最荒唐表现，莫过于1934年旱灾期间，县政府投钜资装设抽水帮浦灌溉五万亩丘陵旱地。[49]此种罔顾耕作成本，一意为科学而行政的举措实开日后大寨电气灌溉田之先河。综合以上，可见公共行政学因其根本假设与方法的偏差，事实上难以切合中国（或者也包括他国）的政治与行政现实。在江宁实验县成立两周年时，江宁县长，也是政校行政系主任梅思平公开承认：今后地方行政实宜少用学工程的，而应多用学农业的。[50]他的这番自省自白，虽然仍不脱以专业技术解决行政问题的公共行政思维，却已然意识到，应工业化社会需求而生的工程管理知识，并不适合治理农业社会。 如果说江宁经验主要暴露了公共行政思路固有的缺陷，兰谿实验县的相对成功，则更说明跳脱公共行政学思考认识框架，以中国自身经验治理地方的必要性与可能性。 由于不具有首都门面的重要性，兰谿实验县得到的经济与政治支持远逊于江宁。却也因此，兰谿得以另辟「谿」径，走出一条更符合中国一般「县」实的模式。首先，由于缺乏经费，兰谿放弃江宁编练大量正规警察的办法，改以少数警力配合保甲民团维护治安。此法收效甚大：长期困扰当地的帮会贩毒赌博与娼妓问题，得到有效控制；同时，该县亦因此树立了徵兵制的基础，而能在1936年开始徵兵。反观基层机构与户籍调查高度制度化的江宁，从未实现徵兵此一最为现代的制度，即使其列为要政的地方自治，亦未成真。[51] 兰谿对有效地方治理最大的贡献，同时即是对科学化公共行政最大的悖离之处，则在其实现地籍整理与田赋改革的方法。自清末变乱以来，地方政府多半失去正确地籍资料，因而无法课足为其财政主要收入的田赋。大多数县份只能实行事实上的包税制，依赖了解地方土地转移实情的册书[52]去徵收田赋。此法难免中饱舞弊，且使政府往往只能收到法定徵额的三成左右。江宁有监于此，在1933年耗费两万六千余元，投入大量中央政治学校学生，重行土地陈报，获得初步成功，田赋增加一倍有余。但政府仍无法掌握业户真实姓名住址，对土地等则税额亦只能简化，无从核实。 但兰谿县建立了较之江宁更为可靠全面的土地税籍资料，大幅提高田赋收入将近三倍，达徵额的九成以上，却只花了七千余元。其关键不在科学方法，而在重拾前现代治术。[53]主其事者正是先前提到的陈开泗。体验了公共行政的局限，他不再狭隘的以科学测量产生的的「事实」作为施政基础，而寻求以地方具体情境中可接受的实践与正确性，建立可持续（当然也是可改进）的体制。他和当地册书与卯簿政治协商，使之提供世代珍藏、不断更新的地税籍资料，比对了清代留下残缺过时的鱼鳞册，据此制作详尽的地籍新册，以为整理田赋、建立制度的基础。继而以一纸政府的委任状，承认并且运用了册书等人在农村中的社会功能，让他们担任正式的催收员（但仅止于通知，税款由百姓自行投柜），结果反而增加了人民对新土地赋税与买卖登记制度的信任。[54]此种做法，不再一味将地方人情贬斥为妨碍国家基层理性化之落后因素，而是正视其政治存在与作用。更重要的是，人们首次认识到：普遍有效的治理并不必然依赖科学的精确性，如同陈开泗所指出： 兰邑此次清查地粮，除坵地亩分成不如正式测丈精确外，已兼有治标治本各种方法之长，故吾人最终之结论曰：兰邑清查地粮之法，即推行各县，亦不至发生如何之扞格焉。[55] 许多在兰谿实习的政校学生，都从陈开泗与重用他的县长胡次威（政校法律系主任）那里，见识到政校地方行政课堂上所从未体验的务实性与洞见。一名政校学生在工作日记中如此写到： 地方行政一科学校似极重视，每周四小时，且又定为全年之课程，钟点之多，为其他课程所不及。第因教者无精深之研究，所教皆不切实际。我班同学，佥以上课为苦。今晨八时，胡县长召集我辈训话，语之切实，皆从具体事实上体验而来，历时虽久，同学静心听讲，毫无倦容。训话既毕，竟有人曰：「今聆胡先生一席话，胜读地方行政一年。」实则此言并不为过也。[56] 在此看到，胡次威阐明总结的实务经验，固然有精采之处，但若非其正好捅破了公共行政学以科学营造的知识高压阀，释放了政校学生智性与政治上郁积已久的苦闷，则听众反响未必会如此热烈。再看该生以下记载： ［胡次威］嗣又论及过去在此工作之错误：一为看不起公文。二为轻视预算。三为只会对事不会对人。三者皆遭遇障碍，大有行不能通之势，此后宜痛改前非。[57] 胡次威的批评准确反映了政校公共行政学向来的毛病。正由于把涉及人群协调的政治，当成关于事物定理的科学来处理，公共行政学者自然对透过用字遣词来指挥协商的技巧嗤之以鼻，也自然会认为一切政务都只是与人无关的事。至于轻视预算，不仅是因为国家对公共行政大力援助，使政校师生较无预算压力；更深层的因素是：公共行政学旨在以最小成本做最多的事，即所谓最有效率的行政。姑不论这种以效费比定义的效率是否值得追求，做最多的事，或所谓效益，究系何指？是指经办案件业务的数量？还是完成业务或建设的质量？问题在于，无论效费比改进多少，追求行政效率总体上只会增加行政成本。也就是在此意义上，政校公共行政专家的确是缺乏预算意识。 总之，由于具有更高的务实性，兰谿的治理模式，后来得到进一步发展，其对前代遗产与非科学技术的运用，成为许多政校学生日后处理战时地方政务的凭藉。他们开始意识到，现代技术运用与理性化程度的增加，仅是创造一种西方现代性与科学期待的「现实」，并不等同于地方治理的改善；更多的情形反而是， 越是理性，越是科学，距离善治越远。一股反思公共行政，回归本土政治实践的思潮，逐渐在一些政校毕业生心中萌芽，如同一名历任各省行政工作的毕业生有感而发： 因为社会科学是不能忽略了「人」与「地」的要素，所以社会科学的原则不能有支配一切人与地的绝对性能。行政学为社会科学之一，自然也须得着重人与地的因素。换句话说，即可以支配西洋社会的行政学，未必适合于我国的社会。年来我国有些行政学者，只知贩运西洋的行政学，而对于我国各种行政的实质，倒莫名底蕴。以这样的学理从事行政改革，恐弄成我国的宪政运动一样，只有那些学者们之间，互相自鸣得意，于实际的改革，终是隔靴搔痒。[58] 公共行政学的诸多局限虽如前述，但在西方现代性话语霸权的支撑下，其政治影响却异常深远。少数政校毕业生或官员，即使或多或少意识到本土政治与治理遗产的价值，但他们很少能够，亦不愿意将之抬高到与西方科学相提并论的论述层次。大多数政校毕业生，则或许终其一生都未曾反思过公共行政学的得失，如同一位政校学生在多年后对自己所受教育的总结： 不知者或以为可能产生纵横捭阖之流，翻云覆雨之辈，此误解政治之义也，事实则适得其反。依笔者所受之四年教育言：前半系吴南轩师副贰教务，以培养具有常识常德常能之「平常的人」为目标；后半由罗家伦先师回任教务主任，经常以「政治家风度」（statesmanship）训勉吾人，诫勿作政客。课程专重分科之专门研究，先后配合。冶通才专科于一炉，合智育德育为一体。最终目的，在养成国家基干，即文官制度下之常任人员。所造就者是事务官而非政务官，斯乃本校教育之特色。[59] 这位政校一期生所指四年教育的前半，不仅是政校学制中一二年级不分系的共同课程，其实还包括尚未改制为政校前党校的政工教育。作为需要与群众打成一片或对敌斗争的政治工作者，贴近社会实况的常识常德常能，确实较之科学，具有更高的实用价值。然而这样的教育很快让位于罗家伦强调科学知识的专才教育，而这种科学教育，以其对于现实中非客观因素的排除轻忽，实则扼杀了学生对人性社会产生敏锐政治识见的「政治家风度」。将政治科学化的结果，确实只能是养成一群缺乏政治能力，唯知照章办事的事务性文官。由此亦可看出，尽管不少当事人日后都有意强调政校课程「始终如一」的事务官导向，将政治上学非所用描述为追求进步制度的自觉选择与必要代价，这样「只问行政、不管主义（即政治）」的论述，本身固然是公共行政的根本逻辑，但只要稍加审视历史细节，就会发现此种说法也有意无意藉由将「政治家」之意义置换、乃至窄化为「事务官」，而带有为国民党政治挫败自圆其说自我安慰的意味。举例而言，早在1935年，政校的主要创办人与领导人之一的陈果夫，就已经对罗家伦定下的发展方向颇为不满。他撰拟了〈中央政治学校改进计划书〉，准备逐步停办大学部，使政校最终改为招收大学毕业生以及公务员训练中心。陈果夫的提案颇能反映一部分国民党人的看法。他们认为大学化的专业文官教育，无论就培养可靠政治干部，亦或地方政务实干人才而言，成效皆十分有限。若仅需要依法行政的事务官，一般大学生通过公务员考试即可胜任，何必自己花费大量资源从头做起。根据陈果夫的说法，上述提案已得到蒋中正的同意。若非抗战爆发，即要付诸实现。事实上，抗战期间，出于以上同样的思路，政校大学部也确实停办两年。[60]这些国民党内部对政校的不同意见，从另一个侧面说明，公共行政教育的政治后果，对于期待政校毕业生刷新政治巩固政权的国民党来说，可谓十分惨痛。五四以后中国主流的政治与思想尽管表面上与美式公共行政学水乳交融。但公共行政学以科学规范、凌驾、乃至取代政治的基本预设，事实上已然深刻抵触了此时期以政治力量冲决旧势力、创造新秩序的另一股革命大潮。 在科学霸权压倒政治的背景下，部分政校学生背离公共行政学，转而探索更加务实，甚至具有传统色彩的治理方略，就显现其审视中国本土政治与现代性关系的理论价值。颇具戏剧色彩的是，前述那位醉心科学公式的郭培师，却正是在跳脱科学框架的道路上走得最快最远的先锋。透过对郭培师治理实践与论述的描绘分析，当可鲜明反衬公共行政学之负面政治后果，及其历史意义。 四、走向现代经世之术 不同于大部分政校学生，郭培师在毕业后并未接受分发政府机关任用，而是选择投身梁漱溟主持的乡村建设研究院，并因此考察了当时中央或地方举办的各个实验县。目前仅见其对各地土地陈报的考察分析，但从中可见，郭培师此时已主张以历代听民自实其田的省便办法，控制行政机构与现代化制度扩张所夹带的显隐性成本。[61]到了1936年6月，郭培师自认已形成一套新的治理方法，遂请求政校当局给他在基层试验的机会，由是被派任为江苏省会镇江郊外南乡的第三区区长，辖下有十万居民。当时第三区因为盗匪猖獗，政务陷于停顿。郭培师上任伊始，当即制定了几条施政原则，其中有三项值得特别注意：「人之关系调整与事之形质改进并重」、「在有弹性的法令中找实际办法，不在固定的办法上定浮泛工作」以及「在现有制度和组织内容上力求健全，不在形式上多行变更。」[62]这三项原则显然针对公共行政的弊病而发。盖公共行政学正在于「以固定的办法」（即其科学方法）定「浮泛工作」（即管理广泛的社会活动）。为了实现以形式逻辑推论为核心的科学方法，其具体手段不得不在「形式上做变更」，以求组织架构与事务程序具备科学上的合理性与可操作性。 反观郭培师则刻意强调在既有的法规与组织条件下，透过调整人与人之间的关系，谋求事务本质上的改进。这些原则在施政上反映为以下几点：首先，「我们区的组织虽有管，教，养，卫四组，但是职务不分，四主任是如同四棱镜的四面，不分彼此。」[63]也就是说，他断然放弃了公共行政所热衷的科层化专业分工。此项举措，实出于对现代官僚制本身局限的认识。现代官僚制本是依赖其蒐集之「客观」事实，做出相应「客观」反应的流程，对难以客观化的现象，或者逻辑上不可解释的行为，不是视而不见，就是无从入手。这便严重限制了公共行政在农村熟人社会中发现与解决人民问题的能力。科层化专业分工以其繁琐的科学方法，将农村居民纷纭无章的诉苦言语，「分析」、「客观化」为看来因果明确的社会经济问题。然而就在此客观化过程中，乡下人的真实感受与需要，及其中牵涉的复杂人情，已然被科学思维所过滤，仅留下对人们生活没有太多意义的冰冷事实。有见于此，郭培师在放弃科层组织的同时，走出区公所，以亲切的谈话，取得百姓的信赖，主动在他们涕泪交织夹缠不休的倾诉中，把握人民真正的难处。于是，郭培师深刻体会到，官员的价值与任务，是立即整合现有的人力与资源，解决关系民众切身利害的问题，而不是不假思索将之分派给专责部门处理。举例来说，当老百姓告知家中有人患急症，郭培师会在最短时间带人前往，为病患注射一剂西药；又或者有人被绑票，他亦不往公安局报案，先领上一两个警丁便直驱绑匪藏身的村落。郭培师并非不知道，邻近省城中便有专门的医生与警察，但他明白若无自己剑及履及的反应，几个小时乃至几天的耽搁，便会使人民就此绕过他的区公所自求多福。在他以个人魄力，突破人民与政府间心理藩篱以前，现代行政组织不过是「客观」存在于乡土中的空中楼阁。 因此，郭培师彻底运用这种不分职务分工的办法，凭藉建立于平日谈话合作中的威望与情分，而非法理权力，灵活调动辖区内的职员、短期师范的师生、警丁、和尚、乃至一般乡民，共同将保甲、教育、禁烟、息讼、改良风俗等政务，融合为一套笔杆、锄杆、枪杆合一的办事方法。[64]他体察到熟人社会运作的巧门与问题，皆在人情压力。例如，因为人情压力，居民不得不在婚宴上竞相铺张，以期不失面子与回收先前付出的礼品财物，导致恶性循环，人人负担沈重。于是他进行干预，一方面严格规定宴席费用菜色，「一桌六客，六菜，三（晕）〔荤〕三素」，一方面不仅亲自出面为新人免费公证，还发动辖区短师学生在区公所筹办新式婚礼。居民发现照官方规定办理的婚礼既轻省又光彩，也就乐于遵守参加。[65]由于巧妙地运用了父母官的影响力与公权力，所费不多却简便有效。当地居民大大减轻了人情往来的重负，自然对郭培师感恩戴德。依循类似的办法，郭培师在推行保甲与禁烟时，皆不强调书面上数量的进展，而是运用社会人情压力，「不拿管理力量去推行……而用教育方法来养成……习惯」。在调解纠纷方面，对社会人情的运用更为细腻，透过公开的集体调解，既减轻了人民诉讼的负担，又使尊重社会公论、处事平允的官方，成为民众真心服从的权威。在此基础上，郭培师得以带领第三区人民杜绝盗匪与烟毒之患，其治理成绩很快得到省政府的肯定，获颁「全区光明」的匾额。[66] 如果说公共行政乃是将现实拆解简化为个别客观事实与事件，然后以专业分工的方式加以处理的技术统治（technocracy），则郭培师的「三杆合一办事方法」或可概括为：直面现实复杂性，整体把握并运用其中客观与难以客观化的社会因素与人情关系，从而达成一种立基于人文识见之上，深刻理解本土政治、社会、文化传统的地方治理；在某种意义上，与古代儒家官师合一化民成俗的政治实践意趣相通。由于风俗与人心之类的问题，本质上并不适合以数理逻辑的方式客观化。此类关系乡民生活全部层面的风俗人情问题，既难按科层分工的原则，被分类为维持社会秩序、或稳定农村金融等专门行政业务，郭培师统合人文的治理之术于此显为优长。 需要略微辨析的是，郭培师并不是全盘反对科学与现代专业分工。他对于公共行政的批判，基本上仍出自对乡村情况的务实考量。就以他对卫生行政的批评为例： 我们第一要纠正我们贵族式的卫生头脑，要求适应乡间的环境。……乡村现在只要医生，最好带有多少行政能力的医生，而不要没有医疗本领的卫生行政人员，因为连诊病这一步还未做好。……要有大致与行政组织相同的各级本地卫生行政人员，因为各乡保有半数以上的简单病。如疟疾之类……，稍知医学常识的人就会替他治，而不会错，何必多用许多高级医生。因此我们在师资班中就加上医药卫生一课，并大做药箱，以便教师就是医士。[67] 他没有否定整个卫生行政与医学专业，只是强调在缺乏正规医师的既有条件下，乡村卫生行政的重点，在充实基层单位中有基本医疗知识与技能的非专业人员，而不是健全高级行政人员与专业医生。总之，郭培师在第三区的试验，已然有意无意涉及对公共行政学认识论与方法论预设的质疑；但随着抗战的爆发，他不得不跟随国民政府撤往大后方。尽管如此，郭培师注定要在探索非科学地方治理的道路上引领后人。离开了现代物质与文化基础设施相对完善的江苏，他在各方面都远为落后的贵州，遭遇了一个公共行政科学框架全然难以掌握的世界。 1938年12月初，也就是在贵州后坪县前任县长在县府内遭科长勾结土豪枪杀后两周，郭培师抵达县城就任县长。后坪位处贵州东北角，与四川交界，虽然是个只有五万余人的山县，在黔省却是臭名昭彰。因为自从1913年设县以来，已有四名县长在任内遇害，以致「送你到后坪去！」成为当时贵州常见的咒骂用语。[68]该地居民多为少数民族，男男女女出门未必穿衣着裤，但绝对枪不离身。[69]面对这一化外之地，郭培师在上任后呈给省主席吴鼎昌的第一份报告中，倒也显现其一贯的务实理智，要求省府在县自卫队重建完成之前，至少在县内留驻一个中队的保安团队。然而，除了这个基本请求之外，郭培师只提请省府拨付区区数百元，作为开办后坪短期师资培训班与一所小学的首年度经费。[70]郭培师如此节制，并非仅仅是顾虑省府的资源困难，还因为他确实认为，处理后坪的治标治本之道，在于发展教育与农业生产，使人民丰衣足食且知荣辱，方能从根源上终结后坪的野蛮难治。为了证明自己的判断确有所本，郭培师详细地描述了导致后坪长期动乱的恶劣政治生态循环：始则小民为谋生存而成为依附「老板」（地方强人）的「皮家人」（武装农奴）；各方「老板」为聚众积财买枪自保， 则须「打堡套人」与种贩鸦片：势大的老板进而挟持县长以巩固地位，导致受人挟制的县长施政不公。其他受到欺压的老板只有铤而走险杀官落草。县官一死，地方又回复到无政府状态，进一步促使小民投靠老板种卖鸦片武装自身，暴力循环由是周而复始。[71] 此番对后坪政治生态看来有因有果的描述，实则是郭培师对地方数十年乱局做出的主观政治判断。他将后坪动乱复杂化为始于「心匪」（人心苟且偷安）、催生「官匪」（官员无所担当），继而激出「兵匪」（乱事清剿）与「豪匪」（地方强人），最终才导致「土匪」。其用意在于将问题定性为民困而非匪患，因此必须主要以政治，而非技术手段解决。[72] 在具体步骤上，郭培师先是每天大开县府之门，广泛地延请当地各种「专家」来充实其县府。在几近蛮荒之地，郭所找的专家，不限于士绅或知识分子，举凡在人民生活中有实际影响力的人物，他都「罗致」入县府，虽无薪水，但与县长共食同宿。这些人有石匠、木匠、郎中，乃至少数民族中号称能以水治病的「水师」。另一方面，一如其在镇江的办法，到任后的头两个月中，郭培师还凭藉自身的中医知识，佐以带来的西药，为县民开设义诊，同时闲话家常；夜晚，他将谈话中得到的资讯与印象记下整理，从而掌握他认为真正重要的地方「实情」。很快地，后坪县政府内，聚集了上百人同吃同睡。[73]郭培师将自己置身于众目睽睽之下，看似对县府能力与个人安全无所裨益，实则藉由老百姓一目了然的直白方式，实践了开诚布公的施政理念，从而一举终结了地方势力暗中勾结县长的管道，有效缓解了地方上延续密室政治逻辑的焦虑感，反而改善了自身安全与威望。 尽管郭培师不走公共行政科层化的老路，但这并不意味他全然不重视行政与人事管理。到任第一天，他亲自鞭打了依着老习惯擅自拆阅公文的职员。当天晚饭后，当所有人都习以为常地掏出鸦片烟枪吞云吐雾时，郭培师又立刻命人杖责吸食鸦片的职员，还令所有被罚者在县府门前跪成一列。郭培师此举，似乎毫不顾忌前任县长被下属谋害的惨痛前例，若以科学管理的角度来看，其雷霆一怒纵使不激起属下的反抗怨恨，也无法树立真正有效的人事制度与规训机制。然而若稍稍放下实证主义科学的观察视角，则不难体会郭培师在新官上任，各个地方势力尚在试探观望之际，果断选择从县府内部开始严肃立场，申明法度，看来鲁莽，实则谨慎，其意不仅在震慑胥吏，亦在间接昭告地方势力，今后县长一切施政行事公开透明，绝不受人胁持，自也毫无偏私；此外更求激浊扬清，振作地方颓靡已久的人心。此一整饬官纪树立威信的政治行动，尽管缺乏科学与制度所号称的可重复性与确定性，求诸历史文化之中，却历历可见其合于人情事理、颠扑不破之处，并非架空无稽之推想。 两个月后，郭培师对地方虚实已了然于胸，开始采取行动。他依次邀请老板们来县府会谈，要求缴出枪枝。对于不肯缴枪的，郭培师并不动怒，但明言必上门收缴。愿缴枪者，遣人护送取枪。他还公开表示，县政府缴枪行动必先通知，决不搞突击偷袭；但协助抵抗政府者，绝对优先清剿，概不宽贷。郭培师言出令随，巧妙利用众老板利害不一、自顾不暇心理所造成的反应时间差，果断采取雷厉风行的行动，逐一清缴了土豪劣绅的军火。紧接着，或者取法于西汉循吏龚遂劝导人民「卖剑买牛，卖刀买犊」之意，郭培师开展了「缴枪用牛、铲烟种榖」的政策，以卖枪所得购买耕牛分配给人民。[74] 四境大致底定之后，郭培师即着手建立短期师资培训班，招考当地青年男女，作为他推动政务的主要干部。为了适应环境，短师班一期只四十五天，以县长亲自编写的《做人经》为教材，内容采用少数民族的山歌形式，寓政令宣讲、国家观念，乃至三杆合一的办事方法于唱歌识字之中。郭培师利用当地定期赶集的机会，组织学生在集市的戏台上表演短剧或合唱爱国歌曲与《做人经》，并且亲自登台，解释政令，回答问题。这一套他称为「赶场政治」的施政方法，由于契合当地人赶集看热闹的生活需要与习惯，取得了良好效果。郭培师特别强调，赶场政治同时又是群众大会，在会上如同表演一般的赏善罚恶，往往能使群众于潜移默化中认同法纪。[75] 郭培师还指派短师班的结训生兼任地方乡镇保甲长与短期学校的校长，复制其在镇江不分职务、不分彼此的去科层化治理，此时他根据实际经验，已对这套办法有了初步的理论总结：事实证明，一个人专任乡长或校长，未必不会贪污或办学不力。然而当他兼任二职时，乡长若贪污，则损其为人师表的尊严，无颜训诲学生；校长若失职，则伤其做官的威望，将致政令不行。结果不是理性的分权分工，而是社会角色的融合，对行政官员产生了实质的约束，令他们不得不勉力从公，以顾全官师两种重要的社会身分加诸于自身的道德与职份期待（德望∕威望）。在社会人情压力的磨合下，教育与行政工作得以相辅相成。[76] 需要注意的是，郭培师的治术，绝非建立在对人性的一厢情愿之上。他对主政者人格品质与能动性的重视，对人情微妙互动的了解，虽无客观的科学依据，也不是乌托邦式的臆想。而这种非科学但深切的人性理解，实为其治理的根本。从郭培师建立自卫武力的叙述，即可知非科学人性理解的重要性与实用性。 为了重建县自卫队，郭培师原拟从外地招募佣兵。但后坪的治安声名狼籍，使得招募外地人才格外困难，只有转从本地招募。但他随即发现应募者皆是由各老板差遣来的皮家人，用意在篡夺县府武力。有见于此，郭培师索性录取了两夥皮家人，使其互相牵制，并让皮家人搬进县府，与他朝夕相处，一起吃饭，一齐操练，并肩作战，共进同退，闲时与皮家人谈话交流，全不猜防。数月之后某天，郭培师故意违反自己定下的伙食平等规定，在早餐桌上给自己多摆了一碟蚕豆。同桌士兵立刻抗议，毫无犹豫。郭培师当即依约处罚了自己，但是满心欢喜。他明白，士兵们直率诚朴的反应，正显示了对长官毫无保留的信任。不久之后，郭培师便顺利撤换了这两夥皮家人原本的老板队长。这群士兵就此由皮家人，成为与父母官同生死共患难的子弟兵。[77]公共行政思维，以其行为主义心理学底蕴，每使现代官员先入为主地排除以「动之以情」、「晓以大义」的方式发扬伦理力量的可能。然就此例而言，郭培师从治理实践中重新发现的「伦理人」人性预设，显然更能客观地分析处理问题。 郭培师治理后坪的案例，一如大多数的政治实践，无法以科学方法重复验证其普遍有效性。当郭培师将其经验发表于政校的《服务月刊》上时，自可能对事实经过有所简化与剪裁。然从结果来看，郭培师确实发展出了一套切于实用的治理之术，并以之取代了他先前信奉的「抽象空洞之市政科学」。1941年，当郭培师因其治绩优异而蒙蒋中正召见嘉勉，并调升他处时，后坪人特别为他树立了碑石，上书「除暴安良」四个字，精当扼要地总结了郭培师治理后坪的旨趣与成就。[78]不仅如此，在郭培师离开后不久，后坪即回归旧属婺川县，显然已无分官镇压的必要。从末任县长的报告中看，后坪边区虽有小股余匪与残余的鸦片田（郭发表的文章中已有记述），但全境已然底定大安。[79]郭培师不但没有成为第五个被杀的县长，反而为后坪开启了安居乐业的太平岁月。 事后看来，郭培师转而诉诸人性人情，并非只是对现实无可奈何的妥协，更具有主动以非科学的认知实践框架，重新定义现实的重要意义。其作为早已超越在执行层面上修正或补充行政科学缺失的范畴，而确实挑战了公共行政与其西方现代性对于人情事理的根本假设，因此才可能在极度缺乏可供科学利用客观资源的后坪，动用非客观的伦理资源。也出于非科学的人性预设，郭培师在审度形势时，并不强调客观分析与逻辑推理，而更重视在稍纵即逝的人际互动中，形成对现实整体感性的把握与判断。这些政治实践的革命性，还可由以下事实看到。在《服务月刊》中，郭培师谆谆陈述：「一切活动之纲有三：明德，亲民，止于至善。一切活动之目有八：格，致，诚，正，修，齐，治，平。」[80]约莫同时，政校哲学教授贺麟，在对新生讲演读书方法时，也引用相同的《大学》段落，不过在他眼中： 这种说法即使是对的，但也只是效果的研究，而效果的演变，是无必然性的，所谓成败利钝的效果，总是不可逆睹的。从不可逆睹的效果，去推论不可逆睹的效果，则所得知识之无必然性与普遍性，可想而知。如果不从效果研究而从本质研究，则可得到具有必然性与普遍性的知识。如研究物的本质就可以产生了物理学，研究心可产生心理学……研究国、天下可以产生社会哲学，或政治哲学。 言下之意，从格物致知到治国平天下的每一实践过程之间，缺乏必然性。政校学生还是应该以严格遵照逻辑的西方科学，作为研究国家社会人心的主要方法。贺麟所论反映当时人们已无法想像非科学的治平之道。郭培师作为熟悉行政科学论述的现代官员，不会不知道贺麟这类看来严谨又勇于挑战传统的观点。但郭培师还是认定只有古代经典的文字与概念，才能正确总结他的治理经验。不但如此，他还特别强调其围绕《做人经》与戏台而展开的「赶集政治」教化实践，而非任何可以客观检验的制度化措施，才是他治理后坪成功的主要原因，更是他对现代地方行政的最大贡献。换言之，尽管明知自己的言论，难免被信仰科学理性逻辑的现代人嗤之以鼻，这位前科学万能论者仍然执意讲述他那看来不合时宜的切身体悟，显然已意识到自己的治理经验，无论如何不能按西方的社会科学框架理解，而属于一个另类知识与实践体系。从其对教化理念的深切体察与贯彻来看，此一体系更多借监传承了立基于中国德治传统的经世之术。然又不同于过往，此体系不仅是中国历史世界内部自然生发的产物，更是对现代性霸权的反思性回应。鉴于郭培师总结治理经验的〈后坪实政录〉借用了明代经世名臣吕坤《实政录》的概念，或者可以将上述超越现代性政治思维定式的体系，称为现代经世之术。现代经世之术创造了一个不全然受「万有引力」科学法则支配的人文政治世界，让人们再次看清了科学以外失落已久的广阔天地，从而找回了行动其中的自由与能动性。 结论 至此，再来看蒋中正以下这段话，似乎可以得出另一番体会。作为中央政治学校的缔造者，他在首届开学典礼上对学生说： 大家在政治学校里面，并不是专为政治学而来，乃是为改革中国的政治而来的。政治比之于军事还要困难。因为干政治的要钻进污秽龌龊的社会里面去。……我们政治学校，就要造成能在污秽龌龊的社会里，四方八面都被攻击着排挤着，而还能把持坚定应付裕如的政治人材。 蒋中正并不认为训练政治斗争干部的革命政治需求已不复存在，而是十分警醒地认识到，政治本质上是一种在「污秽龌龊的社会」中的战斗，而这样的战斗，不可能按照外来的政治学原理，在一个排除肮脏政治、窗明几净的行政科学实验室中进行，所以他希望学生： 要随时随地留心政治上发生的事实。我们要精细的观察现在的政治，而判断将来政治的结果或趋势。我们书本子上的学识，如不能应用到事实上，则等于无用。[81] 虽然蒋中正没有细加阐述，但所谓「政治上发生的事实」，无疑与科学上的客观事实不尽相同。政治上的事实不能简单从书本学习演绎出来，而必须倚赖「留心」与「精细的观察」。从演讲的上下文看，蒋中正所说的观察，是在「革命的志向」的指导下进行的。也就是说，这是一种基于根本价值信念的政治观察或判断，而不是号称无涉价值的科学观察。然而，蒋中正的政治领悟，尚无法预见公共行政教育的后果，将牵涉整个政治理解知识框架的剧烈重构。它根本改变了政校学生看待政治的方式，连带也就剥夺了他们运用中国革命的巨大力量、以政治超克西方现代性霸权的能力。由于浪费了大量宝贵的人力财力在建构一个符合科学客观化需求的行政现实，国民党的政治现实愈加虚幻苍白，最终，其政权难免随政治科学化的梦想一起遭受重挫。 进而言之， 公共行政教育的政治困境背后，很可能是一个现代性霸权的问题。回顾郭培师在南京实习时的豪言壮语，那种建立放诸四海皆准、不分智愚可知的科学行政的雄心，正反映了长期以来支配人们对中国（与所有非西方世界）认识的现代性霸权论述。透过垄断科学权威，那些对本土知识与脉络知之甚微的专家（无论是外国人或是本国留学生）得以根据一套容易学习的外来标准，对中国政治现象指导规范，而视一切不符其标准的本土智慧与地方实践为非理性的「传统」。也因此，长期以来，每谈及现代性，中国始终只是被动的接受与模仿者，其本土资源即令堪用，亦只能是实现西方现代性的材料。中国政治也就始终是西方理想典型的山寨版或代工产品。然而如同本文所显示，以公共行政为代表的西方现代性及其政治范式，对中国政治的发展即使不是弊多于利，也是利弊相参。在许多现实情境中，盲目追求行政科学（西方现代性）的伟大理性成就，其实是一种彻底的反理性行为。 时至今日，现代公共行政观念，又成为学界与公共知识分子的流行语汇。对西方现代性及其政治想像的接受程度，较之1930、1940年代，恐怕有过之而无不及。人们全心拥抱「放诸四海皆准」的所谓客观规律，致力于藉助科学技术手段，使政治益发制度化与理性化，彷佛长此以往，就能实现只有行政服务而没有烦人政治的人间乐土。 当此之际，或许吾人格外有必要阅读前政校教务主任与财政系教授刘振东以下这段话： 专门人才，只能做专门业务，为国家社会负局部建设之责任，至于体国经邦，综览庶政，负革命建国之大任者，则非通才即不能胜任。……所以我常说一个国家……可以没有科学家，而不可以没有政治家。……百年以来，我们因为没有伟大的政治家，所以虽然尽量去学习西洋的专门学科，而无补国家之丧乱。[82] 刘振东晚年提出这段对中国近现代政治科学化后果颇为痛切的论断，此中当有其对政校教育，乃至近百年来国族命运的反省。证诸郭培师的惊人蜕变，要走出国家的困境，重视中国现代经世之术，不仅仅是师法西学以图强，更在于建立与西方现代性霸权分庭抗礼、等量齐观的知识与实践体系。这意谓在理性化科层化的追求历程之外，百余年来中国政治中还存在另一道生生长流：也就是借重本土论述与方法，将政治从科学理性中拯救出来，而这或许是采用公共行政教育的中央政校留予后世的一个最重要的启发。 The Predicament of Public Administration Education at the Central Politics School and Its Solution Wang Chen-cheng* Abstract The study of Public Administration arose in America as part of the political culture of Western modernity to provide a conceptual framework for understanding and practicing politics. It reflected an attempt to replace “irrational” politics with objective and scientific administration. This conceptual framework was embraced by Chinese intellectuals in the wake of the May Fourth movement. As a result, the Guomindang’s Central Politics School was reorganized into a regular university cultivating professional officials. The majority of the school’s graduates became pure civil servants who, however, had no ability to handle Chinese political reality. Only a few of them were capable of developing effective modern Chinese statecraft by using indigenous resources. Modern Chinese statecraft, therefore, represents an alternative conceptual framework of politics that has the potential to escape from the predicament of scientized politics. Keywords: public administration, Central Politics School, Chinese statecraft, scientization of politics 徵引书目 一、史料 〈大学部第二期各组毕业学生姓名〉，《中央政治学校校刊》，期68，1933年12月，页2。 〈江宁自治实验县地政工作概况〉，《地政月刊》，卷3期3，1935年3月，页403-409。 〈后坪县请处理搜获偷运烟土〉，贵州省档案馆藏，《建国前档案》，档号5656。 〈各县保甲职员训练（后坪）〉，贵州省档案馆藏，《建国前档案》，档号8-5082-5-13。 〈为详陈后坪不治之原因及拟呈治标治本办法为请核事〉，贵州省档案馆藏，《建国前档案》，档号2/8-1-84-10-10。 中央政治学校同学会编，《中央政治学校同学会会员录》，重庆：中央政治学校同学会，1942。 中央政治学校社会服务处编，《增订政校之门》，重庆：中央政治学校社会服务处，1944。 中央政治学校毕业生指导部编，《财政经验集（第一集）》，重庆：中央政治学校，1941。 中央政治学校编，《中国国民党中央政治学校课程一览》，南京：中央政治学校，1932。 王一临，〈兰谿实验县农业仓库会计制度拟稿及江宁县实习日记〉，《二十世纪三十年代国情调查报告》（以下简称《国情报告》），南京：凤凰出版社，2012，册201，页1-246。 向南屏，〈江宁自治实验县概况及公文管理财政警政实习报告书〉，《国情报告》，册66，页1-432。 江康黎，〈行政与政制〉，《是非公论》，期8，1936年6月，页20-22。 江康黎，《市行政学》，长沙：商务印书馆，1938。 江康黎，《行政学原理》，上海：民智书局，1933。 余善长、邹志奋、麦健生，〈青岛市政实习总报告之概论社会公安编〉，《国情报告》，册261，页1-845。 李用宾、樊祖邦、袁永馥，〈常熟县史地政治经济社会概况总报告〉，《国情报告》，册94，页1-702。 李缵铮，《红纸廊回忆录》，台北：国立政治大学校友会，1972。 周守璜，〈衢县县政实习报告与兰谿实习日记〉，《国情报告》，册198，页1-182。 胡次威，〈我在兰谿自治实验县当县长〉，收入浙江省政协文史资料委员会编，《民国轶事摭拾》（《浙江文史资料》辑70），杭州：浙江人民出版社，2002，页231-274。 高应笃，〈上海市公用局实习报告书〉，《国情报告》，册253，页147-590。 高应笃，《内政春秋》，台北：华欣文化事业中心，1984。 张志智，〈教育行政经验谈〉，《服务月刊》（重庆），卷3期1，1940年3月，页13-21。 张金监，《行政学之理论与实际》，上海：商务印书馆，1935。 梅思平，〈两年来的江宁实验县〉，《中央周报刊》，期350，1935年，页2-8。 郭培师，〈土地陈报之过程与目的及其具体方法〉，《乡村建设》，卷5期18-19，1936年6月，页8-81。 郭培师，〈后坪实政录〉，《服务月刊》（重庆），卷3期4，1940年6月，页13-40。 郭培师，〈如何做区长〉，《服务月刊》（重庆），创刊号，1939年3月，页20-25。 郭培师，〈南京市政府工务局实习报告〉，《国情报告》，册242，页1-493。 陈果夫，〈中央政治学校改进计画书〉，《陈果夫先生全集》，册1，台北：正中书局，1953，页198-200。 陈开泗，《回首八十年》，作者自印。 陈开泗、张锄非、刘居斌，〈吴江县政实习报告之总论县政府地方自治〉，《国情报告》，册100，页1-552。 贺麟，〈读书方法〉，收入朱燕萍编，《中国国民党中央政治学校文献类编（1927-1949）》，南京：江苏人民出版社，2014，页343-350。 杨伯举、刘大卫，〈我们所了解的郭培师先生〉，收入盐城巿政协文史资料研究委员会编，《盐城文史资料选辑》，辑9（1990年），页180-190。 杨敬年，《期颐述怀》，天津：南开大学出版社，2007。 宾樵，〈贵州的东北角（后坪通讯）〉，《农本》，期40-41（1940年5月），页27-29。 刘振东，〈本校财政教育与中国财政革新〉，收入国立政治大学四十年特刊编辑委员会编，《政大四十年》，台北：国立政治大学，1967，页95-110。 刘能超，〈兰谿田赋概况之地籍与税制〉，《国情报告》，册201，页247-637。 蒋中正，〈培植新政治人才与建设新中国〉（民国十八年九月二十一日），《先总统蒋公思想言论总集》，台北：中国国民党中央委员会党史委员会，1984，卷十「演讲」，页435-438。 戴治一，〈江宁自治实验县卫生行政现况之观察及今后改进之我见〉，《医事公论》，卷2期13，1935年4月，页20-21。 薛伯康，《人事行政大纲》，南京：正中书局，1937。 罗隆基，〈专家政治〉，《新月》，卷2号2，1929年4月，页1-7。 兰谿实验县政府秘书室，《兰谿实验县清查地粮纪要》，收入《民国史料丛刊》，册533，郑州：大象出版社，2009。 Wilson, Woodrow. “The Study of Administration.” Political Science Quarterly, Vol.2, No. 2 (Jan., 1887), pp. 197-222. 二、专着 李伟中，《20世纪30年代县政建设实验研究》，北京：人民出版社，2009。 孙文，《三民主义》，收入《国父全集》，册1，台北：近代中国出版社，1989。 张康之，《寻找公共行政的伦理视角（修订版）》，北京：中国人民大学出版社，2012。 杨沛龙，《中国早期行政学史：民国时期行政学研究》，北京：社会科学文献出版社，2014。 Crick, Bernard. In Defence of Politics. Chicago: The University of Chicago Press, 1992. Duara, Prasenjit. Culture, Power, and the State: Rural North China, 1900-1942. Stanford: Stanford University Press, 1988. Frederickson, H. George. The Spirit of Public Administration. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1996. Kichert, Walter J. M. and Richard J. Stillman II, eds. The Modern State and Its Study: New Administrative Science in a Changing Europe and United States. Northampton: Edward Elgar, 2000. Lam, Tong. A Passion for Facts: Social Surveys and the Construction of the Chinese Nation-State, 1900-1949. Berkeley: University of California Press, 2011. March, James G. and Johan P. Olsen. Rediscovering Institution: The Organizational Basis of Politics. New York: The Free Press, 1989. Oakeshott, Michael. Rationalism in Politics and Other Essays. New York: Basic Books Pub. Co., 1962. Perry, David C., and Lawrence F. 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Strauss, Julia C. Strong Institutions in Weak Polities: State Building in Republican China, 1927-1940. New York: Oxford University Press, 1998. Tompkins, Jonathan R. Organization Theory and Public Management. Belmont, CA: Thomson Wadsworth, 2005. 三、论文及专文 王科，〈试析南京国民政府建立初期的一次县级政府机构改革──以江宁实验县为中心〉，《才智》，2010年第35期，页193-196。 张康之、张乾友，〈公共行政学发展史上的研究及其教育〉，《中共宁波市委党校学报》，2012年第3期，页16-24。 崔明忠，〈中国国民党中央政治学校研究（民国十六至三十六年）〉，台北：国立政治大学历史研究所硕士论文，1998。 Ezrahi, Yaron. “Technology and Civil Epistemology of Democracy.” Inquiry, Vol. 35, Iss. 3-4 (Sept. 1992), pp. 363-376. Ezrahi, Yaron. “Science and the Political Imagination in Contemporary Democracies.” In Sheila Jasonoff, ed., States of Knowledge: The Co-production of Science and Social Order (New York: Routledge, 2006), pp. 254-273. Wang, Chen-cheng. “Intellectuals and the One-party State in Nationalist China: The Case of Central Politics School (1927-1947).” Modern Asian Studies, Vol. 48, Iss. 6 (Nov. 2014), pp. 1769-1807. Williams, Daniel W. “Measuring Government in the Early Twentieth Century.” Public Administration Review, Vol. 63, No.6 (Nov.-Dec. 2003), pp. 643-659. 注释： [1] Tong Lam, A Passion for Facts: Social Surveys and the Construction of the Chinese Nation-State, 1900-1949 (Berkeley: University of California Press, 2011). Julia C. Strauss, Strong Institutions in Weak Polities: State Building in Republican China, 1927-1940 (New York: Oxford University Press, 1998). Prasenjit Duara, Culture, Power, and the State: Rural North China, 1900-1942 (Stanford: Stanford University Press, 1988). Elizabeth J. Remick, Building Local States: China during the Republican and Post-Mao Eras (Cambridge: Harvard University Asia Center, 2004). [2]韦伯所谓法理型的官僚制，是藉由简化提炼相关历史事实而总结出的概念工具。但国内外史学界往往都有将韦伯的思想产物作为史实的问题。见张康之，《寻找公共行政的伦理视角（修订版）》（北京：中国人民大学出版社，2012），页93-94。法理型官僚制作为理论预设虽然为西方学界所普遍接受，但西方国家的政治实务从不是按这种高度理性化的组织与统治型态运作。B. Guy Peters and Jon Pierre, Comparative Governance: Rediscovering the Functional Dimension of Governing (Cambridge: Cambridge University Press, 2016), p. 144. Jonathan R. Tompkins, Organization Theory and Public Management (Belmont, CA : Thomson Wadsworth, 2005), p. 48. [3] Woodrow Wilson, “The Study of Administration,” Political Science Quarterly, Vol.2, No.2 (Jan., 1887), pp. 197-222. [4]Lawrence A. Scaff, Max Weber in America (Princeton: Princeton University Press, 2011). [5]Jonathan R. Tompkins, Organization Theory and Public Management, pp. 47-52. [6]Walter J. M. Kichert and Richard J. Stillman II, eds., The Modern State and Its Study: New Administrative Science in a Changing Europe and United States (Northampton, Mass.: Edward Elgar, 2000), p. 45. [7]Walter J. M. Kichert and Richard J. Stillman II, eds., The Modern State and Its Study: New Administrative Science in a Changing Europe and United States, p. 43. [8]Yaron Ezrahi, “Science and the Political Imagination in Contemporary Democracies,” in Sheila Jasonoff, ed., States of Knowledge: The Co-production of Science and Social Order (London and New York: Routledge, 2006), p. 256. [9]Theodore M. Porter and Dorothy Ross, eds., The Cambridge History of Science Vol. 7: The Modern Social Sciences (New York: Cambridge University Press, 2003), pp. 260, 318-320. [10]Michael Oakeshott, Rationalism in Politics and Other Essays (New York: Basic Books Pub. Co., 1962), p. 95. Bernard Crick, In Defence of Politics (Chicago: The University of Chicago Press, 1992), p. 92. [11]James G. March and Johan P. Olsen, Rediscovering Institution: The Organizational Basis of Politics (New York: The Free Press, 1989), p. 4. 张康之、张乾友，〈公共行政学发展史上的研究及其教育〉，《中共宁波市委党校学报》，2012年第3期，页20-22。 [12]David C. Perry and Lawrence F. Keller, “Public Administration at the Local Level: Definition, Theory and Context,” in Managing Local Government: Public Administration in Practice (Newbury Park: Sage Publications, 1991), pp. 7-22. [13]H. George Frederickson, The Spirit of Public Administration (San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1996), pp. 87-93. [14]张康之、张乾友，〈公共行政学发展史上的研究及其教育〉，《中共宁波市委党校学报》，2012年第3期，页20-22。James A. Stever, The End of Public Administration: Problems of the Profession in the Post-Progressive Era (New York: Transnational Publishers, 1986), pp. 18, 64. [15]罗隆基，〈专家政治〉，《新月》，卷2号2（1929年4月），页1-7。江康黎，〈行政与政制〉，《是非公论》，期8（1936年6月），页20。江康黎，《市行政学》（长沙：商务印书馆，1938），页6。 [16]孙文，〈民权主义第一讲〉，《三民主义》，收入《国父全集》（台北：近代中国出版社，1989），册1，页55。 [17]孙文，〈民权主义第五讲〉，《三民主义》，收入《国父全集》，册1，页111。 [18]中央政治学校社会服务处编，《增订政校之门》（重庆：中央政治学校社会服务处，1944），页2。有关政校改制过程细节与罗家伦的理念和角色，见Chen-cheng Wang, “Intellectuals and the One-party State in Nationalist China: The Case of Central Politics School (1927-1947),” Modern Asian Studies, Vol. 48, Iss. 6 (Nov. 2014), pp. 1789-1807. [19]Dorothy Ross, The Origins of American Social Science (New York: Cambridge University Press, 1991), p. 451. [20]江康黎，《行政学原理》（上海：民智书局，1933），页7。 [21]如同B. Guy Peters与Jon Pierre指出，新公共管理本质上是一种意识型态与理论演绎而生的学说，因此对于工商管理与实际行政的区别与融合问题并无卓见与良方，其实行经常以牺牲行政的传统功能为代价。B. Guy Peters and Jon Pierre, Comparative Governance: Rediscovering the Functional Dimension of Governing, p. 160. [22]江康黎，《市行政学》，页19。 [23]薛伯康，《人事行政大纲》（南京：正中书局，1937），页7-8。 [24]薛伯康，《人事行政大纲》，页8-9。 [25]张金监，《行政学之理论与实际》（上海：商务印书馆，1935），页58。 [26]张金监，《行政学之理论与实际》，页59。 [27]Daniel W. Williams, “Measuring Government in the Early Twentieth Century,” Public Administration Review, Vol. 63, No.6 (Nov.-Dec. 2003), p. 650. [28]崔明忠，〈中国国民党中央政治学校研究（民国十六至三十六年）〉（台北：国立政治大学历史研究所硕士论文，1998）是首先系统研究政校及其课程的论文，具有很高的参考价值。但受限于当时许多大陆资料尚未公开，崔文只能依赖政校课程一览等台湾可见的书面史料，而无法处理政校课程实际运作的具体情形。据〈大学部第二期各组毕业学生姓名〉〔《中央政治学校校刊》，期68（1933年12月），页2〕，可见大学部第二期毕业生共73人，其中来自行政系者31人（29人为市政组，2人为普通行政组），31人来自财政系。换言之，扣除行政、财政两系，只有11人来自外交、法律、社会经济等其他系组。考虑到行政与财政即是早期公共行政学的两大支柱，可知政校教育的公共行政属性，甚至强过其课程一览所显现。又根据政校学生杨敬年，《期颐述怀》（天津：南开大学出版社，2007），他于1932年入学时，行政系市政组已经停办（页15）。此言如果属实，则可知政校头两期时，市政组还是行政系的主体，但1932年后不久，行政系就不再分组。最后根据笔者对政校学生实习报告与校友通讯名册的概略掌握，行政系无疑是政校内最大的学生群体，乡村行政组似乎从来没有产生毕业生，很可能根本没有成立。综合分析，可知政校教育主体是行政系的课程，而普通行政组又承继市政组而来。可参考中央政治学校同学会编，《中央政治学校同学会会员录》（重庆：中央政治学校同学会，1942）。 [29]中央政治学校编，《中国国民党中央政治学校课程一览》（南京：中央政治学校，1932）， 页36。 [30]中央政治学校编，《中国国民党中央政治学校课程一览》，页23。 [31]中央政治学校编，《中国国民党中央政治学校课程一览》，页177-178。 [32]中央政治学校编，《中国国民党中央政治学校课程一览》，页180。 [33]陈开泗，《回首八十年》（作者自印），页44-46。 [34]高应笃，《内政春秋》（台北：华欣文化事业中心，1984），页1。 [35]高应笃，《内政春秋》，页3。 [36]陈开泗、张锄非、刘居斌，〈吴江县政实习报告之总论县政府地方自治〉，《二十世纪三十年代国情调查报告》（以下简称《国情报告》）（南京：凤凰出版社，2012），册100，页1-552。高应笃，〈上海市公用局实习报告书〉，《国情报告》，册253，页147-590。 [37]李用宾、樊祖邦、袁永馥，〈常熟县史地政治经济社会概况总报告〉，《国情报告》，册94，页4、172-173。 [38]李用宾、樊祖邦、袁永馥，〈常熟县史地政治经济社会概况总报告〉，《国情报告》，册94，页4、172-173。 [39]余善长、邹志奋、麦健生，〈青岛市政实习总报告之概论社会公安编〉，《国情报告》，册261，页114。 [40]余善长、邹志奋、麦健生，〈青岛市政实习总报告之概论社会公安编〉，《国情报告》，册261，页124。 [41]Yaron Ezrahi, “Technology and Civil Epistemology of Democracy,” Inquiry, Vol. 35, Iss. 3-4 (Sept. 1992), pp. 363-376. [42]余善长、邹志奋、麦健生，〈青岛市政实习总报告之概论社会公安编〉，《国情报告》，册261，页134。 [43]郭培师，〈南京市政府工务局实习报告〉，《国情报告》，册242，页4-6。 [44]郭培师，〈南京市政府工务局实习报告〉，《国情报告》，册242，页121。 [45]关于江宁实验县建设的详细内容与过程，可参见李伟中，《20世纪30年代县政建设实验研究》（北京：人民出版社，2009），〈第四章?6?4政策和制度的实验：江宁与兰溪的县政建设实验〉。王科，〈试析南京国民政府建立初期的一次县级政府机构改革──以江宁实验县为中心〉， 《才智》，2010年第35期，页293-296。 [46]戴治一，〈江宁自治实验县卫生行政现况之观察及今后改进之我见〉，《医事公论》，卷2期13（1935年4月），页20。 [47]张志智，〈教育行政经验谈〉，《服务月刊》（重庆，下略），卷3期1（1940年3月），页13。 [48]向南屏，〈江宁自治实验县概况及公文管理财政警政实习报告书〉，《国情报告》，册66，页74-76。 [49]〈江宁自治实验县地政工作概况〉，《地政月刊》，卷3期3（1935年3月），页406。 [50]梅思平，〈两年来的江宁实验县〉，《中央周报》，期350（1935），页8。 [51]请参见李伟中，《20世纪30年代县政建设实验研究》，页214-219。 [52]册书是当地的地籍保管与土地交易公证人。因为具有后者的身分，许多册书代代相传保管的鱼鳞分册的内容，遂得以不断更新。由于年深日久，特别在变乱的年代，册书所掌握的地籍资料，较之地方政府的鱼鳞总册更为正确。地籍为税籍之依据。卯簿是当地的税籍保管人。同样地，在变乱年代，官府无法有效地课税徵粮，卯簿的税籍自也无从更新。因此，县政府若要开课田赋，必须先清查田地以编制新版地籍，此时取得各地册书握有的图册至关重要。而残缺不全的清代鱼鳞总册与过时的卯簿，也是比对核查的有利凭藉。 [53]当时以「科学方法」整理土地即是重新测丈，虽然看来精确，但旷日费钜，结果亦不尽理想。陈开泗果断地弃之不用，另觅清查之方。他筹划了一整套办法，首先是补造「鱼鳞（新）册」第十章，作为整理田赋的基础。详见兰谿实验县政府秘书室，《兰谿实验县清查地粮纪要》，收入《民国史料丛刊》（郑州：大象出版社，2009），册533，页63-65。本书虽以县府秘书室名义发表，主要执笔者实为陈开泗。鱼鳞册如何补造？陈开泗概括为八个字：「利用卯书，根据旧册。」其中，参稽省县原有但残缺过时的鱼鳞旧册实属次要，所以说鱼鳞（旧）册之功用尚非显着，而以争取民间册书、卯簿的合作，善加利用其私藏图册为关键，其中册书尤为重中之重。因为各省、县不一定都会制作官方鱼鳞册，但民间必有类似册书之人私藏自制的地籍图册，较之官册，各地册书的土地归属、转移纪录更为详实可据。因此无官修鱼鳞册之县邑，仍可仿效。只不过要找到他们并取得图册，同样并不简单。官修鱼鳞册盛行于明清之时，与卯书等地方势力（豪劣？）周旋协商，显然更是大开倒车。上述思路与做法，明显有别于公共行政等其他既有途径，因而陈开泗自云为「创举」，笔者则称之为「重拾前现代治术」。 [54]陈开泗，《回首八十年》，页53-54。胡次威，〈我在兰谿自治实验县当县长〉，收入浙江省政协文史资料委员会编，《民国轶事摭拾》（《浙江文史资料》辑70）（杭州：浙江人民出版社，2002），页237。刘能超，〈兰谿田赋概况之地籍与税制〉，《国情报告》，册201，页352-357。 [55]兰谿实验县政府秘书室，《兰谿实验县清查地粮纪要》，页190-191。 [56]周守璜，〈衢县县政实习报告与兰谿实习日记〉，《国情报告》，册198，页123。 [57]周守璜，〈衢县县政实习报告与兰谿实习日记〉，《国情报告》，册198，页126。 [58]罗志渊，〈弁言〉，收入中央政治学校毕业生指导部编，《财政经验集（第一集）》（重庆：中央政治学校，1941），页1-2。杨沛龙，《中国早期行政学史：民国时期行政学研究》（北京：社会科学文献出版社，2014），页92。 [59]李缵铮，《红纸廊回忆录》（台北：国立政治大学校友会，1972），页71。 [60]陈果夫，〈中央政治学校改进计划书〉，《陈果夫先生全集》（台北：正中书局，1953），册1，页198-200。 [61]郭培师，〈土地陈报之过程与目的及其具体方法〉，《乡村建设》，卷5期18-19（1936年6月），页66。 [62]郭培师，〈如何做区长〉，《服务月刊》，创刊号（1939年3月），页20。 [63]郭培师，〈如何做区长〉，《服务月刊》，创刊号，页23。 [64]杨伯举、刘大卫，〈我们所了解的郭培师先生〉，收入盐城巿政协文史资料研究委员会编，《盐城文史资料选辑》，辑9（1990），页180、182-183。 [65]郭培师，〈如何做区长〉，《服务月刊》，创刊号，页22-23。 [66]杨伯举、刘大卫，〈我们所了解的郭培师先生〉，收入盐城巿政协文史资料研究委员会编，《盐城文史资料选辑》，辑9，页182-183。 [67]郭培师，〈如何做区长〉，《服务月刊》，创刊号，页24。 [68]郭培师，〈后坪实政录〉，《服务月刊》，卷3期4（1940年6月），页13。 [69]郭培师，〈后坪实政录〉，《服务月刊》，卷3期4，页13。宾樵，〈贵州的东北角（后坪通讯）〉，《农本》，期40-41（1940年5月），页28。 [70]〈为详陈后坪不治之原因及拟呈治标治本办法为请核事〉，页3-4，贵州省档案馆藏（下略），《建国前档案》（下称《贵档》），档号2/8-1-84-10-10。 [71]〈为详陈后坪不治之原因及拟呈治标治本办法为请核事〉，页3-4，《贵档》，档号2/8-1-84-10-10，页3-4。 [72]郭培师，〈后坪实政录〉，《服务月刊》，卷3期4，页20-21。 [73]郭培师，〈后坪实政录〉，《服务月刊》，卷3期4，页18、32。 [74]郭培师，〈后坪实政录〉，《服务月刊》，卷3期4，页20-23。 [75]郭培师，〈后坪实政录〉，《服务月刊》，卷3期4，页16-17。〈各县保甲职员训练（后坪）〉，页5，《贵档》，档号8-5082-5-13。 [76]郭培师，〈后坪实政录〉，《服务月刊》，卷3期4，页21。 [77]郭培师，〈后坪实政录〉，《服务月刊》，卷3期4，页20-21、31。 [78]杨伯举、刘大卫，〈我们所了解的郭培师先生〉，《盐城文史资料选辑》，辑9，页186、188。 [79]〈后坪县请处理搜获偷运烟土〉，《贵档》，档号56569。 [80]郭培师，〈后坪实政录〉，《服务月刊》，卷3期4，页14-15。贺麟，〈读书方法〉，收入朱燕萍编，《中国国民党中央政治学校文献类编（1927-1949）》（南京：江苏人民出版社，2014），页346-347。 [81]蒋中正，〈培植新政治人才与建设新中国〉（民国十八年九月二十一日），《先总统蒋公思想言论总集》，卷十「演讲」，页437。 [82]刘振东，〈本校财政教育与中国财政革新〉，收入国立政治大学四十年特刊编辑委员会编，《政大四十年》（台北：国立政治大学，1967），页97。 本文原载台湾“中研院”近代史研究所集刊第102期（民国107年12月），37-82。 (责任编辑：admin) |