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考核制度是官员管理制度的重要组成部分，历史上出现很早，史籍记载颇多，在不同历史时期，提法各异，或曰考课，或曰考核，或曰考绩，或曰考校，或曰考成，或曰考查，或曰考功。这项制度从创立之始，由于它的合理性、制约性、规范性，一直传到清朝末年。其考核内容、标准、程序、时间虽然随各朝的具体情况有所调整，但是考核的目标、体系是一致的，属于常规考核。 清代官员行政处分有两类，一是常规考核处分，二是参劾处分。常规考核处分即指定期对官员的考核处分;参劾处分是指不定期随时性的纠参处分。如艾永明所言:“清朝对于文官的监督，可以分为定期和不定期两种。考绩，乃是定期之监督制度;监察，乃是不定期之监督制度。”①其他学者亦持同样看法，如美国学者墨子刻将考绩诠释为“对官员定期的评估”②。孔飞力阐明三年考绩是“对官员定期考绩的制度，通常称之为考课、考绩，三年大比”③。由此看来，中外学术界普遍认定，“定期”是考核制度的重要特征，且进一步阐明大致三年是考核的定限。但是，从雍正朝档案来看，雍正年间地方的大计考核并没有很好地执行“定期”这一重要特点，反而对官员考核迭次展限，致使考核定期不定，严重影响了对地方官员的监督管理。 对于清代官员考核处分制，国内外有许多学者致力于这方面研究。如台湾杨树藩④，杜家骥、李治安⑤、艾永明⑥、吴宗国⑦、常越男⑧，等等。而专门就清代考核的限期特点，在史学界研究者很少，仅 ①艾永明:《清朝文官考绩制度及其实施状况》，《法制与社会发展》2003年第5期。 ②墨子刻:《清代官僚体制的内部结构》，南京:江苏人民出版社，1995年。 ③孔飞力:《叫魂》，上海:三联书店，1999年。 ④杨树藩:《中国文官制度史》，台北:黎民文化事业股份有限公司，1982年。 ⑤李治安、杜家骥:《中国古代官僚政治》，北京:书目文献出版社，1993年。 ⑥艾永明:《中国封建社会的考绩制度及其借鉴》，《江苏社会科学》1994年第5期。 ⑦吴宗国:《中国古代官僚政治制度研究》，《“祖宗之法”与官僚政治制度》，北京:北京大学出版社，2004年。 ⑧常越男:《清代考课制度研究》，北京:北京大学出版社，2010年。 有艾永明的《清朝文官立法中的效率原则探微》①、薛刚的《试论清代地方官大计展限问题》②等，这些文章从期限、效率角度对清代的考核制度进行了论述。本文专门就雍正朝的大计展限问题，及其带来的弊端、政府的应对予以进一步探讨。 一、 清代大计考核定限 清代考核法沿用明制，主要有《大计法》和《京察法》。然而，清与明相比，又“品式略殊”。规定在京文官实行京察，每三年举行一次;在外文官实行大计，亦每三年举行一次;京内外武官实行军政，每五年举行一次。然而，清代这项常规考核制度的确立，历经了近百年才确立起来。 清朝关外时期，只是机械地沿用了明朝考课的部分内容。天聪五年(1631)才逐步“定考课黜陟等差”。崇德八年(1643)，又“申三年考察之令”③。而这些规定因处于战争阶段，没有很好执行。 顺治时清军入关，许多制度边沿袭、边草创。总的特征是在沿袭明朝的同时有所变化。沿袭了明朝对各省官员的大计考核;变化是确立了京察、军政之期。顺治四年(1647)吏部奏，“计典三年一举乃旧例也，目今广舆大势渐次尽入版图，请以三载考绩为定制”④。朝廷随之正式下令官员考核行大计，史载:“是年，吏部奏定三年一举，以为定制”⑤。这是顺治朝沿袭明朝，并确定本朝考核时间。 康熙朝，考核有所反复。康熙元年(1662)鳌拜曾停止大计，止行考满。康熙四年(1665)，又“停止考满，复行大计”⑥。到康熙六年(1667)，吏部、兵部、都察院终奉旨:“京察、大计、军政俱应于今岁举 行……旋议覆，旧例三年一次大计，六年一次京察，自康熙元年停止。大计、京察内外官俱行考满，至康熙四年停止考满。今应照旧例举行京察、大计，从之”⑦。恢复了大计三年、京察六年的考核及时间。 雍正时，为整饬吏治，安定民生。一方面强化“京察、大计、军政之制”⑧，使得常规考核形成定制。另一方面，考核期限有所调整，调整后为:“在内曰京察，在外曰大计，各以三年为期;武职曰军政，以五年为期”⑨。至此，“清朝考绩制度的框架正式形成”瑏瑠。在《雍正会典》中，考核条目就分别列为京察、大计、军政。《清朝文献通考》中继之，称为:“考绩一门，文则有京察、大计，武则有军政”瑏瑡。“至此，经过清初统治者不断选择的过程，最终确立了清代以京察、大计、军政考察为主体的官员考课制度”瑏瑢。雍正后历代相沿，成为一代不变之制。可见，“这无不体现着清初考课制度沿袭中变通的特色”瑏瑣。 清朝为整饬吏治举行地方文官大计，尽管实行时有反复，但是大计期限始终是三年，变化不是很大。雍正朝沿用大计考核，但是却出现了不断展限的情况。 二、 雍正朝大计考核展限状况 展限，即将原定的考核期限向后推迟或延举。雍正朝每三年一次的大计，都有官员因种种原因申请推迟，朝廷视具体情况，一般均给予一定展限，时间不等，其中有展限一年的、展限二年的以及二年 以上的，这些展限曾使得历届大计或推迟或停止。(一)展限原因 1．督抚莅任不久申请展限 大计之制，“如督抚莅任未久，不及周知属官贤否者，疏请展限”瑏瑤，推迟大计的举行。如雍正二年(1724)，广西巡抚李绂申请:“微臣任事未久……所属地方辽阔，一时难以周知，请将雍正二年大计暂行停止，俟雍正三年补行”瑏瑥，旨下依议。雍正三年 ①艾永明:《清朝文官立法中的效率原则探微》，《江苏社会科学》2009年第3期。 ②薛刚:《试论清代地方官大计展限问题》，《长春师范学院学报》2012年第1期。 ③《清朝通典》卷22《选举五·考绩》，杭州:浙江古籍出版社，2000年。 ④《清朝文献通考》卷59《选举考十三·考课》，杭州:浙江古籍出版社，2000年。 ⑤(清)王庆云撰:《石渠余纪》卷2《纪大计》，北京:中华书局，1997年。⑥(雍正朝)《大清会典》卷15《吏部考功清吏司》，《近代中国史料丛刊三编》本，台北:文海出版社，1986年。⑦《清朝文献通考》卷59《选举考十三·考课》。 ⑧常越男:《清代考课制度研究》第2页。⑨《清朝通典》卷22《选举五·考绩》。瑏瑠艾永明:《清朝文官考绩制度及其实施状况》，《法制与社会发展》2003年第5期。瑏瑡《清朝通典》卷18《选举一·考绩》。瑏瑢常越男:《从官员考课看清初满洲贵族制度建设的原则》，《满族研究》2007年第2期。瑏瑣常越男:《从官员考课看清初满洲贵族制度建设的原则》，《满族研究》2007年第2期。瑏瑤(乾隆朝)《大清会典》卷6《吏部》，乾隆十二年敕修，四库全书本。瑏瑥中国第一历史档案馆编:《雍正朝内阁六科史书·吏科》第24册，桂林:广西师范大学出版社，1999年，第408页。 (1725)，甘肃巡抚胡期恒上奏，雍正二年例应大计，因“到任伊始，各员果否未能通知，祈请展限于三年十一月内会同考核”①，旨下依议。雍正三年(1725)，署理浙江巡抚事务傅敏上奏，浙江省雍正二年大计因“所属各官贤否未能周知，应请展限于雍正四年举行”②。雍正九年(1731)，广东巡抚鄂弥达上奏，“甫经抵任，已届大计之期，查粤省幅员辽阔，属员繁多，贤否一时未能周知，诚恐举劾失当，不敢轻率举行。”对于雍正八年大计，“仰恳圣恩俯准展限，容臣于雍正九年十一月内照例补行”③，旨下依议。雍正九年(1731)，福建总督刘世明于雍正八年题明:“抚臣赵国麟甫经到闽，莅任未久，又因所属各官一时体察未能周悉，则闽省计典，是因例展限，宽展至雍正九年冬间，容臣与抚臣会同补行”④。雍正九年(1731)，湖广巡抚魏廷珍题明:“湖北八年大计自应遵例举行，但臣到任不过五月余，各官贤否未能周知，何敢草率从事，恳展限于雍正九年十二月内举行”⑤。雍正十一年(1733)，奉天府府尹吕耀曾疏称:“奉天雍正十一年大计届期，臣到任甫经两月，所属各官贤否优劣尚未深知，不敢冒昧入告，应请展限至雍正甲寅年十二月内补行”⑥，旨下允准。可见，当时展限情况在全国各省是比较多的，且存在于历次大计当中。 2．督抚有一方未在任申请展限 一是巡抚未在任。雍正三年(1725)，两广总督孔毓珣疏称，“臣于雍正二年闰四月内始到广东，地方辽阔访察未周，请于雍正三年三月会同广东抚臣举行。今广东巡抚杨文乾在任守制，今时已十月中旬尚未回任，即到粤查照册结必须时日，计典例应督抚会核。臣代理抚篆未敢独专，所有广东补行大计，应俟抚臣杨文乾回任，于雍正四年会同举行”⑦，旨下准行。 雍正六年(1728)，署理甘肃巡抚张廷栋上奏，“甘肃补行雍正二年大计准部咨行，令署抚莽鹄立于雍正六年会同总督举行，今前抚莽鹄立降调。臣于雍正六年十月十一日到任署理，但臣系暂行署理，且到任伊始，各属之贤否尚未能周知，难以会劾。祈请容俟新任抚臣刘世明到任之日，照例会同督臣考核具题”⑧。旨下，陕、甘二属雍正二年大计暂行停止。雍正九年(1731)，原署广东巡抚印务傅泰于雍正八年题明:“查大计关系钜典，自应会同督臣秉公确劾，但抚臣鄂弥达抵任在即，其一切举劾事宜，听抚臣鄂弥达会同督臣郝玉麟酌夺”⑨，旨下同意。 二是总督未在任。雍正九年(1731)，原署江南总督事务史贻直于雍正八年十月内题明:“臣署理总督印务未久，两广辽阔，属员众多，其贤否一时难以周知，未便轻率从事，江南江西计典，俟新任督臣高其倬莅任，察核补行”瑏瑠。同年，吏部尚书稽曾筠言:“河员三年大计乃朝廷考绩之典。今雍正八年正当大计举行之期，臣系掌管北河河道总督印务，应俟新任河臣沈廷正到日举行，奉旨著照该督所请”10。雍正朝，督抚负责全省官员政绩考核，如总督不在任，或是巡抚不在任，大计无法开展，因此展限颇为不少。 3．中下层官员备办军务申请展限 雍正六年(1667)，总督岳钟琪奏称，陕西各官雍正二年分大计，应于当年补行。但州县各官优劣例由知府、直隶州填注考语，公同赴省候督抚司道面加考核，然后分别具题。而当时，“陕省知府等官，皆因备办西藏军需，未得齐集省城，请将陕甘二属大计暂行停止”，旨下，“著照岳钟琪所请将陕甘 二属本年大计暂行停止”11。 雍正八年(1730)，四川巡抚宪德题明，当届八年大计之期，适值川省两路军需事务繁难，自道府等官俱各差委驱驰，不能齐赴省城公同考核。“臣 ①《雍正朝内阁六科史书·吏科》第19册，第158页。 ②《雍正朝内阁六科史书·吏科》第23册，第288页。 ③《雍正朝内阁六科史书·吏科》第64册，第402页。 ④《雍正朝内阁六科史书·吏科》第64册，第273页。 ⑤《雍正朝内阁六科史书·吏科》第63册，第234页。 ⑥《雍正朝内阁六科史书·吏科》第74册，第657页。 ⑦《雍正朝内阁六科史书·吏科》第24册，第246页。 ⑧《雍正朝内阁六科史书·吏科》第45册，第416页。 ⑨《雍正朝内阁六科史书·吏科》第63册，第234页。瑏瑠《雍正朝内阁六科史书·吏科》第64册，第273页。 10《雍正朝内阁六科史书·吏科》第63册，第234页。 11中国第一历史档案馆编:《雍正朝起居注册》第3册，北京:中华书局，1993年影印本，第2427页。 实不敢草率举行，恳展限于雍正九年补行”①。同年，署理陕西总督印务查郎阿题:“陕甘二属……俱时值军兴，大小正佐等官，或调赴军前办事，或差委口外料理军需，多未在任均难考核”②，请求展限。同年，湖南巡抚赵弘恩疏称，湖南省应行雍正八年大计，但是当时，“道府州县多有委办六里苗疆事务，一应册籍自难依限汇造，题请宽展期限”③，旨下依议。这是由于道府或者知县一级备办军务，无法汇集省城考核，致使大计考核展限。 4．官员备办河务大计展限 兵部左侍郎嵇曾筠奏，前因“豫省河员有分筑堤工，经事钱粮尚未销算”，且雍正元年补行大计为日未久，因此题请展限，等“堤工告成之后”④，于雍正三年十二月举行雍正二年大计，旨下依议。大计因河务展限，相对有限。 5．雍正立意停止某省大计 雍正二年(1724)，署理河南巡抚印务田文镜奏:“豫省二年届当大计之期，例应抚臣举行，抚臣石文焯奉旨前往浙省署理巡抚印务，河南巡抚印务命臣署理，臣系署理之员不便举行，应俟抚臣石文焯回署之日考核具题”。但是旨下，“豫省官员内贤员已经题补，劣员已经参革，今年这次大计著停止”⑤。同样，雍正二年(1724)，雍正命“山东大计，今年著停止这一次”⑥。同年，山西巡抚诺岷询问，“晋省各官多系新调新署之员，内不职者臣已纠参，才守可观者现在进旨保举，今年大计可否停止一次”⑦。旨下，山西省大计停止一次。这是河南、山东、山西三省，因将部分官员提前荐举、纠参，大计直接停止。 (二)展限特点 1．展限时间长短不一 各省督抚申请展限时间不等，最少有要求展限四个月的。如雍正十一年(1733)，原任江南总督后署苏州巡抚高其倬疏称，“两江计典业经两经届期，再请展限，黜陟攸关，亦不应久延。臣不敢又请多宽时日，仰恳俯准展四个月，于雍正甲寅年四月内会各抚臣公同考核举行”⑧，旨下依议。这是多次展限，只求展限四个月。 最多有求展限六年的，从雍正三年展至雍正九年。“所有雍正八年，陕甘补行雍正三年大计，仍请暂停，于雍正九年补行”⑨。其他有展限一年的，或从雍正二年展至三年;或从雍正八年展至九年;或从雍正十一年展至十二年。有展限二年的，如湖南省两次大计均展限，一次从雍正二年展至雍正四年，另外一次从雍正八年展至雍正十年。10 2．迭次展限居多 雍正五年(1727)，署理陕西巡抚事务张保疏称:“所有陕省补行雍正二年大计，经督臣岳钟琪，前抚臣图里琛题请，于雍正五年举行，奉旨俞允。但臣履任数月……所有今岁补行雍正二年大计，仰恳依准展限，俟雍正六年举行”瑏瑡。这是先从雍正二年展到五年，后又从五年再展到六年。 再有雍正十三年(1735)，奉天府府尹宋筠疏称:“奉天雍正十一年大计，经升任尹臣吕耀曾，以到任未几，题请展限，于雍正十二年十二月补行。现今届期，而臣到任甫经半月……应请展限至雍正十三年十二月补行，”瑏瑢旨下依议。这是从雍正十一年展至十二年，从十二年又展至十三年的迭次展限。 3．四川省大计特殊迭展 各省展限情况未有如四川之特殊者。雍正二年大计，四川展限未行。史料记载，此后“补行雍正二年大计，先经原任四川巡抚王景灏，于雍正二年十一月内题明。臣于本年八月十七日到任，地方辽阔属员贤否恐未周知，请俟雍正三年照例举行。又陕西总督岳钟琪于雍正三年十月内题明，臣新任受事虽久，在四川而文武异途文员贤否不能悉知，请俟雍正四年举行。又陕西总督岳钟琪于雍正四年 ①《雍正朝内阁六科史书·吏科》第64册，第273页。 ②《雍正朝内阁六科史书·吏科》第64册，第273页。 ③《雍正朝内阁六科史书·吏科》第62册，第512页。 ④《雍正朝内阁六科史书·吏科》第24册，第543页。 ⑤《雍正朝内阁六科史书·吏科》第8册，第372页。 ⑥《雍正朝起居注册》第1册，第344页。 ⑦《雍正朝起居注册》第1册，第377页。 ⑧《雍正朝内阁六科史书·吏科》第73册，第219页。 ⑨《雍正朝内阁六科史书·吏科》第64册，第273页。瑏瑠《雍正朝内阁六科史书·吏科》第67册，第162页。 10《雍正朝内阁六科史书·吏科》第38册，第453页。瑏瑢《雍正朝内阁六科史书·吏科》第78册，第326页。 十二月内题明，赴川料理事宜，而川抚臣法敏亦调补陕西，所有雍正二年大计俯准展限雍正五年照例考核具题。又四川巡抚宪德于雍正五年八月内题明，臣到任仅止数月，属员贤否一时不能周知，曷敢轻率从事，所有应补二年大计请俟雍正六年，会同督臣照例举行等因。查川省雍正二年大计经原任四川巡抚王景灏等节次题请展限，吏部议覆俱准其展限，于雍正六年令该督抚照例会同考核举行，奉旨依议”①。 这份题本反映的是四川省雍正二年大计不断续展的情况。从雍正二年，由川抚王景灏题请展至雍正三年，未行。又于雍正三年，由陕西总督岳钟琪题请展至雍正四年，又未行。再于雍正四年，由岳钟琪题请展至雍正五年，又未行。又于雍正五年，由四川巡抚宪德题请展至雍正六年。正所谓“一计四展”，四年的时间官员离任的已经离任，退休的已经退休，升职的已经升职，如此展限考核已无任何意义。 三、 雍正朝大计考核展限弊端 展限在当时从客观上看，是出于种种原因被迫实行的。但是，从长远而言，朝廷根本不会预料到客观上会带来一定后果。 1．雍正朝大计处分不力 由于各种原因的展限，各省大计不仅缺失多，而且考核也不全面。按照大计三年一举，应该实行的年份有雍正二年、五年、八年、十一年。实际上，真正实行的是雍正二年、八年、十一年，雍正五年这次彻底停止。 雍正五年大计本应举行，但是雍正下令停止。《清世宗实录》对此有所记载:“癸卯，谕吏部，各省官员数年以内，已经该督抚随时举劾。今届三年大计之期，著停止一次”②。《永宪录》亦记载道:“诏停天下大计一次，上谕各省官员数年以来，已经督抚随时举劾，今届大计停止一次”③。《雍正朝内阁六科史书·吏科》中一份题本记载较为详细，初期谕旨曰:“自雍正二年十二月起扣至雍正五年十二月三年已满，除湖南、四川、陕西、甘肃四省，雍正五 171 年大计已经吏部题明，于雍正六年照例补行，奉旨依议。其余各省官员大计卓异者仍行荐举，其溺职者仍照八法通为一本参奏，俱著于雍正五年十二月内具题。雍正六年正月内，吏部会同都察院察核，俟命下之日，通行直隶各省督抚，遵行可也。”④然而不久，雍正五年(1727)六月十八日又有新旨变化，“各省官员数年以内，已经督抚等随时荐举参劾，今届大计之期，著停止这一次”⑤。这是停止雍正五年的大计。因此，实际情况是雍正朝完整实行了三次全国性大计。 最早是雍正二年(1724)，这次大计颁布上谕:“自康熙六十年十二月起扣至二年十二月三年已满，在外各省官员大计卓异者仍行荐举，其溺职者仍照八法，通为一本参奏，俱于雍正二年十二月内具题。雍正三年正月内，吏部会同都察院、吏科察核。”⑥此后的雍正八年、十一年颁布同样上谕予以大计，除具体考核时间不同外，其他内容皆同。 这三次全国性的大计考核，由于部分省在每次大计之年的展限，致使雍正朝大计考核处分缺失很多，吏部统计到的只能是部分省份的情况。 (1)雍正二年大计处分人数 “奉天、直隶、总河、江安、湖广、江西、福建、云贵，不谨、罢软、年老有疾、才力不及、浮躁各官，应照例分别处分，俟命下之日各省并行。……奉天才力不及官一员，年老官一员。直隶不谨官三员，罢软官一员，年老官十一员，有疾官四员，才力不及官四员。总河属江南省罢软官一员，有疾官一员。江宁府不谨官五员，罢软官一员，年老官四员，有疾官四员，才力不及官十一员，浮躁官四员。安徽所属不谨官四员，罢软官二员，年老官九员，有疾官一员，才力不及官六员，浮躁官五员。湖广省不谨官三员，年老官十一员，有疾官三员，才力不及官八员，浮躁官四员。江西不谨官三员，罢软官三员，年老官十员，有疾官二员，才力不及官六员，浮躁官四员。福建不谨官六员，罢软官一员，年老官五员，有疾官一员，才力不及官五员，浮躁官二员。贵州不谨官四员，年老官二员，才力不及官三员，浮躁官五员。云南不谨官二员，罢软官一员，年老官三员，有 ①《雍正朝内阁六科史书·吏科》第46册，第410页。 ②张廷玉等编修:《清世宗实录》卷58，北京:中华书局，1985年影印本，第891页。 ③(清)萧奭著:《永宪录续编》，《清代史料笔记丛刊》本，北京:中华书局，1997年，第415页。 ④《雍正朝内阁六科史书·吏科》第17册，第411页。 ⑤《雍正朝内阁六科史书·吏科》第36册，第95页。 ⑥《雍正朝内阁六科史书·吏科》第17册，第42页。 172 疾官二员，才力不及一员，浮躁二员”①。这次统计不是所谓“天下”官员，只是八省一总河。其统计共如下:“贪官一员，不谨官三十员，罢软官十员，年老官五十六员，才力不及官四十五员，有疾官十八员，浮躁官二十六员”②，分别处分如例。这些省份和雍正朝全国设立的省份数量完全不等，只代表了部分省份的处分情况。 (2)雍正八年大计处分人数 “奉天、直隶、浙江、河南、山西、广西、贵州、云南等。卓异官二十八员，贪官一员，浮躁官十二员，年老官五十五员，不谨官三十六员，罢软官十三员，有疾官二十六员，才力不及三十四员”③，分别处分 如例。同样亦只有八省官员的处分情况。 (3)雍正十一年大计处分人数 “浙江、湖广、山东、山西、河南、四川、广东、福建各省官员及河东二省河官。卓异官二十二员，不谨官三十六员，浮躁官十七员，罢软官二十三员，才力不及官三十一员，年老官五十六员，有疾官二十四员”④，分别处分如例。只有九省的官员经大计处分。 从处分官员的数量来看，八法各项处分人数都很少，与当时政府力倡的考核降黜观有很大差异。 2．易造成劣员不除，吏治不清 大计考核，国家制度明令规定三年一次，但是各省中出现的这种种展限，使得有期变无期，官员考核无从谈起。一省大计的暂停或者停止，使得许多省内触犯八法之劣员，该罚俸的没有罚俸，该降调的无法降调，该革职的依然姑容在位，“黜陟”目标无法实现，劣员侥幸在位继续形成对政务的危害，最终造成吏治不清。常规考核、罢黜劣员成为一种摆设，这是初时实行展限所没有估量到的，展限的“实质”使得大计真正成为“虚设”。 3．易使好官不得举，消极治政 三年一次的大计，属于激浊扬清，有纠参处分，有卓异荐举。官员政绩优秀，表现突出，“于三年之中，访察宜实”⑤。中下层廉慎勤能官员本该卓异荐举，获得正常升迁，却因为展限不能按时考核而受到拖延，不能升迁，其仕途无端受到影响，严重影响官员治政的积极性。此外，清制规定，三年大计，藩臬两司并令到京朝觐，不论道路远近。可是，因为展限，许多藩臬无法觐见皇帝，失去表现的机会，“皇上因以鉴察其才能，为黜陟进退之地”⑥，仕途同样受到影响。此后，势必影响地方官员从政的积极性，转而不负责任，消极治政或者怠政。 4．易使官员应付考核，制度不倡 “大计考绩，黜陟幽明，既待三年之久，然后举行”⑦。大计重在期限的设定，然而每次大计展限，不仅仅是一省，甚至有几省;展限的时间，不仅仅是一年，有的甚至长达六七年。这些客观的不得已的展限问题，使得考核制度无法长存，根本起不到黜陟幽明的作用。而且由于展限，使得从地方大员到普通官员形成对制度的有意无意轻视懈怠。地方大员在雍正年间，因为频繁调任从而展限，思想上已轻慢察吏，对考察属官的三年考核不太重视，致使官场无法整肃，地方吏治不治。中下层官员亦不明原因，因思可以不断展限，故而轻视三年大计考核，对平时的察吏也开始怠慢不以为意，造成考核制度有不严肃之处，影响大计效果，这种从县到省的层层应付考核，使制度受到无形抵制。此外，极个别省份在权益的牵扯之下，还借故滥请展限，回护同僚，使吏治扭曲败坏。这些既对考核制度本身有所冲击，又对吏治、政务有所影响。 四、 雍正朝对展限弊端的调整 “清朝对官吏的考核在激浊扬清，整饬吏治上起到了一定的作用，特别是政治比较清明的时期，其作用更为显著”⑧。史料记载:“我国家定鼎之初……京察大计时，内而六卿，外而督抚，或加衔或镌级，或竟罢斥之，莫不指其优劣，立示劝惩。”⑨初朝廷规定:“凡京官三年京察，外官三年大计，所注考语如有徇庇不符等弊，吏科官与各科官公同拾 ①《雍正朝内阁六科史书·吏科》第18册，第330页。 ②《清世宗实录》卷29，第431页。 ③《清世宗实录》卷89，第204页。 ④《清世宗实录》卷140，第771页。 ⑤贺长龄:《皇朝经世文编》卷23《吏政九·守令下》，北京:中华书局，1992年。 ⑥《皇朝经世文编》卷20《吏政六·大吏》。 ⑦《皇朝经世文编》卷23《吏政九·守令下》。 ⑧方宝璋:《明清考核官吏中的兼职审计》，《当代审计》1994年第4期。 ⑨《清朝文献通考》卷59《选举考十三·考课》。 遗。”①以科道监察保证考核作用的正常发挥，所以时人称当时“法制详密，黜陟严明”②。“内外百司莫不恪供厥职”③，这是考核制度的正面作用。 但是，考核制度是伴随封建专制和官僚制度而产生的。无论是制度本身的问题，还是人为主观的因素，亦或是官僚政治的腐败，都会减弱考核制度的作用，导致官员管理方面出现不谨。雍正年间，客观上对大计考核时间的展限，对常规考核制度冲击颇大。因此，朝廷也有意识地实行其他制度来弥补、纠正此弊端。 1．参劾处分制 考核和参劾是约束官员行为的两种基本制度，与官员黜降有直接关系。史载:“人君御世之权，莫大于赏善罚恶。国家察吏之典，不外乎黜幽陟明。故虞廷考三载之绩，周官垂六计之法，典甚重也”④。迨及雍正朝，却出现了对“三载之绩”的延展，使得“吏治章程，纤悉具备，特患视为具文故事”⑤，严重削弱了常规考核的作用，也易使违法违纪官员漏网，贻害民生。对于这部分展限省份的官员必须采取其他的方式来予以约束，此即参劾处分制。雍正朝有两种方式，一是两年一次定期的参劾制，二是不定期的参劾制。 (1)两年一次参劾制 雍正即位后，对非考核之年官员的考核管理亦有规定。《永宪录》记载:“大计三年一次，军政五年一次。其非届大计军政之期，每二年加举劾一次，无则奏停。”⑥因此，官员的管理除了定期的考劾外，还有定期的参劾。 (2)不定期参劾制 《雍正会典》记载:“在京大小各官遇京察时，凡科抄文中有应行议处各官，亦俟京察事毕察议。至奉特旨升调官员仍行迁转，察议官员仍行察议。”⑦此处的“科抄文中有应行议处各官”“察议官员仍行 173 察议”指的就是参劾处分。参劾处分制有其随意性灵活性，不受时间的限制。倘各省“有不职劣员，仍不时纠参”⑧。“属员中有贪劣不职，仍不时纠参具题”⑨。虽然科道和督抚对官员的参劾是否能够导致其黜降，要视具体情况而定，但总的情况反映出常规考核与平时参劾的互为补充，更可以看到在雍正朝的官员管理中，是将常规考核与平时参劾有机结合，共同起到对官员违纪违制行为的约束，对政务活动的监督与管理。即使出现暂时的展限，这种不定期随时性的参劾在一定程度上也可弥补考核的短暂缺失。 2．对不入举劾官员的另类考核 贵州巡抚张广泗曾言，考核制中出现过的一类问题，“从前只将应举应劾者照例举行，其余循分供职之员为纠弹、荐举所不及，遂置之不议不论之列，是属课吏尚有遗漏之处”10。《雍正朝内阁六科史书·吏科》中有一份题本对此记载较详，是雍正元年(1723)七月三十日颁布的一条上谕:“嗣后，大计、军政之期，除卓异八法仍照旧例举行外，其不入举劾官员，文职自知县以上，任内经手仓库钱粮注其管收、除在、实数若干，委无亏空，居官注其操守才具若何，年力政事若何，令该管各上司出具印结，该督抚逐一填注考语造册送部，以凭核其盈亏能否。”11在此谕旨中，详细规定了地方不入举劾文职官员的另类考核。 雍正朝将常规考核与不定期考核有效结合起来，使官员时时处在监督管理之下，弥补了因展限而未能有效考核地方官员的弊端，形成了对大计考核制的又一制度性弥补，从而尽量达到“政从简要，考核益严”瑏瑢的目的。 ①(雍正朝)《大淸会典》卷245《六科》。 ②《清朝通志》卷74《选举略三·考绩》，杭州:浙江古籍出版社，2000年。 ③《清朝通志》卷74《选举略三·考绩》。 ④《皇朝经世文编》卷19《吏政五·考察》。 ⑤《皇朝经世文编》卷21《吏政七·守令上》。 ⑥(清)萧奭著:《永宪录》卷1，《清代史料笔记丛刊》本，北京:中华书局，1997年，第7页。 ⑦(雍正朝)《大清会典》卷15《吏部考功清吏司》。 ⑧《雍正朝内阁吏科史书·吏科》第74册，第657页。 ⑨《雍正朝内阁吏科史书·吏科》第24册，第408页。 10中国第一历史档案馆编:《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第1册，南京:江苏古籍出版社，1989年，第928－929页。瑏瑡《雍正朝内阁六科史书·吏科》第5册，第160页。 11《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第1册，第928－929页。 (责任编辑：admin) |