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至迟从宋代开始，各朝代的法律就明确规定了官府营缮工程的质保年限，若在期限内出现质量问题，承办人员将被追究刑事责任，至明代则转为依律治罪与责令赔修相结合，这种做法为清代所承袭。在康熙年间，官方法律文献开始用“保固”一词指称对工程质量的保证，立法规定若在保固期限内出现工程质量问题，承办人员要承担赔修之责。经过雍正、乾隆朝的调整和充实，相关规定日渐完善。至嘉庆二十四年（1819年），鉴于“各工大小修年限，旧例多有未备”，致使“工程间有损坏，应如何分别著赔之处，无凭核办”，加上各部门所定工程保固年限“彼此未能划一”（《钦定工部保固则例·奏疏》），朝廷着手统一规范，颁定《保固则例》，使该制度最终定型。保固赔修制度是清代工程建设治理的重要一环，以制度定型时期的嘉庆朝为中心探讨该制度的具体内涵和实践，有助于我们了解清代国家治理的相关理念与举措，并从中汲取历史启示。 一 保固赔修制度适用的前提是各类工程有明确的保固年限。按《钦定工部保固则例》规定，宫殿、城垣、衙署、仓廒、河工等各类营缮工程分别适用不同的保固年限。保固年限的长短一般根据建筑类别、等级、重要性等设定，例如城垣工程的保固年限较长，因为它们关涉政治与军事上的防卫安全，对建筑质量的要求比其他营缮工程更高。《钦定大清会典事例·工部五·城垣·省直城垣修葺移建》称“城垣自应坚固牢筑，非寻常墙垣屋宇，及细巧工作可比，一经鸠工，自当屹峙数十年”，因此新建城垣的保固年限“以三十年为率”。 与此同时，同类工程因营缮方式不同，也分别适用不同的保固年限。《钦定工部保固则例》载：坛庙殿宇工程“拨正工程保固十二年”，“更换大木夯筑地脚一律见新者保固十五年，揭瓦头停者保固十年”；城垣工程新修项目保固三十年，而“补砌城身、海墁及补筑土牛不动地脚者保固二十年……零星剔补黏修者保固三年”；在京衙署工程“新修者保固十五年，拨正者保固十年，揭瓦者保固八年”。 此外，由于各地的地理、气候、降水等自然条件差异较大，对同类的营造建筑规定整齐划一的保固年限从法理上看也不尽合理，因而朝廷又对特殊自然环境下的建筑物给予特殊规定。例如修建营房、墩汛的保固年限一般是十年，但考虑到沿江和沿海地区大多比较空旷，风暴、潮灾较多，建筑工程质量难免受到影响，因此这些地区的保固期限被略加调整，《钦定大清会典事例·工部十一·营房·各省营房一》称“各省承修墩汛营房……如十年之外倾圮，照例请修，其沿江沿海营房，即因地处空旷，实被风潮吹倒，亦必在前修六年之外，方准动项兴修，如限内坍塌，均著落原办之员赔修”，可以看出沿江沿海地区修建营房墩汛的保固期限为六年，而非常规的十年。 在实践中，如果工程出现质量问题，相关官员首先要向上奏报修缮，而后朝廷委派官员实地勘察，核明工程的保固期限，确定工程的赔修责任。《清仁宗实录》卷一百九十一载，嘉庆十三年（1808年），江西省城工“多有坍塌倾卸”，奏请修理，朝廷回复称：“如在限内坍塌，自应著落赔修；如在限外兴修，即应动支公项”，即要求查清究系限内或限外坍塌，如在保固期限内，再依有关定例认定工程赔修事项。 二 既然要“著落赔修”，就得明确赔修责任的归属。责任形式大致分为两种：其一是独赔，即质量问题系承办之员一人贻误所致，赔修责任由其独立承担。其二是分赔，如果工程责任涉及诸多人员，则由所涉人员按比例分摊赔补。最典型的是河堤工程赔修办法，嘉庆朝《钦定大清会典事例》卷一百十三《吏部·处分例·河工》载“凡堤工事务，承修官与地方有司均有责任”，如限内冲决，“著落河员与地方官照例赔修”，根据责任大小确定分赔比例。嘉庆二十年（1815年），徒阳运河河道工程“上年甫经兴办”就出现质量问题，后来议定赔修银两由承挑各员分赔六成，地方知府分赔三成，督办道员分赔一成（光绪朝《钦定大清会典事例》卷九百十七《工部·河工·考成保固》）。 赔修责任归属明确后，要根据赔款数额确定不同的完缴期限，如“赔项三百两以下者，定限半年；三百两以上者，定限一年；千两以上至五千两者，定限四年；五千两以上者，定限五年”。如果责任者力能完缴，应令其按限完缴，逾限未完，将影响其补官升职或降革开复，“候补、题升官员……如有逾限未完，停其升补”，同时“降革人员请援例开复者，亦如之”（嘉庆朝《钦定大清会典》卷四十五《工部·尚书侍郎职掌》）。如果其人无力完缴，由朝廷查实其确无家产抵缴后，准照在其现任俸银或养廉银中扣抵赔项，若银数不多，在“半年、一年内坐扣完结”；若银数较多，“请在俸年内递年扣抵者，每年止扣一半，其一半留与当差”（《钦定工部则例》卷一百三十七《通例·赔项银两分别养廉扣缴》）。若责任者本身难以完缴，还可由其近亲属以坐扣廉俸等方式代为赔交。最为常见的是父债子偿，如苏凌阿应赔河工银两“著落伊子蓝翎侍卫明寿措交”、巴宁阿赔修安远庙的款项“于巴宁阿廉俸及伊子钱粮内按数扣交”（《嘉庆道光两朝上谕档》（第五册），广西师范大学出版社2000年版，第426页、第515页）、德成赔修潼关城垣银两在其儿子及孙子廉俸内“分别减半坐扣”（《嘉庆道光两朝上谕档》（第十八册），第255页）。除子孙代偿外，弟代兄偿的也不乏其例。嘉庆十六年（1811年），承德知府喜步昌阿应赔修旱河工程的未完银两，由其胞弟西隆阿的养廉银“代赔一半”，其余仍继续自行措缴（《嘉庆道光两朝上谕档》（第十六册），第106页）。 工程发生质量问题时，如果责任者业已身故，则由近亲属代赔，《钦定大清会典·工部·尚书侍郎职掌》称“本员已故，其子孙及承产之弟兄叔侄代赔”。嘉庆八年（1803年）裕陵隆恩殿出现了质量问题，原修大臣傅恒、海望、福隆安“业俱身故”，朝廷要求由他们的子孙代受惩罚，傅恒之孙、福隆安之子丰绅济伦，以及海望之孙永来，“交部严加议处”，按制度要求他们的代赔之责不可避免（《清仁宗实录》卷一一八，嘉庆八年八月癸亥朔条）。嘉庆十年（1805年），秦家厂河工发生壅塞漫溢，经查是因已故河官王秉韬办理不善所致，于是嘉庆帝谕令工程赔修所需银两，“十分之四”由其家属赔缴（《清仁宗实录》卷一四二，嘉庆十年四月甲寅朔条）。 在追缴赔款时，朝廷对平日居官尚优的责任者有时也根据实际情况给予法外施恩，减免他们的赔款，以示体恤。河督兰第锡因河工漫口应分赔银两较多尚未完缴，家产无几，朝廷考虑到其“平日居官尚称清慎”，不忍再令赔缴而加恩宽免（《清仁宗实录》卷六二，嘉庆五年三月戊辰条）。河官司马騊在参与治理黄河期间“办理慎重，诸事周妥”，于是朝廷降旨豁免了其名下的河工摊赔银两（《嘉庆道光两朝上谕档》（第四册），第38页）。 三 通过上述分析可见，为确保保固赔修制度的顺利实施，清代对该制度所涉及的保固期限、责任归属、赔补数额、完缴期限、追缴方式等要素均有较为严密的设计。制度的严格执行有利于强化营缮官员的工程责任意识，对工程质量起到了一定的保证作用，同时在治官管吏方面也能发挥特殊功能。 首先，工程建筑实践表明，明确落实责任是保障建筑工程质量的重要措施。保固赔修制度最重要的特点在于，根据营缮实践经验和知识积累，对不同的工程质量设定不同的时限，以此作为界定责任的基准线，“定保固之限，不及限则议赔。未及保固期限倒塌者，令原办官赔修”（嘉庆朝《钦定大清会典》卷四十五《工部·尚书侍郎职掌》），从而确定赔修责任的归属。这种工程治理措施有利于厘清责任边界、明确责任人，以事后追究的威慑，实现事先预防，减少偷工减料、草率从事之弊，很大程度上保障了营缮工程质量。 其次，在责任追究的过程中，除承办官本人的“独赔”或“分赔”外，其他同僚官员还要承担连带责任，如在承办官本人无财可赔的情况下，作为失察的上司官员便要“摊赔”（《钦定工部则例》卷一百三十五《通例·豁免核减各项银两》）。这种责任制度设计，实际上将一些相关任职官员变成了工程质量的共同责任者。从吏治的角度看，这种“捆绑式问责”的做法，使官吏互负监督、防范失职之责，不仅有利于切实提高工程质量，而且在一定程度上加强了官吏管理。 最后，在追缴赔款时，若责任官员无力完缴，既可“于俸廉内坐扣”，也能在其家属名下照数追赔，对于业已身故的责任人员，还有“父债子偿”“代兄赔还”等举措。制度效用发挥的关键在于制度的执行力，这种严格的追赔政策，无疑强化了赔修制度的执行力度，有利于提升制度治理效能。总之，保固赔修制度所体现的这些治理理念与政策设计，仍具有一定的镜鉴价值。 （作者：田振洪，系福建师范大学法学院副教授，本文系国家社科基金一般项目“清代赔补制度研究”阶段性成果） (责任编辑：admin) |