国家治理视域下省际对口支援边疆政策的运行机制研究
http://www.newdu.com 2024/11/23 01:11:53 《思想战线》2018年第4期 丁忠毅 参加讨论
【摘要】省际对口支援边疆政策是一项富有中国特色的边疆治理政策和跨域协作治理实践，充分体现了我国“集中力量办大事”的体制优势。面向实践，剖析省际对口支援边疆政策的运行机制，揭示其蕴含的国家治理理念、治理主体间互动关系与治理逻辑，是当前理论研究的薄弱环节。以机制功能为分类标准，省际对口支援边疆政策运转起来的核心运行机制包括动力机制、任务分配机制、府际沟通机制和利益协调机制。上述机制的运行，呈现出政策运转的动态过程和现实图景，强化了治理主体的参与动力与沟通协调力度，增进了府际利益关系的和谐，提升了政策运转的可持续性与效能。 【关键词】国家治理；边疆治理；对口支援；运行机制；府际关系 【作者简介】丁忠毅，四川大学国际关系学院副教授、博士。 【基金项目】国家社会科学基金青年项目“国家治理视域下东西部对口扶贫协作的运行机制与优化策略研究”阶段性成果（17CZZ015）。 引言 构建学术研究的“中国话语”，“需要植根于中国实践”。聚焦国家治理中具有中国特色的治理制度安排和政策研究，是更好揭示国家治理的中国特色，并以此为基础助力学术研究的“中国话语”构建的重要突破口和路径。对口支援政策在长期演进过程中，已被广泛运用于重大工程兴建、重大自然灾害恢复重建、边疆民族地区治理、东西部扶贫协作、公共服务均等化等国家治理的诸多领域，成为一项富有中国特色的国家治理政策。在对口支援的诸多领域中，省际对口支援边疆政策的运行最为持久、影响最为广泛，已被证明是一项“投资省、见效快、收益大”的边疆治理政策安排，充分体现了中国“集中力量办大事”的政治制度与体制优势，已成为我国陆地边疆治理体系的重要组成部分。 在国家治理视域下，省际对口支援边疆政策属于中国共产党和中央政府高位推动的跨域协作治理实践。省际对口支援边疆政策，使两个在地理空间上不相邻的支援方和受援方政府为提高边疆治理水平而长期协作共治，并取得重要成效。尽管近年来类似的协作治理实践日益兴起，并因其参与主体的多元性、决策过程的开放性和民主性，以及治理成果的共享性等特征而被众多研究者贴上“理想治理图景”的标签，但协作治理并非可以自动运转起来，并发挥协作优势。相反，国内外不乏因难以有效运转而中途夭折的协作治理实践。鉴于诸多协作治理实践失败的残酷现实，剖析对口支援这一具有中国特色的协作治理实践成功案例的运行机制，打开对口支援政策运行过程的“黑箱”，更好揭示其蕴含的国家治理逻辑与经验的理论与实践价值，理应成理论研究的重要关切点。 从理论研究的进展来看，随着近年来对口支援政策在国家治理诸多领域的扩散和支援力度的不断加大，有关对口支援政策研究的理论成果逐渐增多。发展经济学、区域经济学主要从区域经济政策与区域协调发展等角度，财政学从中央和地方财政关系以及横向财政转移支付等角度，法学从对口支援中的法律关系以及推进对口支援法治化等角度，政治学、公共管理学从政府间关系等角度，对这一政策的缘起与演进、经济社会效益、面临的突出问题、优化路径与政策前景等问题进行了较深入的研究。 然而，在诸多研究成果中，对具有中国特色的省际对口支援政策如何运转起来，亦即对口支援政策的运行机制问题尚缺乏较深入的探讨，高水平研究成果付之阙如。刘铁通过对汶川地震灾后恢复重建的实证分析，着重探讨了对口支援的运行机制及其法治化问题；夏少琼聚焦汶川地震灾后重建的实践，分析了对口支援中政治机制、道德机制和市场机制的互动关系；丁忠毅着眼于提高对口支援中的府际协作治理能力，对府际适应性学习机制、沟通协商机制、资源配置机制、利益协调机制等问题进行了初步探讨；张文礼、王达梅分析了科层制机制和市场机制在对口支援政策运行中的优势和弊端，提出构建科层制市场机制是提高对口支援效能的应然选择。这些有关对口支援运行机制问题的研究，为理解对口支援如何运转起来以及如何更加有效运转提供了重要的理论参考。令人遗憾的是，现有研究更多侧重于“应然”状态运行机制的构建问题，而问题的关键在于，如果缺乏对对口支援政策如何运转起来的“实然”状态的分析，逐步打开对口支援政策运行的“黑箱”，便难以精准诊断当前对口支援运行机制存在的突出问题，也难以为“应然”状态下的对口支援运行机制的创设，提供更具针对性和有效性的对策建议。 对口支援政策运转的“实然”状态的探究，不是一个不言自明的问题，也不是一个简单的现象描述问题，而是需要在总体把握对口支援政策运行过程的基础上，进行系统归纳和提升的理论问题。本文力图在国家治理视域下，基于对全国对口支援边疆政策实践的总体把握，特别是对北京、上海、广东、浙江等地对口支援边疆地区政策运行过程的重点关注，采用治理过程分析范式，通过对其主要运行机制的梳理，从“实然”维度，考察对口支援边疆政策如何运转起来这一问题，以试图初步打开对口支援边疆政策运行的“黑箱”，呈现对口支援边疆政策运转的动态性，并揭示其中蕴含的国家治理逻辑及其中国特点。 从词源学的角度看，机制原指机器的构造和工作原理。在社会科学领域，机制一般是指链接事物各部分并使其以一定方式运转起来的机理、手段、方式的有机集合体。查尔斯·蒂利等人指出，“机制，意指一组被明确限定的事件，在各种不同环境中，以相同或颇为类似的方式，使一系列特定要素之间的关系得以改变”，“机制有规则的组合方式与发生序列便是过程”。简言之，机制主要体现为“某种主体自动地趋向于一定的趋势和过程”。省际对口支援边疆政策的运行机制，是指将参与政策运行的多元主体和各种资源链接与整合起来，使其协调运转并推动政策目标实现的内在机理和具体运行方式。根据不同的分类标准和方法，可将对口支援边疆政策运行机制分成不同的类别。从运行机制的基本性质角度，借用经合组织（OECD）对跨部门协作机制的分类方法，可将其分为“结构性机制”和“程序性机制”两类。前者主要指实现协作治理的组织载体，后者主要指实现协作治理的程序性安排和技术手段。从运行机制的基本功能角度，又可分为动力机制、任务（责任）分配机制、府际沟通机制、利益协调机制、监督问责机制、保障机制等功能各异的机制。当然以上两种划分方法并非绝对，不同性质的运行机制必然蕴含不同功能，不同功能的运行机制必然是结构性和程序性机制有机统一的结合体。对结构性和程序性机制的分析，往往更加侧重于分析其构成要素。对不同功能性机制的分析，则需要考察这些机制的功能如何发挥出来。后一种分析进路，更加契合治理过程分析范式的研究旨趣和基本要求。因而，本研究侧重从运行机制的功能分类角度，重点探讨使省际对口支援边疆政策运转起来的动力机制、任务分配机制、府际沟通机制，以及利益协调机制。 一、动力机制 公共政策运行的动力机制包括导向、激励、约束等诸多子机制，其基本功能是对政策决策与实施主体的“积极性的诱导、激发、强化与整合”。任何公共政策的可持续运行，都需要相应的动力机制为其提供强劲而持续的动力。与诸多领域的协作治理实践一样，省际对口支援边疆政策的持续运行，也需要以强劲而持续的驱动力为保障。 我国跨域协作治理实践总体而言可分为三类：（1）不同行政区划间政府为应对共同面临的公共危机而形成的跨域协作治理实践。随着我国公共治理事务的日益复杂和多元，单个行政区划内政府力量已难以解决来自其他行政区域内的公共治理难题。解决此类难题，必须依靠不同行政区划间政府部门的协作。这类问题主要集中在具有负外部性特征公共问题的治理领域。如大气污染、水污染等生态环境治理问题。以水域污染治理为例，流域下游区域的政府如果不能与上游区域的政府协同治理水污染问题，便很难实现本行政辖区水域污染问题的有效治理。（2）基于利益共享和利益互惠而形成的跨域协作治理实践。此类跨域协作治理实践主要集中在城市群治理领域。长三角城市群、珠三角城市群和长株潭城市群跨域协作治理是此类协作治理实践的典型代表。（3）基于国家发展战略需要而由中央政府主导的跨域府际协作治理。京津冀府际协同治理实践、省际对口支援和东西部对口扶贫协作是此类跨域府际协作治理的典型模式。 从逻辑演绎的角度分析，我国跨域协作治理实践主要由三重动力源驱动：一是应对共同面临的公共危机的外部压力；二是基于利益互惠而形成的内部驱动力；三是上级党委和政府的“引力”和“推力”。不同类型跨域协作治理实践的动力结构存在显著差异。差异化的动力结构，深刻影响不同类型跨域协作治理实践的运行状态和运行成效。分析不同类型跨域协作治理实践的动力结构，不仅是还原特定国家治理领域政策运行动力生成机制的需要，更是诊断其动力机制存在的突出问题进而优化其动力结构的需要。 相较于京津冀协同治理、跨域环境治理和长株潭等跨域协作治理实践，省际对口支援边疆政策有其独特之处：一方面，其协作治理关系建立在无论是地理空间方面还是日常互动关系方面原本并不紧密的内地省市和边疆地区政府之间。有学者形象地将其称为“远亲型”跨域协作治理。支援方和受援方之间所具有的较大地理空间跨度，客观上不利于援受双方的长期协作。但从实践来看，这一政策已经运行20余年，并将长期运行。另一方面，支援方政府在较长时期内承担着向受援方输送财力、人力等多种资源的责任。根据理性政府的假设，地方政府拥有追求自身利益最大化的诉求。从央地关系的角度来看，一些研究者认为，省际对口支援边疆政策是一项“中央政府请客，地方政府买单”的政策。按照这一逻辑，支援方政府在对口支援过程中的利益受到了一定程度的损害，因而缺乏长期参与对口支援的深层动力。但现实的情况是，各支援方政府不仅没有消极应对，反而彼此展开了一定程度的援助竞争。何种力量驱动省际对口支援边疆政策长期运转，何种力量促使支援方政府间的竞争，是探讨省际对口支援边疆地区政策运行机制必须首先回答的问题。对这一问题的回答，可从省际对口支援政策运行的文化场域、政治体制、治理主体间互动关系等维度加以全面审视。 第一，中国浓郁的“大一统”“兄弟姐妹一家亲”观念与中华民族共同体意识等政治社会文化，是省际对口支援边疆政策持续运行的深层社会文化动因。文化因素是人类社会发展最为深层的动力要素。考察公共政策的动力机制需要首先关注其运行的文化场域，分析省际对口支援边疆政策得以发起并长期运转的文化场域，是洞悉其深层运行动力的重要维度。从中华民族的演进历史来看，中国民众长期受到“大一统”“四海一家”“兄弟姐妹一家亲”等观念的浸淫，维护国家统一与民族团结成为中国各族人民的文化基因。从中华人民共和国成立以来逐渐成熟的社会主义文化来看，促进各个民族间的共同繁荣与共同富裕，促进区域协调发展，维护社会公平正义，已经成为广大民众的基本价值共识。从省际对口支援边疆政策启动以来的历史来看，基于对口支援而形成的援助文化正在不断生成，不同民族和区域间的守望相助意识与中华民族共同体意识逐渐增强。这些政治社会文化的交互影响，使无论是政府官员还是普通民众，都不愿看到因发展差距过大而潜藏的边疆分裂风险的增加、空间发展正义缺失的凸显，以及各族民众向心力与凝聚力的弱化。因而，在党和中央政府的高位推动下，内陆地区政府对边疆地区的对口支援，既具有国家发展伦理和道义上的必须性和正当性，又具有良好的社会心理基础，更是中央政府合法性的重要来源。反之，则容易受到舆论的质疑。受这一文化场域的深刻影响，支援方政府基于道义原则和伦理考量，很难将不参与甚至反对对口支援边疆政策作为其政策选项。这种基于特定文化场域而形成的文化动力，是省际对口支援边疆政策运行的深层而持久的软动力。 第二，地方政府党政负责人的“政治忠诚”竞争，是对口支援边疆政策持续运转的深层体制性动力。在我国单一制国家结构形式下，中央政府实行统一集权，地方政府的权力由中央政府授予，整个政府自上而下形成权力运行的金字塔结构。作为支援方的地方政府即使承受利益受损的风险，大都不会公开违背中央政府的行政命令。此外，理解中国政治体制还必须考虑中国共产党在国家治理中的地位和作用。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”中国共产党在国家治理中的领导党和执政党的双重地位，进一步强化了国家治理中的中央集权特征。在省际对口支援政策启动和实施过程中，党中央和国务院在各种场合反复强调对口支援的“政治任务”属性，要求支援方政府从“讲政治”的高度推进对口支援各项工作。在中央的高位推动下，支援方的党委和政府主要负责人，都将对口支援任务视为一项“重要的政治任务”和“光荣的政治使命”，由此实现了省际对口支援由行政任务向政治任务的转变。既然将对口支援视为政治任务和政治使命，支援方党政负责人必然按照“讲政治”的逻辑和方式加以推进。在这一意义上，是否按照党中央和国务院的要求，保质保量完成对口支援的各项任务，在很大程度上成为检验地方政府党政主要负责人政治站位和政治忠诚度的重要“试金石”。由此产生的体制性推动力强劲而有效。其实践表现即为：支援方政府不仅能够按照中央的要求持续推进对口支援各项任务，而且支援方政府之间还出现了一定程度的竞争，实力雄厚的支援方政府都力争使本省市的对口支援工作走在全国前列。 第三，党政干部的晋升竞争是省际对口支援边疆政策持续运转的深层主体性动力。总体而言，政绩是党政干部职级晋升的重要依据。为赢得职级晋升的竞争优势，中国各级领导干部围绕政绩展开了持续的“晋升锦标赛”。省际对口支援边疆地区作为中央下达的政治任务，其完成效果也是中央政府考核地方政府政绩的重要参考指标。在旷日持久的职务“晋升锦标赛”中，各级干部寻求职务晋升的内在动力，便不断转化为改善对口支援边疆政策绩效的主体性动力。支援方党政主要负责人为在职务晋升中赢得更多优势，必然高度重视对口支援的各项工作。从实践来看，各支援方大都将受援地的各项工作视为本省市的分内之事，进行统一考核，对口支援绩效成为干部政绩的重要组成部分和职务晋升的重要参考。同时，支援方派出的干部同样具有晋升的动力。尽管一些地方对完成援藏、援疆任务的干部提供了一定的晋升优惠条件，但干部能否晋升的重要依据，依然是援助期间的政绩。因此，干部晋升机制无论对支援方党政领导和相关部门的主要负责人，还是直接从事对口支援一线工作的领导干部，都有强大的激励作用。 第四，支援方和受援方政府之间的利益互惠关系所产生的“交互性动力”。这种交互性动力是指支援方和受援方在多维互动关系中所形成的利益共享关系和情感升华对这一治理实践所产生的推动力。在省际对口支援边疆政策运行的早期，支援方和受援方之间的利益关系模式，主要表现为支援方向受援方的单向度利益输送。随着对口支援边疆地区实践的深化，一些支援方和受援方逐渐找到了彼此利益互补与共享的合作领域，逐渐推动原来的利益单向输送模式转换为利益共享模式。由此也为对口支援边疆政策的持续运行提供一定的交互性动力。这一动力虽然在对口支援边疆政策运行的动力结构中尚未占据重要地位，但它代表了其动力结构优化的趋势。 二、任务分配机制 在国家治理视域下，党中央和中央政府基于国家治理的总体形势和国家发展整体与长远利益，在给予边疆地区倾斜式支持的同时，还充分利用“集中力量办大事”的体制优势，有效动员内地省市积极支援边疆地区经济社会发展，以弥补中央政府相关支持的不足，从而形成强大的边疆治理合力，以超常规的方式促进边疆地区的合意性治理。在这一整体式治理思维框架下，中央政府基于受援地经济社会发展水平、内地不同省市经济实力等多种因素的综合考量，以不同的结对关系，将对口支援边疆的政治任务分配给支援方省市，由此完成了对口支援边疆这一政治任务的初次分配。在这一分配过程中，“对口”方式使支援方责任更加明晰，有效化解了“集体行动的困境”，由此强化了各支援方保质保量完成支援任务的主动性。 中央通过指定结对关系，进行对口支援任务的初次分配，只是对支援方的资金投入总量、资金投入增速、资源分配结构等宏观事务进行了总体要求，并未对支援方政府如何完成相关任务做明确规定。由此为支援方政府创新对口支援任务分配机制提供了政策空间。通过对相关实践的梳理，目前各省市关于省际对口支援任务的分配机制主要有以下三种。 一是省级政府直接承担对口支援任务机制。其主要运行特点是承担对口支援任务的省市由省级政府及其下辖各职能部门负责。目前采用这一模式的主要有北京、安徽、江西、山西等地。以北京为例，为加强对其所承担的对口支援和经济合作工作的统筹领导，北京成立了对口支援和经济合作工作领导小组，专门组建了对口支援和经济工作领导小组办公室。同时，在受援地建立前方指挥部，指挥部内设办公室、规划发展部、产业合作部、工程建设部、智力支援部、财务部、审计部、安全保卫部、组织人事部、纪委、监督检查小组等机构。前方指挥部和后方领导小组，以及北京市级各职能部门共同完成对口支援的各项任务。在省级政府直接承担对口支援任务模式下，省级政府及其下辖职能部门承担对口支援的资金支出、项目援建管理、考核监督等全部责任。 二是省级政府向其下辖地市级政府分包任务机制。省级政府在接到中央指派的对口支援任务后，省级政府再将其承担的对口支援任务二次发包给辖区内经济实力较好的地市级政府。省级政府在与中央指定的受援地结对的基础上再次细化结对关系，即省级支援方下辖的地市级单位再与受援地的下辖行政单位（一般是区县）进行二次结对。地市级政府承担对口支援的具体责任，省级政府则主要负责相关地市级政府对口支援任务的统筹规划、推进落实、监督检查等主要工作。目前采用这一任务分配模式的有江苏、广东等省份。以江苏对口援疆为例，根据中央的结对关系安排，江苏省对口支援伊犁州和新疆建设兵团四师和七师。而江苏省又将其承担的对口支援任务发包给其下辖的南京、苏州、南通等14个下级政府，并形成新的结对关系（如表1所示），由此实现对口支援任务的转移。随着对口支援任务的下沉，自上而下的府际关系链条随之延长，横向和斜向府际关系网络也随之拓展。这一任务分配机制在将更多资源用于对口支援、化解省级政府对口支援能力不足的同时，也可能增加不同层级政府之间的协调难度与协调成本。  三是省级政府和辖区内各地市政府共同承担对口支援任务机制。在这一模式下，省级政府及其下辖职能部门“负责重大项目和整体性援助内容”，各地市政府主要承担一些具体的对口支援任务。这一模式是以上两种模式的综合运用。目前，上海、重庆等地采用这一任务分配模式。 从国家治理的角度审视，不同省市对口支援任务分配机制的差异，集中反映了中国国家治理的两个特征：（1）行政任务按照权力位阶自上而下分配。对口支援任务由国务院分配至各省市，承接这一任务的部分省市又将其再次分配给胜任能力较强的地级市。（2）政令的统一性与政策执行的自主性、灵活性与多元性。虽然各省级支援方政府都根据中央政府的统一部署承接了对口支援任务，但各省市又根据其实际情况，采用了不同的对口支援任务分配模式。这反映出各级政府在执行上级政府行政命令时，拥有一定的自主性与灵活性，执行方式具有多元性。地方政府在政策执行过程中的自主性，推动了上级政府宏观政策与当地实际的匹配，也为地方政府创新提供了空间。对口支援任务分配的不同机制，即为不同省级政府在面对同一行政任务时的政策创新。这些政策创新，为推动对口支援目标的有效落实提供了重要保障。当然，正如一些学者所指出的那样，地方政府在政策执行过程中的自主性，也可能赋予了政策执行主体的选择性执行空间，从而消解政策权威，导致政策目标难以实现。这也是对口支援政策运行过程中应予以重视的问题。 (责任编辑：admin) |