民族乡村治理的秩序逻辑：基于历史与现实的分析(2)
http://www.newdu.com 2024/11/25 03:11:56 《云南民族大学学报》（ 王猛 李世祥 参加讨论
（四）人民公社时期：国家强势在场与自发秩序的消退 著名汉学家费正清指出：“人民公社达到了国家组织力量对中国基层社会的完全控制，政府以一种前所未有的方式渗透进入社会的各个角落”。人民公社是国家政权强制性建立和推广所建立的高度集中的“政社合一”体制。在这一时期，国家政治力量对乡村社会的控制与嵌入则达到了顶峰。一方面，国家通过人民公社对乡村社会进行政治管理、经济发展与意识形态控制；另一方面，人民公社对乡村社会的强势控制，挤占了乡村自发秩序的存续空间，乡村社会的传统性权威被体制性权威所替代。 国家力量完全管控了民族乡村地区，并直接介入民族乡村生活。这种高度集中的体制彻底瓦解了宗法宗族制度、民族传统和风俗习惯等自发秩序资源。国家以全能主义和集体主义的方式管理和控制民族乡村，使得民族乡村治理达到了空前的同质化，而失去了治理多样性。对民族乡村内生性文化与规范的排斥，消解了民族乡村治理的秩序根基，使得民族乡村社会的自发秩序受到严重抑制，深重破坏了民族乡村治理体系。高度集中的人民公社体制与自生沉淀的民族乡村传统存在巨大的张力，抑或说强势的外生性国家力量对坚实的内在性乡村资源的轻视，为后来因“国家退场”而形成的乡村秩序危机埋下了种子。这一时期，尽管国家实现了对民族乡村的高度整合，但也严重破坏了民族乡村的原有秩序生态。民族乡村社会服从于政治秩序与国家权威，却失去了其内在的秩序活力。 （五）改革开放之后：治理真空与乡村秩序危机 改革开放后，乡村治理出现了三大转变：家庭经营制度取代了集体经营制度；乡政政权取代了人民公社制度，乡村自治取代了乡村集体治理。至此，乡村社会迎来了“乡政村治”体制，即国家基层政权设立在乡镇一级，在乡镇以下建立基层群众性自治组织，实行村民自治。这种变化意味着国家权力对乡村的管控和直接干预相对减少。但是民族地区也面临乡村精英在改革开放的洪流中大量流失、民族传统和宗教习俗逐渐式微、民族乡村组织化程度低等问题。因此，国家建构秩序的逐步退场与乡村自发秩序的供给不足，造成了民族乡村陷入无序的困境。 一方面，“乡政村治”模式难以实现民族乡村的有效治理。其原因在于：伴随着城市化与现代化转型，民族乡村呈现出“空心化”、治理资源不足、内部碎片化等问题，使得国家设计的正式治理制度（如村民自治）要在民族乡村社会有效运转时，缺乏与之有效对接的乡村内部资源。另一方面，尽管随着国家权力对少数民族乡村管控的减弱，传统的政治组织与政治权威在民族地区出现了复兴的迹象，但这不足以成为现代民族乡村治理所依赖的秩序资源。其原因在于：传统权威组织的经济基础已被瓦解，而与之相对应的传统乡村文化也在向新兴的市场经济、消费主义等现代文化转变。 可以说，建国后的乡村秩序经历了由“被国家化”向“弱国家化”、由“政治秩序主导”向“政治秩序弱化”的转变。国家权力的强势渗透，消蚀了乡村社会原有的秩序资源和治理能力。改革开放后，当国家权力逐渐从乡村社会退场，乡村社会自身无力填补国家权力抽离所形成的治理真空，则出现了所谓的“乡村秩序危机”。 三、民族乡村治理秩序的现实分析 （一）民族乡村治理的秩序危机 改革开放以来的乡村治理制度变革，特别是新世纪的税费改革与城乡统筹政策，对现有的乡村治理格局产生了重要影响，并构成了乡村治理秩序结构的基础。2003年中央提出“以工补农、以城带乡”的城乡统筹政策和2006年全国范围内取消农业税，带来了国家与农民及乡村关系的根本变化。这意味着“国家对乡村从攫取转向给予”。“由资源汲取向资源输入的转型，意味着国家权力以一种全新的方式进入乡村社会，意味着乡村治理变革的到来”。但是，国家对乡村社会管控的降低与建构秩序的弱化，并没有通过乡村的内生性力量来建构自发秩序以填补政府从乡村社会退出的空白。乡镇政权治理能力降低与乡村内生性资源不足，导致了乡村治理悬空与乡村社会自治形式化的“双重困境”。 这种双重困境与治理危机在少数民族地区主要表现在：一是民族乡村公共服务供给不足。税费改革与乡财县管制度，在减轻农民负担的同时，也降低了乡镇政府在乡村治理中的自主性和提供公共服务的激励。因此，民族乡村在基础设施建设、乡村公共服务和社会福利方面与城市、非民族乡村均有较大差距。二是乡村政治体系的内在矛盾。这一矛盾的根源在于乡镇与村的关系本应是基层政权与乡村自治组织的关系，在实际中却异化为基层政权与其延伸机构之间的关系。这极大影响了民族乡村的自主治理能力与水平。同时，如果处理不好乡镇与村之间的关系则可能引起民族冲突。三是民族乡村的贫困问题。民族乡村本身经济较落后、资源获取困难且深度贫困较多，对政府支持与政策保护的依赖性高；而若当国家的保护性功能减弱时，其在市场竞争的弱势无力就更为突出，少数民族村民的心理落差与贫困救济等问题不断凸显。四是少数民族文化传统的濒危和消失。一方面，外来文化进入民族乡村社会内部侵蚀了民族传统文化的空间；另一方面，民族乡村的宗教习俗、村规民约、传统组织和乡村精英在逐渐消失的同时，也不足以适应现代民族乡村治理的需要。 民族乡村治理危机的根源在于：国家正式的建构秩序与乡村内生的自发秩序在一定程度上的双重失灵。一方面，计划经济时代所建构的强制性外生秩序在民族乡村社会发生了断裂。对民族乡村的治理，国家政治权力由直接的、全方位的控制转变为间接的、有选择的介入。这一转变使得国家对乡村社会的管理呈现悬浮化与碎片化状态，而正式的国家制度不能有效与民族乡村治理对接，造成了民族乡村建构秩序的低效能。另一方面，维持民族乡村自发秩序的结构、主体、平台和规范在现代化转型中发生了变革。表现为：民族乡村共同体或族群意识的弱化、民族乡村精英的流失、宗族等传统社会组织的解体、习俗乡约等非正式规范的消失。总之，改革开放以来国家权力经历由全面渗透向逐渐退场的转变，民族乡村既无力自主解决国家抽离后的乡村治理问题，又无法有效利用原有的秩序资源来填补原有国家力量开拓的乡村秩序空间。因此，后税费时代的民族乡村陷入了治理秩序危机。 （二）民族乡村治理的秩序复兴 十八大以来，国家实施的精准扶贫与乡村振兴战略正对民族乡村的治理秩序进行重构。精准扶贫是国家基层治理的典型代表，也是国家权力再次深度介入乡村事务的重要契机。国家实施精准扶贫的直接目标在于实现农村地区的脱贫与实现农村公共服务均等化，而更深层次的治理价值在于改造乡村社会的经济秩序与政治秩序。民族乡村地区是精准扶贫的重要区域。在精准扶贫过程中，国家对民族乡村的经济秩序改造是通过产业扶贫、劳务扶贫和对口帮扶等方式来改变民族乡村经济组织形式的分散化和单一化局面，以解决民族乡村的产业基础脆弱和经济发展滞后等问题。而对民族乡村的政治秩序重构则是通过基层扶贫队伍建设与强化基层党组织建设来实现的。精准扶贫与脱贫攻坚是一项艰巨的政治任务，因此需要通过组织载体与干部队伍建设来实现广泛的政治动员。精准扶贫的行动者主要包括对口帮扶单位及其驻村干部、各级扶贫办、第一书记和村干部。一方面，发挥村级党组织的“战斗堡垒”作用，各级扶贫单位和乡村干部是国家扶贫意志的代理人和贯彻者；另一方面，作为基层秩序代言人与维护者的村干部，通过实践权力来具体落实与执行扶贫政策。可见，精准扶贫不仅强化了国家对民族乡村的管控和治理，还重塑了民族乡村的经济秩序和政治秩序。 乡村振兴的本质是对乡村治理结构与关系的调整，其核心是构建现代乡村治理体系。党中央提出的“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”和“五个振兴”（产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴），对重构民族乡村治理秩序具有重要的启示价值。其一，自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，意味着民族乡村治理要重视正式的国家规范与非正式的乡村礼俗的融合、正式制度与非正式制度的统一，以实现民族乡村的自主治理。其二，“五个振兴”中的人才振兴、文化振兴与组织振兴分别对应了乡村自发秩序所依赖的主体、规范和载体三个维度。乡村振兴的关键性任务在于激活和利用乡村的内生资源，复兴民族乡村的内部秩序。其三，乡村治理的产业振兴在夯实民族乡村自主治理的经济基础的同时，还着力将乡村嵌套进更具开放性与流动性的市场秩序中，以顺应现代乡村的发展方向。因此，乡村振兴战略既是政治权力与市场资本渗入民族乡村的过程，也是民族乡村内生力量复苏的过程。总之，民族乡村振兴更具复杂性和艰巨性。重建民族乡村秩序，要注重实现建构的政治秩序、自发的社会秩序和扩展的市场秩序的融合统一。 四、民族乡村治理的秩序重建 民族乡村治理的秩序均衡是建构秩序与自发秩序相互作用的结果，不同的历史阶段，国家政治权力与乡村内生力量作用的强度存在差异和变化。民族乡村治理的建构秩序与自发秩序，不是彼此排斥与矛盾的，而是互为补充与支撑的。其中，渗入的建构秩序具有维护社会稳定与纠正乡村失范的功能，内生的自发秩序具有强化乡村自治与提升治理能力的作用，扩展的市场秩序具有供给公共服务与提升乡村福利的价值。因此，重建民族乡村秩序的核心是激活不同的秩序资源，实现不同秩序维度的统一。 第一，发挥正式制度功能，构建乡村治理公共权威系统。要明确国家权力对民族乡村社会的介入程度和边界范围，为内生自发秩序的作用留存空间，处理好发挥建构秩序功能与保持自发秩序活力的关系。构建公共权威系统主要是建立与民族乡村适配的正式制度体系。这不仅需要从宏观上健全民族区域自治制度，还需要完善民族乡村治理的政策方针和法律法规，并通过宣传教育、政策下乡等手段建立起国家正式制度进入基层乡村的渠道，保障法律政策和执法机关在民族乡村治理中的权威性。重构民族乡村治理的建构秩序还要推进基层政治体制改革，主要包括：通过乡镇体制改革，提升基层政府对民族乡村治理的引导与规范能力；通过乡村关系调整，明确乡镇政府与民族乡村的治理边界与作用范围；理顺村党支部与村委会关系，在保障政党力量在基层延伸的同时，维护民族乡村的自治空间。 第二，激活乡村内生资源，完善民族乡村自主治理体系。乡村治理的自发秩序是建构秩序的有力补充和支撑。保持自发秩序所具有的韧性和调适性是构建现代民族乡村治理体系的关键。重建民族乡村治理的自发秩序，需要通过强化村落共同体意识、寻找乡村记忆和整合乡村公共利益，再造民族乡村治理的公共空间；积极吸引乡村精英回流与培育新乡贤，重构民族乡村自治的人才队伍；支持和培育扶贫救助、产业发展、经济合作、文化教育和志愿服务等新型乡村社会组织，夯实民族乡村自治的组织基础；促进民族乡村的宗教文化、风俗习惯和族群意识等向现代乡村治理文化的创造性转换，重塑民族乡村自治的内在规范。总之，完善民族乡村自治体系，需要有效整合民族乡村内部的权威、人力、组织和文化等资源。 第三，利用现代市场机制，巩固民族乡村治理经济基础。民族乡村地区的经济发展状况影响和决定了民族乡村治理的有效性和稳定性。发挥市场秩序在民族乡村治理中的功能，一是要积极推动民族乡村产业振兴与壮大集体经济，提高少数民族群众的生活质量和福利水平，为农民积极参与乡村自治和基层政治生活提供物质基础。二是要探索发展民族乡村的农业经济合作组织，提高乡村经济集约发展、抵御风险和参与市场竞争的能力。三是要充分发挥市场机制在提供乡村公共服务和混合公共产品中的作用。在民族乡村的社会保障、职业技术教育、扶贫救济和基础设施建设等领域积极推进合同承包、PPP等公私合作模式，通过市场竞争机制提高民族乡村公共服务质量。 注释从略 (责任编辑：admin) |