“两个结合”：民族区域自治制度的圭臬(2)
http://www.newdu.com 2024/11/23 01:11:04 《社会科学研究》2020年第 周平 参加讨论
三、“两个结合”是制度设置的本质要求 坚持和发展民族区域自治制度，必须坚持统一和自治的结合、民族因素与区域因素的结合，是通过对民族区域自治制度实践经验的总结而提出的。这样的经验总结紧扣民族区域自治制度的基本关系，揭示了民族区域自治的基本准则，彰显了民族区域自治的制度伦理。从这个意义上说，“两个结合”也凸显了民族区域自治制度设置的本质要求。 对民族区域自治的整个制度安排进行全面审视，不难发现，民族区域自治制度就是在前述两对基本关系基础上构建起来的，整个制度安排或制度设置中都体现了将两个方面结合起来的内在要求。在民族区域自治的实践中，只要全面把握制度的精神、准则和要求，就不应该在两对关系中有所偏废，就必须做到“两个结合”。 首先，民族区域自治的制度设置的初衷及总体框架的安排，都体现或包含着将统一与自治结合起来的内在要求。 民族区域自治本身就是在国家统一优先原则下给少数民族的利益保障以合理安排的一项制度设计。中国共产党早先曾主张民族自决自治，然后再以联邦制来实现国家统一。但是在对国内民族问题的认知日益深刻并积累了大量经验后，便确定了以民族区域自治的方式保障少数民族权益的政策。正如时任全国政协民族宗教委员会主任的朱维群在２０１４年指出的那样：“新中国建立之际我们确立了民族区域自治制度，主要目的是为了反对搞‘民族自决’、‘民族自治共和国’、‘联邦制’。”而这样的制度安排，首先着眼和重视的便是国家的统一。 国家的统一，既是领土主权的统一，也是国家政权结构和国家制度的统一。作为一个疆域规模巨大、地方差异性突出、民族群体众多的大国，高度的统一是国家存续的基本条件。这样的统一又是通过一个中央集权的政权体系得以实现的。中央集权的政权体制，是国家在巨大疆域上保持统一和发展的重要条件。在此基础上形成和发展起来的政治文化，又进一步巩固了这一政权体制。中华人民共和国是中国共产党领导的社会主义国家。党的集中统一领导和国家代表全体人民对生产资料的占有，都必须通过一个高度集中的国家权力结构和相应的制度保障来实施。对于体量巨大的中国而言，这样的统一就是国之根本。 但是，疆域宏大的中国又生活着众多的少数民族，每个民族都有自己的历史和文化，有的少数民族在历史上还建立过自己的政权。多样性的民族构成必然产生多样性的民族利益诉求。因此，在国家统一的前提和总体框架下，通过民族区域自治而实现和维护少数民族的合法权益，才能将众多的民族整合于统一的国家之中，实现和巩固国家的统一。从这个意义上说，民族区域自治也是实现和维护国家统一的必要条件。因此，国家采取了民族区域自治政策。但是，民族区域自治是在少数民族聚居的地区实施的，而少数民族聚居的地区又是在国家行政区域的基础上确定的；在此基础上建立的自治地方，是国家行政区域内的特定区域；自治地方建立的自治机关，是国家的一级地方政权机关；自治机关行使的自治权，是国家赋予并且附加于地方政权机关一般性权利之上的特殊权利。 因此，实现民族区域自治制度，就是在国家统一前提下采取的一种特定制度安排。统一与自治本来就是结合在一起的。问题在于，在具体的民族区域自治实践中，必须把二者有机地结合起来，两个方面都不能有所忽略，更不能有所偏废，必须统筹兼顾。一方面，国家要积极推动民族区域自治，为民族区域自治创造条件。另一方面，民族区域自治也不能有损国家的统一，不能损害、侵犯授予其权利的中央政府。任何不利于、有损于国家统一的自治，都是对民族区域自治基本精神的损害，都是对民族区域自治基本制度伦理的违背。 其次，民族区域自治制度的具体安排，又包含着在民族区域自治的实践中或在民族自治地方内，要把民族因素与区域因素结合的内在要求。 在统一的国家政权和制度框架中设置民族区域自治制度，最基本的考虑就是保障少数民族的权益。所以，在制度设计和实施的初期，“各民族按照民族区域自治的原则当家作主，有管理自己内部事务的权利”的性质被凸显和强调。但是，在制度建立起来并进入实际运行的阶段，民族自治地方作为一个特定区域所涉及的问题，即区域经济发展和区域内各民族关系问题逐步地更为凸显出来，成为直接影响民族区域自治制度的实际效果的根本问题，并被纳入制度安排的考虑之中。１９５７年，周恩来在对民族区域自治进行全面阐释时的著名论断“这种民族区域自治，是民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合”，就充分考虑和突出了民族区域自治中的区域因素。 民族区域自治制度的具体安排，更是体现了在民族自治地方行使自治权的机关积极应对区域问题的必要性。民族区域自治的核心内容是建立自治地方，设立自治机关，行使自治权。如前所述，自治地方是在国家统一行政区域范围内建立的，自治机关首先是设置于地方的一级国家政权机关，其次才是自治机关。自治机关行使的自治权并不是实行区域自治的民族的自有权利，而是国家授予的特殊权利，并且是附着于地方国家机关权力之上的依附性权利。因此，行使自治权的自治机关，同时兼有地方国家机关和自治机关的双重性质，同时行使地方国家机关权利和自治权。自治机关通过行使自治权来管理实行区域自治的少数民族“自己内部事务”的同时，也必须管理自治地方的区域事务，从而把民族因素与区域因素结合起来。只顾及一个方面而忽略另一方面，或只重视一个方面而不兼顾另一个方面都是片面的，也不符合民族区域自治的内在要求，必须将二者有机结合，不能倚轻倚重，更不能有所偏废。按民族区域自治的内在要求，将民族因素与区域因素结合起来，民族自治地方的区域性问题就能迎刃而解。 四、在“两个结合”中坚持和发展制度 的确，“两个结合”的要求，既是民族区域自治实践经验的总结，也是对民族区域自治制度本质的揭示，早已包含于制度设置之中。但是，将其概括并提炼出来，仍然具有十分重要的意义。民族区域自治制度并不是中国历史上既有制度的延续，而是从现实国情出发构建起来的一项全新的制度，制度创新的意义明确而突出。但是，制度在实施过程中受到不同历史条件下形成的各种因素的影响甚至干扰，也是难以避免的。因此，制度在实施中就很容易出现在两对关系中朝向特定方向偏移的问题。民族区域自治制度几十年的实践已经充分地表明了这一点。既然如此，习近平总书记明确提出并强调“两个结合”，就为今后坚持和发展这项制度提出了明确要求。因此，“两个结合”也就成为一个民族区域自治制度发展的指引或准绳，对实践的指导意义十分突出。 近些年来，有人在总结苏联解体的经验教训时将矛头指向了中国的民族区域自治制度，也有人在反思中国民族区域自治实践存在的问题时对民族区域自治制度提出质疑。尽管其论者提出和讨论民族区域自治制度都有明确的问题背景，其中的某些分析和论证也不无道理，但其对民族区域自治制度的质疑却是完全错误的，否定民族区域自治的观点就不仅是完全错误的，更是十分有害的。 中华人民共和国成立时采取民族区域自治的方式来应对中国族际关系中的问题和诉求，是在深刻认识中国现实国情和总结实践经验基础上做出的一个重大选择。实践也证明这是一项十分重要且不可或缺的制度安排。民族区域自治制度在中华人民共和国成立时所发挥的国家整合作用，是其他任何一项制度都无法取代的。换句话说，要是没有民族区域自治制度及其实践，就无法形成新型的社会主义民族关系，就无法把少数民族地区和少数民族整合到新的国家之中，就无法建立统一和强大的国家。 在民族区域自治制度已经实施了７０年的时候，这项制度仍然是不可取缔也无法取代的。首先，这项制度虽然经历了７０年的发展，虽然现在的制度环境与制度设置之初相比有了很大的变化，但该制度仍然具有强大的生命力，仍然在促进民族地区发展和巩固新型民族关系方面发挥着重要的作用。其次，这项制度从建立到现在，都与国家的其他制度不可分割地结合在一起。几十年的制度实践也是在与其他制度的相互作用中实现的，这更进一步地强化了该制度与其他制度的联系，从而将该制度深深地嵌入到整个制度体系之中。再次，这项制度经过几十年的实践，其在塑造现实方面的影响十分深远，不仅在数量众多的民族自治地方塑造了特定的经济社会关系，也塑造了相应的理论、观念、现实的利益格局乃至进一步的期待，从而使这项制度根深蒂固。如果不顾一切地否定这项制度，所导致的结果将是十分严重甚至是无法承受的。所以，坚定不移、毫不动摇地坚持这项制度，既是必要的，也是合理的。 但是，随着民族区域自治制度的环境条件发生变化，民族区域自治制度在实施的过程中出现新的变化也是不可避免的。民族区域自治制度是中华人民共和国成立前夕被构建为国家制度的。经过７０年的发展，尤其是经历了改革开放以来４０多年快速的现代化，今天的中国已经与７０年前的中国大不相同。从社会发展的类型来看，今天的中国已经基本完成由传统农业文明向现代工业文明的转型，中华民族经历了站起来、富起来的阶段后已经进入了强起来的阶段。塑造或刻画传统的民族和民族关系的根本因素已经被新的因素所取代，今天的民族关系已经与中华人民共和国成立时的民族关系大相径庭，需要通过民族区域自治的方式来应对或解决的问题也已经与制度建立时完全不同。在制度环境、制度使命已经发生变化的当下，民族区域自治制度在实践中也必须不断发展。 首先，民族区域自治制度必须根据环境条件的变化而进行必要的调整。在环境条件发生变化的情况下，民族区域自治在实践中会遇到或面临诸多的新情况，需要经由民族区域自治来解决的问题也会与过往有很大的不同。在此情况下，民族区域自治要充分发挥自身的功能，就必须进行必要的调适，从而使制度机制更加细化并更具有回应性、灵活性和功能性，进而增强制度的韧性。 其次，民族区域自治制度的实施形式会随着外部条件的变化而进行必要的调整。在中国现代化快速推进的背景下，尤其是随着城市化进程的加快，既有的行政区域和建置发生调整成了大概率事件。建立在传统农业社会管理体制基础上的地区、县一级的建置，为建立在工业社会管理体制基础上的地级市、县级市一类的建置所取代以后，民族区域自治制度依托的区域架构发生了重大变化。在这样的形势下，探索建立适应新形势的民族区域自治形式，尤其是如何对既有的民族区域自治体制进行必要的调整，就成为不可回避的问题。 再次，民族区域自治制度的实践必须适应少数民族权利意识提高后的新要求。随着现代化和城市化水平的提升，尤其是国民教育水平的提高，少数民族的自我意识的增强也是顺理成章和不可避免的。在此过程中，少数民族的权利意识也在不断提高，进而会对民族区域自治提出更高的要求或形成更高的期待。面对这样的情况，民族区域自治在实践中也必须进行必要的调整，必须建立实现和维护少数民族权益的新方式。 各种可能会促成民族区域自治进行调整或发生变化的因素，并不是孤立地存在和各自单独发挥作用的。它们往往相互结合、相互影响、相互促进并共同发挥作用。所以，在环境条件已经发生深刻变化的条件下，由于上述因素的促进或推动，民族区域自治在实践中体现出明显变动性的特点。 而从现实来看，近年来民族区域自治的变化也是明显的，既有从理论上对民族区域自治实现形式进行的新探索，也有民族区域自治实践中为维护少数民族权益而推出的新举措。值得注意的是，中国的民族区域自治具有制度与政策的双重性质，政策在民族区域自治的实施和调整方面具有较大的能动性。相关政策又往往受到意识形态的深刻影响。这就为将民族的权利诉求上升成为理论，或据此来诠释既定的民族理论，从而将其输入到民族理论体系或影响相关的意识形态，进而促成民族区域自治朝着特定的方向发展提供了较大的可能性。 因此，尽管民族区域自治在实践中出现了许多的变化，但随着时代的发展还会出现更多的变化。这诸多的变化往往都会被解释为民族区域自治的新发展，但历史的经验值得注意，并不是所有的变化都具有发展的意义。民族区域自治实践发生的各种变化或出现的新情况和新方式，只有符合民族区域自治本质和制度伦理，才具有进步的意义，才是真正的发展。否则，就是对制度的偏离。 这就提出一个问题，即从国家治理角度看，对民族区域自治实践进行必要的规制，是坚持和发展民族区域自治制度不可缺少的环节。在坚持和完善民族区域自治制度的问题上，党的十九届四中全会提出“保证民族自治地方依法行使自治权，保障少数民族合法权益”的明确指引。但对于民族区域自治实践中不可避免的若干新变化，还应该以“两个结合”进行进一步的审视和规制。面对新形势和新情况，民族区域自治必须在实践中不断创新和发展，但民族区域自治的任何创新都不能影响和冲击到国家领土主权的统一和制度的统一，也不能有损和冲击到国家的政权和行政架构。在具体的民族自治地方，既不能用区域的治理与发展、区域内各民族的平等来否定在区域范围内实行自治的民族的权益，干扰自治权的行使，也不能将自治民族的利益置于区域发展和其他民族的利益之上、只重视实行区域自治民族的权益而忽略其他民族的权益。在民族区域自治的创新与发展中，只有坚持“两个结合”，才能使民族区域自治的发展始终走在正确的轨道上。 注释略 (责任编辑：admin) |
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