后冷战时期族群冲突国际干预的环境条件、行为主体与行动目标
http://www.newdu.com 2024/11/23 07:11:36 《世界民族》(京)2019年第 王剑峰 参加讨论
内容提要：族群冲突的国际干预是国际关系学界的议题之一，民族研究领域对此关注较少。冷战结束为族群冲突的国际干预提供了新的全球环境：国际政治中决策的分散化和权威的多元化增大了国际社会出现各种挑战和风险的概率；国家集团和多族群国家的分裂导致民族主义出现新的高潮；以保守主义和民粹主义为特质的传统大国的政治复兴给族群冲突提供了新的契机；全球化对以民族国家为原则的国际治理体系造成了新的困境；大规模杀伤性武器的小型化和扩散化给世界提出新的安全挑战。冷战结束以后出现的所谓“国际无规则”时代迫切需要国际第三方参与解决族群冲突。国际第三方干预的行为体主要有联合国、国家角色、区域组织、国际非政府组织等。国际第三方干预的行动目标主要有三种：维持和平、建立和平、建设和平。这三种方式既可单独使用，亦可组合使用。国际干预敏感而复杂，应该在联合国框架内审慎进行。 关 键 词：冲突治理/族群冲突/国际干预/后冷战 国际干预是冷战后解决冲突的一个重要手段。从最宽泛的意义上来说，只要一国的内部事务受到来自国外的影响和介入，都被称作“干预”，因而“干预”的概念具有多重性。冷战结束以后，族群冲突一度使国际社会面临巨大挑战。当前，这种挑战依然存在，并未消解，成为影响非传统安全的重要因素之一。这种挑战既有规范性层面的，也有行动层面的。其中一个重要的规范性挑战就是如何把保护少数人权利的机制与国家治理的策略和原则结合起来，另一个规范性挑战就是如何应对族裔群体建立主权国家的要求。当然，学界和政界对此尚难以达成国际共识。更为重要的是，从实践的角度来看，族群的政治要求可能永远无法得到满足，这是历史和现实国际政治秩序决定的。因此，族群冲突持续发生，尚无休眠迹象，冲突带来的一些令人无法接受的后果则摆在国际社会面前，例如暴力恐怖主义、宗教极端主义及其引发的人道主义危机、难民流，以及冲突中外部国家的干预和反干预导致的战争升级和外溢等，这些危机超越民族、超越国家、超越地缘边界，成为人类社会和平发展的共同敌人。因此，出于安全、和平及稳定的考虑，国际社会必须找到解决这类冲突的途径和方法，不管是和平的方式，还是不得不诉诸武力(如果舍此不能平息冲突的话)。 对于国内冲突的国际干预，西方国际关系学界研究较早，成果较多，而国内研究相对较少。国际关系领域有关国际干预的研究近十几年才兴起，而民族学对于族群冲突的国际干预的探讨，则更晚一些。有学者在讨论族群冲突治理的国际层面问题时，涉及现行国际体系的某些困境和第三方国际干预的角色、理由和机制。①青觉借鉴凯克(Margaret E.Keck)和斯金克(Kathryn Sikkink)提出的“回飞镖模式”，探讨国内冲突与国际干预的关系，②他还以乌克兰冲突为例，讨论国际区域组织在国际干预中的机制和模式。③程晓勇分析了印度干涉斯里兰卡族群冲突的原因、过程和效果，揭示印度从短暂的“和平、中立、不结盟”之后向“谋取地区霸权”的政策方向转变。④ 本文讨论国际第三方参与解决族群冲突的环境条件和目标行动这两个相互关联的问题，分析在全球化背景下国际第三方干预族群冲突的可能性和现实性，以及国际第三方干预族群冲突各种目标行动以及目标实现所必备的条件。 一、后冷战时代国际干预的环境条件 国际干预包含复杂而重要的政治、法律和道德议题，不论是政界还是学界，对这一概念的内涵与定义都存在争议。本文倾向认为，国际干预通常指一个国际政治体对其他国家内部涉及严重人道主义危机和严重侵犯人权事件的强制性介入，一般在联合国的框架内执行。在两极对峙的冷战时期，国际干预行动主要发生在两大阵营内部。究其原因，冷战时期大规模的军备竞赛固然给全球带来“代理人战争”的灾难和核战争的威胁，但对当时的世界格局也起了某种稳定作用。两极或是建立在两极基础上的国际体系要比多极格局简单和容易处理得多。其关键因素就是，冷战时期全球性核战争的威胁对两个超级大国形成了一种强有力的制约。这种制约产生的作用主要是严格限制了两个超级大国对欧洲或其他地区性冲突的军事干预，从而避免了双方发生直接的武装对抗。另外，“这些制约还体现为，一方在某种情况下采取某种行动时，另一方能够得到明确的信息。这就使得美苏竞争的范围被严格约束在一个特定的框架内，从性质上来说，这个框架的基础是军备控制，而其外延则是地区性的竞争。”⑤ 冷战结束以后，国际社会并没有出现人们预期的和平与稳定，暴力冲突时常在某一特定时空爆发，令人猝不及防。这是因为：第一，两大集团之间对抗的消失导致政治上的失控，国际政治决策既有单边的霸权主义表象，也有决策分散化和政治权威多元化的发展态势，从而增加而非减少国际社会的各种挑战和危机。冷战结束后出现的伊拉克危机问题就是一个明显例证。设想这场战争如果发生在冷战期间，那么苏联作为伊拉克的主要武器来源国，不大可能任凭伊拉克入侵科威特，因为科威特被国际社会公认为对美国和其他西方国家具有重大利益的国家。 第二，随着外部威胁的减少和联盟体系的松懈，以及各种国家集团和多族群国家的分裂，民族主义开始进入一个新的高潮时期。从本质上说，民族主义运动赖以滋生的基础主要是族裔性质的，包括种族(race)、民族(nation)和族群(ethnicity)，而不是政治意识形态或相关领域的问题。因而，各种民族主义团体将注意力转向国家内部，更多的时候为了政治或经济的利益与国内其他族群发生冲突，这种冲突可能蔓延到国外相关的族群，例如同源同根的亲属族群。⑥这种情况正如丹尼尔·莫尼汉(Daniel Patrick Moynihan)所指出的：“族与族之间的冲突并不需要两者之间有重大分歧，很小的差异就能够造成这种冲突。”⑦冷战结束以后，欧洲分裂的结束和华沙条约的废弃，终于使南斯拉夫联盟内部的各民族有机会表达他们压抑已久的不满和怨恨。同样，在苏联内部，也出现了大量要求重新调整族群、政治和地理边界的问题，结果不仅造成了国家之间以及国家内部的冲突，而且导致大量难民外流和大范围的人道主义灾难问题。 第三，传统大国的政治复兴，也与族群冲突密切相关。冷战结束后，世界虽然不再按照东西轴线进行分界，但各地区大国都具备了在某些方面向美国叫板的能力，挑战单边主义权威。美国传统的朋友和盟国都越来越明确地表示，他们更加关注自己的国家利益。特别在是冷战结束后，对于美国来说有两大事件决定着美国外交政策的民族主义转向，一是2001年的“9·11恐怖袭击”，二是2008的年金融危机。特朗普当选美国总统后，变成赤裸裸的民族主义者，提出“美国优先”的口号，对美国没好处的事不干!另一方面，美国自己亦无法确定从前的对手国家是否已经成为真正的战略伙伴。实际上，俄罗斯和中国等国都宣称，将根据本国的历史、地理、文化、经济和国内政治情况，追求自己的国家利益，所推行的外交政策目标也必须符合本国的利益。另外，从全球视野来看，随着民粹主义政治的崛起，与冷战期间的国际主义相比，冷战结束后民族主义占了上风。正是在国际政治大变局、大彷徨的时代，中国提出构建人类命运共同体的设想，为世界政治经济未来的发展提供一个可供选择的方案。 第四，民族国家至上的国际治理体系在全球化的冲击下，已经在一定程度上出现治理上的尴尬困境。在经济衰退时代，民族主义必然会成为外交政策的选项，比较典型的就是特朗普治下的美国，在全球发起贸易战，针对中国尤甚，而中国则扛起自由贸易的大旗，以“一带一路”为契机，发起构建人类命运共同体的号召，得到国际社会的普遍赞赏。从人类历史来看，经济自由化、全球化是人类发展的大趋势，逆全球化的民族主义只不过是全球化过程中的必然现象。“全球化为当代族群冲突创造了新的激励结构。全球化带来两个方面的影响：国家能力分化以及权力的政治基础和经济基础的分离。国家部门的、区域的以及社会的分化凸显对于某些族群的偏好性的经济政策和政治表达结构。”⑧现代信息技术的发展也在某种意义上提速全球化。当然，有人认为未来的科技将加强国家机器控制其公民的能力，这种观点其实忽视了另一个问题，即电视、电话、电脑、互联网、移动通信等科技的发展，信息交流可以跨越时空、跨越国界，使政府更加难以控制其公民与外部世界的双向了解和信息交流。另外，国家在某种意义上还受到各种地区组织、联合国、国际货币基金组织等外部力量以及非政府组织、跨国公司和私人机构的约束。这种趋势使当下有些国家政府愈发没有能力应付其权威所面临的各种挑战，所以会有所谓的“虚弱的国家”(Fragile States)一说。虚弱的国家是指一个政体缺失主权政府维护国家有效运行所必备的基本条件和责任。虚弱的国家、软弱的政府在全球化的冲击下，更有可能出现内部冲突和民族分裂，给国家和社会带来不安和动荡。 第五，化学武器、生物武器和核武器等大规模杀伤性武器的出现，以及运载它们的弹道导弹等现代常规和非常规武器的不断发展，正在给国际社会制造新的不稳定因素。那些掌握了非常规武器的国家，总是想要使用或者威胁使用它们来实现自己的利益，而没有这些武器或者那些发现自己在非常规武器战争中处于劣势的国家，则总是设法在其敌手部署或使用这些武器之前竭力反对他们具有这种能力。更令人担忧的是，冷战结束以后，非常规武器小型化和扩散化，一旦落入诉诸暴力手段的民族分离主义者、恐怖主义者和宗教极端主义者之手，后果不堪设想。因此，大规模杀伤性武器的出现及其制造技术的创新，不仅使国际社会的政治权力关系有失控之势，而且导致军事权力关系同样也陷入困境。一旦国际社会现有的秩序被打破，同时又不能建立新的秩序取而代之的话，其结果势必对人类社会的秩序和生存造成毁灭性的打击。从这一点来看，建构人类命运共同体势在必行。 这一系列问题的演化所造成的结果，就是冷战后出现这样一个被称之为“国际无规则”的时代。随着冷战结束后国际社会的发展，国际关系中出现了一系列新的行为体、新的权力以及新的联盟，与此同时却未能建立新的规则。在这种新的“无规则”时代，大量中小国家和族群之间出现了无休止的争夺利益和争夺自决权的斗争。面对复杂的国际环境，在建立“新的国际秩序”过程中，国际制度、国际组织、国际规则和国际法在国际事务中的重要性自冷战结束后明显增加。为维持和平，有必要采用包括军事干预手段在内的各种措施，以免人类社会为此付出惨重代价，这已成为国际共识。《联合国千年宣言》(2000年)、《全球努力打击恐怖主义宣言》(2001年)的通过就是有力的说明。 二、第三方国际干预的行为主体 (一)联合国作为第三方参与解决族群冲突 联合国作为行为主体干预族群冲突的理由有三：第一，联合国在国际组织中具有公正的形象，在国际干预中被认为是最有竞争力的第三方，是扮演族群冲突调解人的最理想的选择。第二，联合国的干预可以使冲突去国际化，也就是说，防止带有偏袒性的干预和反干预，有利于阻止冲突进一步升级。第三，联合国有各种实体和机构，便于执行一揽子的相关任务，对有效阻止冲突升级、最终成功解决冲突至关重要。这些任务可以包括监督停火、执行维和行动、谈判、促解，目标是推动冲突各方达成和平协议，为饱受战争蹂躏的人民提供人道主义救助，在前冲突和后冲突时期实施建设和平行动。 联合国参与族群冲突的解决具有天然的合法性。在集体安全原则下，一旦发生破坏和平的侵略行为，《联合国宪章》第七章赋予安理会采取行动的权力。⑨《联合国宪章》第七章第四十一条规定，安理会可以建议联合国成员采取武力以外之办法，应对冲突任何一方或各方。⑩《联合国宪章》第七章第四十二条规定，如果认为第四十一条所规定之办法为不足或已经证明为不足时，即这些办法失效，安理会可以采取必要之陆、海、空军事行动，以维持或恢复国际和平及安全。(11)可见，《联合国宪章》赋予联合国干预冲突以及为维护国际和平与安全采取强制措施的权力。然而，联合国在集体安全原则之下所采取的任何行动，都必须得到安理会五大常任理事国(美国、英国、法国、俄罗斯、中国)的全部同意，这是前提条件。这五个国家每一个都可以对行动计划行使否决权。冷战期间安理会在意识形态上分为两大阵营，要想获得这五大常任理事国的一致同意非常困难。因此，集体安全从未真正实现过。 尽管联合国具备诸多这些优势，但实际上冷战时期它在解决族群冲突方面并不是很积极。例如，尼日利亚比夫拉战争或者北爱尔兰族群冲突，联合国并没有参与。在印度和巴基斯坦关于克什米尔的冲突中联合国只象征性地扮演了角色，在孟加拉分裂过程中亦然。联合国还逃避斯里兰卡残酷的族群战争，亦未能阻止缅甸与马来西亚的族群冲突，对于印尼在东帝汶的残暴行径无所作为，也未能阻止苏联和东欧地区的族裔民族主义情绪的崛起。 究竟什么因素导致联合国对于解决族群冲突采取如此的态度和行为？首先，一个可能的因素是联合国是一个由独立主权国家构成的组织，这是其名字的真实写照。因而，这个组织在处理一个国家内部族群冲突问题时，在某种程度上会采取亲国家的立场，这是很自然的，而且长期以来一直如此。(12)另外，由于国家主权和不干涉一国内部事务是建立已久的国际准则，根据《联合国宪章》第二条规定，“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，且并不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决”(13)，除非涉案国主动寻求联合国干预或者具有令人信服的理由可以超越国家主权和不干涉原则。(14)但现实中，国家对于国内族裔民族主义的冲突极少寻求国际干预：一是担心如此干预将会使分离主义运动合法化或者限制自己使用武力反分裂；二是究竟在何种情况下国际社会可以超越国家主权和不干涉国家内部事务原则，对此国际法也没有进行明确的定义；三是由于联合国财政和军事能力有限以及冷战政治的约束，使其在解决族群冲突中无法扮演积极主动的角色。公允地说，尽管存在这些缺点，但冷战期间在处理国内冲突时联合国并非总是一个旁观者的角色，尤其是冷战结束以后，联合国的干预行动不断增加，维和职责戏剧性地扩大。 冷战结束以后，联合国对一国内部族群冲突的干预的扩大，反映了相关的国际共识的增加，那就是国家主权和不干涉原则将不再自动地限制联合国干预一国内部的族群冲突，这些条件包括：国内族群暴力对国家间的边境构成威胁，而且冲突进一步扩大，把其他群体也卷入进来；族群暴力给国民带来巨大痛苦并导致难民问题；族群暴力导致侵犯人权的犯罪行为，包括种族屠杀、种族清洗、种族压迫，以及强制驱逐。(15)既然联合国的主要目标是维护国家的和平与安全，就应该担负起维护国际和平、安全和人权的责任。虽然《联合国宪章》规定的自决原则并不意味着赋予族群建立独立国家的权利，但联合国有义务不忽略这一原则带给族群的负面影响。另外，有些国家也的确寻求联合国干预其国内冲突，尤其当他们无法依靠自身解决问题时。(16) 联合国干预涉案国族群冲突的作用主要体现在主导维持和平、缔造和平、建设和平方面。除非联合国在国际体系中的权力和作用变得日益强大，否则上述三大功能的实现面临巨大挑战。联合国成员国都认识到加强联合国在21世纪的能力非常重要，需要采取切实的措施和行动，尤其是在冲突管理和冲突解决领域，有三个关键问题迫切需要得到关注：首先，关于改革安理会这一联合国最有决策权力的决策机构，当下，安理会权力的平衡已暴露某种程度的不公平和不合理。一些国家以各种理由对争取常任理事国席位跃跃欲试，印度就是一个例子，而改革安理会需要获得五大常任理事国的同意。其次，亟待采取切实措施使联合国维和行动更加有力有效。当前，越来越多的国际舆论呼吁联合国的维和角色应该更高效有力，如果成员国不能在这一领域有所作为，联合国将获得“小绵羊”的负面形象。推动联合国维和行动高效有力的一个办法就是安理会随时准备置身于一国内部冲突的各派之间，而不要只做一个旁观者。对此，安理会常任理事国应起到表率作用，派遣更多的部队执行维和任务。(17)第三，探索建立联合国军事培训学院，训练来自不同国家的官员，让他们学会如何在一起工作。这样可以减少来自不同国家的联合国军队之间的摩擦与误解。总之，为适应新时代国际关系的发展和国际格局的变化，必须开启并深化联合国的改革，这是21世纪联合国和国际社会的一项重要任务。 (二)国家角色作为第三方参与解决族群冲突 国家作为行为主体干预族群及其他类别的内部冲突暴露出国际社会的一个困局，即干预冲突与现行国际准则相悖。对于国家角色干预他国族群冲突，主要观点有二：一是主张绝对不应该允许国家干预，因为一个国家干涉另一个国家的内部事务违背长期建立的主权和不干涉的国际准则，哪怕是出于解决冲突的目的。现实中，尽管有主权和不干涉的国际准则，但一些大国插手弱小国家的内部事务，已经成为国际政治的顽疾。二是既然大国插手不可避免，还不如因势利导，建设性地利用它，以达到管控冲突或者解决冲突的目的。鉴于族群冲突的国家干预已经成为事实和趋势，以第二个观点为视野讨论国家角色干预族群冲突更为重要。 1.全球性大国与族群冲突之解决。全球性大国通常指对联合国决策具有决定性影响力的安理会五大常任理事国。大国对于解决国际冲突、维护世界秩序负有特殊的责任，这一点已经成为全球共识。这些国家不仅有能力，也有全球作用和利益。当然，这并不意味着每一个族群冲突都会吸引大国干预，而是在涉及他们各自利益相关的领域时，大国才会出手抑制冲突或解决冲突。 一些事实表明，在族群冲突中，外部第三方要想成为一个有效的和平维护者或和平建立者的角色，一旦出现危机和平的冲突，就要快速做出反应，这通常具有决定性意义。遗憾的是，在冲突发生之初，像联合国这样的国际组织常处于无为状态，成员国们则为政策选择问题争论不休。相对而言，大国因在其势力范围内有重要的利益，一旦面临冲突威胁，一般不可能保持很长时间的被动。 第三方建立和平的成功取决于资源、能力和决心。在这些方面，与国际组织相比，大国更具优势。不管是单方行动还是跟其他国家联手，他们都比较适合执行军事行动。联合国没有常备军，也没有资源执行大规模的军事行动，而今天看来，如果在某些残酷和激烈的族群冲突中进行维和，这些资源恰恰是必需的。冲突如果影响到大国的核心利益，他们就可以调集手里的军队和资源来维和。 冷战期间超级大国为了加强联盟国家的控制能力而无视其对少数族裔群体的压制政策，最终为今日某些族裔战争播下了种子，这仍然是无法回避的事实。一方面，超级大国这些亲国家主义的、一边倒的政策，经常迫使受迫害的族群坚定自己作为独立政治存在的要求，并等待这一时刻的到来；另一方面，除非能够找到一个通过谈判解决内部冲突的途径，否则一旦外部支持突然撤出，那些依赖于大国支持来解决内部冲突的国家们(尤其是弱小国家)，将面临内部冲突被海湾化的风险。(18)苏联解体、两大阵营对抗结束以后，这种现象在许多国家都有发生。 冷战结束以后的国际事实表明，像英国、法国、俄罗斯，以及日益强大的德国这些欧洲大国在军事上有干预暴力冲突的愿望，而且也已经有所行动。欧盟决定建立一支快速反应部队就是朝这个方向努力的一步。美国在解决后冷战时期棘手的族群冲突中也扮演了重要角色，例如在波斯尼亚和科索沃，如果没有美国的主动外交和军事干预，将很难达成和平协议。美国类似的外交参与还包括推动北爱尔兰基督徒群体和天主教徒群体签署《北爱和平协议》(Good Friday Agreement)。美国的立场和努力，也是巴以和平进程的决定因素。 不容忽视，国家尤其是大国干涉某一冲突，基本是为了自己的利益而利用冲突，如此干预而非管控或解决冲突，实际上会导致冲突升级。这种工具性的干预由于自身缺少合法性和公正性，因而没有足够的可靠性，使得通过和平手段解决冲突的目标难以实现，出于对第三方干涉的种种担心，敌对各方不愿意达成妥协。冷战的结束并非意味着放弃区域势力范围。西方已经默认俄罗斯对其“海外近邻”的监管。西欧国家在管理欧洲危机方面担任领导性角色，例如波斯尼亚危机。亚洲某些大国也在努力争当管理亚洲内部冲突的领导性角色。美国并没有对自己传统势力范围内部的冲突视而不见，例如在拉丁美洲，美国努力寻求解决海地冲突以及墨西哥的契亚帕斯问题，近期又染指委内瑞拉的国内冲突，这些都是明显的例证。 建设和平是一个成本高且又复杂的过程，它要求在不同层面的行动上同时执行不同的任务。考虑到联合国及其专门机构的局限性以及主要大国在冲突中为和平相关的项目进行筹措的偏好，主要大国在各自的区域内独立地执行建设和平行动。在当下存在诸多无奈之苦恼的世界，大国及时出手，可能更为现实，也可以带来利大于弊的结局。同时，类似的任务划分或许也能为联合国及其他国际组织提供更多的急需性帮助。但是，无论如何，大国干预总是令人警惕和担心。 2.区域大国与族群冲突之解决。在这个日益多边的世界，后发展地区的区域性大国在解决各自区域内的族群冲突或其他类别的内部冲突中应该起到主导作用。世界上如果没有其他角色来涉足地区性的冲突解决，那么可以相信地区大国必将出面。(19)超级大国之间合作关系的不断增加是否可以减少地区发展中大国作为族群冲突第三方调停者的重要性？这一观点值得商榷，因为地区冲突的解决办法和解决方案的最终达成还是要通过地区大国。(20) 哪些因素可以说明区域大国在各自范围内的自信不断增长？印度、巴西、埃及、尼日利亚、土耳其、阿根廷、泰国、印尼，以及马来西亚，可以被归入发达的“转型国家”之列。(21)尽管这些国家并不如发达国家那样发达和强大，但与该地区其他邻国相比，还是拥有较强大的实力。因为一个国家的外交政策行为是其控制能力的一种表现，所以一个后发达的转型国家会有一种外交政策的扩展能力。(22)因此，至少在地区事务中，扮演一个地区“警察”的角色对这些国家还是具有某种吸引力，尤其是在全球性大国对这些地区没有兴趣掺和的时候。 影响地区大国干预族群冲突的因素主要有三：一是自我利益的考量可能激励地区大国充当区域内族群冲突的第三方调停者。区域大国尤其渴望通过外交政策推动国家发展，而地区的稳定则是一个重要的前提。因而，地区大国会认为邻国爆发族群冲突对自身的利益是一种动摇和伤害。可见，这类国家不可能对冲突无动于衷，也不可能认为冲突双方在没有外力的帮助下可以解决分歧。二是出于对邻国的同族或亲属族群的保护可能促使地区大国干预族群冲突。(23)一个国家支持其在邻国的同胞族群既有情感因素，也有功利因素，尤其是其所属的族群在邻国属于被迫害的少数族群的情况下。地区大国也有可能被诱导而向邻国同胞提供偏袒性的支持，但这种政策会带来不可预测的风险，尤其当对方一旦实施反干预手段，很可能引发“冲突转化”，反而给自己带来安全问题。在这种情况下，地区大国就会采取妥协性的政策选择，即调解。三是其他功利性理由，诸如安全和地缘政治考虑，以及国内和国际政治的压力等，都可能影响地区大国出于调停的目的而干预族群冲突。例如，地区大国担心本区域内的其他竞争对手会利用邻近本国边境的族群冲突，构成对自己的威胁，所以必须出面阻止。这种想法会激励地区大国为找到解决办法而很快出面干预。为了阻止难民流入，地区大国也可能支持谈判解决邻国的族群冲突。毫无疑问，难民的流入将会给接收国带来巨大的社会经济负担。有时，对冲突的传导性影响的担心也会促使地区大国寻求尽快解决邻国的族群冲突。国际社会施加的压力也可能使地区大国在区域族群冲突中充当第三方调停者的角色。这种压力可能来自联合国，以避免人道主义灾难的发生，或者来自其他大国。 很明显，地区大国有很多理由干预区域内的族群冲突，充当第三方调停者的角色。但事实表明，这种干预通常会使冲突变得更为复杂，演变成长期冲突，解决之途因而更加坎坷。(24)这是因为，第一，如果某个大国干预邻国的族群冲突纯粹出于工具性的考虑，它就有可能视冲突为可利用之物，并非真的想解决冲突。在这种情况下，地区大国的基本考量将会是提高自己的利益，而不是帮助冲突各方克服彼此的仇视和怀疑，进而找到谈判解决之路。地区大国起初可能对争端表现得没那么敏感，然后开始表明立场，甚至引发新的问题，从而使冲突复杂化。印度在斯里兰卡维和任务的失败就是一个极好的例子。第二，如果地区大国的干预基本上是出于情感的原因，这样的干预将被视为有所偏向，导致干预者失去合法性和可信度。地区大国将无法保证争议各方遵守谈判达成的政治解决方案，进一步使冲突长期化。当然，倾向性的干预也可能取得成功，从而结束冲突，唯一办法就是第三方使用的武力强大到能够使冲突某一方取得决定性的胜利。(25)1971年印度军队站在巴基斯坦孟加拉分离主义分子一边，支持孟加拉独立并且派出军队帮助孟加拉与巴基斯坦作战，就是一个很好的例子，但这样的例子极为罕见。第三，在后发达地区，区域大国的能力还不足以执行建设和平的行动，这一任务最好还是留给国际组织与超级大国密切合作进行，地区大国可以为执行建设和平任务提供协助。 (三)区域组织作为第三方参与解决族群冲突 区域组织作为第三方以调停者的身份参与族群冲突，并不是一个新生事物。冷战期间，以意识形态划分的两大阵营及其代理人对于消解危机中的紧张局势起到了积极作用。对此，有两种情况值得关注：一是区域组织代表着特定地理区域，一旦在本地区内爆发冲突，区域组织将积极参与维护和平；二是区域组织形成政治壁垒或者同盟，积极参与消解亚系统或同盟内部的危机。第一种情况：美洲国家组织(OAS)曾经干预拉美国家内部冲突；阿拉伯联盟20世纪70年代在黎巴嫩冲突中进行了维和行动，也曾帮助利比亚化解冲突；非洲联盟组织(OAU)对刚果、乍得，以及西撒哈拉等诸多国家的内部冲突进行了干预，也包括干预区域内国家间的冲突，例如摩洛哥与阿尔及利亚的冲突、埃塞俄比亚与索马里的冲突等。第二种情况：如1974年，北大西洋公约组织(NATO)在处理塞浦路斯危机过程中付出很多努力，以平息希腊和土耳其这两个成员国之间的紧张关系，华沙条约组织(WTO)政治委员会也曾试图阻止其成员国匈牙利和罗马尼亚关于特兰西瓦尼亚的摩擦。 区域组织的某些特质可以使其有效地充当冲突管理第三方的角色，这是因为区域组织通常被赋予中立的形象，冲突双方更容易接受它的介入。尽管有些区域组织仅仅停留在成员国论坛阶段，还缺乏成为高效的第三方所必备的独立性，但在冲突治理过程中，人们发现区域组织的价值比国家角色要高得多。只不过在冷战期间，区域组织往往更关心自己的外部威胁和地区安全，而不是成员国之间的互动过程。(26)在很大程度上，这是两极政治的后果。而在后两极时代，人们越来越关注通过多边方式解决对和平与安全问题，区域组织已经展现出更多主动参与地区内部冲突解决的意愿。例如欧盟(EU)和欧洲安全与合作组织(OSCE)积极参与区域内的危机管理与解决，欧洲委员会(Council of Europe)则强调成员国应尊重少数人权利和语言权利，以防止将来发生冲突。欧盟和北约在波斯尼亚和科索沃问题上站在了国际行动的前线。欧安组织则派遣使团赴巴尔干，支持联合国、欧盟及北约进行制裁和采取人道主义措施，在其支持下，国际社会努力寻求解决纳戈尔诺—卡拉巴赫冲突，在摩尔多瓦和爱沙尼亚承担起建设和平的任务，以促进不同社群之间的和解。在拉脱维亚，欧安组织关注与俄罗斯少数民族密切相关的问题。在非洲，非洲联盟组织(OAU)参与解决安哥拉、乍得、莫桑比克、索马里、刚果、卢旺达、塞拉利昂等国家的危机。东盟(ASEAN)在推动地区内国家间的合作中也扮演强有力的角色。 鉴于区域组织作用的提高以及联合国在全球范围内维护和平与安全难度的增加，一些专家建议联合国最好把未来维护和平、建立和平以及建设和平的任务委托给区域组织，如果他们愿意接受联合国秘书长的命令。波斯尼亚的经验证明，欧洲的维护和平以及相关的强制行动可以通过北约军队执行，这可能要比联合国维和部队做得好。这一观点颇具吸引力，一方面认为由于冷战的结束以及共同敌人的消失，北约早期设定的目标——北约是反对苏维埃的防御性军事同盟，在很大程度上已经失去意义。因此，有人建议对北约的规模、军力、任务进行修改，以反映和平时期的新形势，亦可以使成员国从中抽身。另一方面，人们虽然支持建立一支永久性的联合国军队，但同时也意识到这样做的难度。因此，北约军队作为联合国的军事力量可能是第二选择。将北约作为联合国维和以及执行和平行动任务的军事力量，这一观点或许会有建设意义，但军事行动有可能引发对欧洲的威胁，毕竟北约不是联合国的军事力量。另外，波斯尼亚的经验证明，如果国际社会本身缺少明确的军事策略以及一系列恰当的行动命令，北约行动对维和来说可能是无效的。 在欧洲，代替北约的另一个选择是西欧联盟(Western European Union)。冷战期间，西欧联盟成为北约防御体系的一部分，但是随着北约日益成为西欧联盟的主要安全体系，它与创立之初的设想、实力和影响渐行渐远。冷战结束以后，由于西欧联盟重要性的增长，相对于北约，它的地位变得很含糊，在某种意义上，它可能获得了相对于北约的优势。跟北约不同，西欧联盟以前是在北约范围内关注欧洲安全与利益的欧洲组织，所以，在欧洲冲突中，它可能是更有效的维和者。相对于北约，在防御来自欧洲以外的威胁方面，西欧联盟在调遣军队方面具有较大的灵活性。例如，在海湾战争(1990-1991年)中，尽管美国主导着北约，但西欧联盟在部署军队时仍然发挥作用。 其他区域组织可能更适合扮演建立、建设和平者的角色，而不是维和的角色。非洲联盟组织(OAU)在乍得执行和平任务的失败证明，区域性政治组织在执行维和行动时，经常面对一些难以应付的挑战，而这些问题同样也是联合国面临的。非洲联盟组织在乍得维和任务失败的主要原因是区域国家不愿意出兵，缺乏充足的财政支持，冲突双方无意寻求谈判解决，有的非盟国家继续支持争端的某一方。(27)类似的问题在不断地削弱联合国执行维和行动的有效性。因此，或许区域政治组织更适合担任建立和平者的角色，因为它不仅开支小，而且这些组织通常都是高度的利益攸关方，能够很好地理解内部冲突。当地调解者与冲突各方的主要领袖有密切的私人关系将在谈判桌上发挥积极作用。同样，区域经济组织也有可能在冲突之前和冲突结束以后有效地起到建设和平的作用。 (四)国际非政府组织参与解决族群冲突 国际非政府组织(INGO)作为第三方在冲突中具有重要作用，红十字国际委员会就是一个例证。冷战早期，它就在许多冲突中做出卓越的贡献。例如，在20世纪50年代的阿尔及利亚战争和1956年的匈牙利危机中，红十字会为战士和平民提供了医疗服务和人道主义援助。(28)自20世纪90年代以来，红十字会参与了多项冲突的解决，如柬埔寨、阿富汗、索马里、波斯尼亚、卢旺达等。无国界医生组织(Doctors without Borders)在许多冲突中也提供了大量的人道主义服务。 国际非政府组织如何有效地控制或解决冲突？实际上，作为和平维护者和和平执行者，国际非政府组织的作用非常有限，其真正的力量在于自己的中立形象、自主行动，以及超脱于政治斗争之外的独立判断能力。国际非政府组织缺少重要的实体资源，而这些资源恰恰是操作层面所必需的。这些局限性阻碍它们有效地发挥作用，不可能拥有影响冲突双方的实质性权力。调停者必须为政治解决冲突提出创新性的建议和理念才能赢得各方的尊重，而国际非政府组织不可能总是掌握完整的信息、也不具备高超的外交技巧和权威的形象，这些严重阻碍非政府组织对冲突进行成功的干预。(29)这些缺陷可能进一步限制国际非政府组织发挥其他作用，例如检查和监督，在危机期间或者在执行各方一致同意的和平安排期间，这些措施在维护规则等方面发挥着重要作用。 人道主义援助和冲突结束以后防御性地建设和平，是国际非政府组织可以并且确实发挥积极作用的领域。两极世界结束以后，暴力冲突复振，要求国际社会在避免人道主义灾难方面有所作为的呼声日益提高，国际非政府组织在这些领域的作用得到国际社会的广泛认可。1998年联合国大会通过了一项决议，支持国际非政府组织基于人道主义理由对一个主权国家内的冲突进行干预。这些理由包括对人权的制度性侵犯、国家机器对族裔和宗教少数人群体实施迫害和种族屠杀，以及对人道主义紧急援助的亟需等。基于这些理由，联合国接受这些原则，如果有必要，将帮助和支持国际非政府组织开展这些工作。未来国际社会的一个特殊任务将是预防冲突以及冲突结束以后的和平建设。这一重要的角色合法地属于联合国，而联合国需要得到来自各方的各种支持。在这方面，历史性的机遇出现，那就是在联合国、区域组织和机构以及国际非政府组织之间创造一个全球性的互动机制。国际非政府组织在执行、检查和监督联合国一揽子和平建设行动中或许可以发挥建设性的作用。由于国际非政府组织在此领域非常活跃，它们通过传递潜在或者实际违反和平协议的信息，提出在项目执行和协调过程中的出现的问题，以及争议双方未能尊重人权的情况等，为联合国和国际社会充当早期的预警机制。这不仅可以帮助国际社会更好地协调建设和平行动，而且还能够明确预防性外交、建设和平以及和平强制行动的定向和重新定向的区域。 (责任编辑：admin) |
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