边疆治理现代化的理论探索：基于整体性系统论的分析框架
http://www.newdu.com 2024/11/23 03:11:22 未知 青觉 吴鹏 参加讨论
摘 要：鉴于边疆社会的特殊属性，我们需要对边疆治理所牵涉的各变量因素进行系统分析，并加强对“边疆”这一实体在中国视域中的整体性观照。为此，本文提出了一个边疆治理现代化的系统论框架：在党的集中统一领导下，通过政府、社会与市场等多元治理机制的协同参与，构建边疆治理的主体系统；通过对历史资源、政治资源以及精神文化资源等多元治理资源的统筹整合，构造边疆治理的对象系统；通过对法治、自治以及协商等多元治理理念的深度同构，构筑边疆治理的方法论系统。而主体、对象与方法论等子系统的进一步嵌合，又构成了边疆治理现代化的整体性系统。本文认为，通过“要素—子系统—整体系统”的三级耦合模型，可以为边疆治理多元协同机制的培育提供路径保障。 关键词：边疆治理；现代化；系统论； 作者简介：青觉，中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院教授、博士生导师。北京100081；吴鹏，中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院民族政治学专业博士研究生。北京100081； 基金：研究阐释党的十九大精神国家社会科学基金专项课题“中华民族共同体意识研究”（编号：18VSJ092）的阶段性成果； 党的十九届四中全会指出，要推进国家治理体系与治理能力现代化。而作为国家治理现代化这一宏大工程的有机构成部分，边疆治理现代化也需要在中国话语中确认自身的理论分野。长期以来，我国边疆治理都被划归于地方治理范畴之内，甚至在某种意义上被看作与地方治理等同。但通过对于地方治理逻辑进路的梳理，不难发现，这并不能契合边疆的现实环境与特殊需求。在中国这样一个幅员辽阔和体量庞大的国家，如何维持对于地方的有效治理，进而保障中央政府的能力、利益与权威，一直是国家治理贯穿始终的核心命题。一方面，中央政府有限的治理半径不易兼顾遥远辽阔的国土，另一方面，中央政府的垂直管理模式，也有可能会因行政层级的增多而陷入滞塞。针对这种情况，研究者提出了两个具有经典意义的策略模型。周黎安从中央与地方的权力博弈关系出发，并结合中国当代的治理实践，提出了“行政发包制”的治理模型。简而言之，“行政发包制”就是中央政府将具体治理事务发包给地方，并通过行政权分配、经济激励以及考核控制等手段对地方行政机构施加影响。相比于科层制与外包制，“行政发包制”是一种既可以降低治理成本，又能够控制统治风险的治理模式[1]。而曹正汉通过对中国历代王朝的纵向比较分析，提出了“风险论”的研究框架。“风险论”认为，统一多民族国家及其中央政府的首要任务是防范地方性风险，由此塑造了中央集权与地方分权的治理特征。在这种逻辑下，决策者找到了一种可行策略，即利用地方行政机构分散治民，以分散控制和化解来自基层的治理风险。这一思路也可以简称为“中央治官、地方治民”模式[2]。 客观来说，“行政发包制”与“风险论”模型，对于中央与地方的双向互动关系及其行为的理性选择，具有较强的解释力，但若将其引入边疆治理的实践中，则须满足一个前提条件，那就是地方行政机构有足够的能力胜任自身的治理任务。与内地行政机关相比，边疆的行政机构在资源供给与技术性支撑等方面存在一定的不足。此外，发包模式与风险疏散模式都是围绕着利益逻辑展开的，这可能会破坏边疆的社会生态，也不利于边疆社会资本的持久生成。当然，更为重要的是，“行政发包论”和“风险论”模型仅讨论中央与地方的关系，并未涉及整体性的边疆治理系统，因而，仅以两个模型讨论边疆治理现代化，无法满足党的十九届四中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化的相关要求。 边疆治理与地方治理的深层差异，提醒我们必须更加关注边疆治理的实际，并超越以往经验，从更广阔的中国社会分析中寻找边疆治理的增长空间。从几千年中国国家治理的历史经验来看，对于传统中国辽阔疆土的有效治理，离不开中央与地方治理机制在互动基础上建立起来的一种自洽关系。在此基础上，应关注边疆治理的整体性系统。从当前的现实任务看，我们迫切需要对当代边疆治理系统的相关概念作一厘定与辨析，并对边疆治理过程中涌现出来的各类复杂关系进行细致梳理，进而在此基础上构建一个涵盖新时代边疆治理各类机制、资源与理念的整体性分析框架。从主体的互动视角来看，只有具备一个协同开放的系统，使得边疆多个主体在对不同问题或不同政策发生争论时通过反复妥协、反复合作平衡各主体的利益，才能最终形成集体行动[3]。从现代化的角度分析，一个现代国家的基础性能力是多方面的，与之相应，要推进边疆治理现代化，就必须切实培育边疆治理的各类能力。就地方性知识的历史勾连而言，推进国家各项治理事业，说到底是为了解决“在地性”问题[4]，而中国的边疆不仅面积辽阔、民族众多，而且自然气候条件各异，因而实现有效治理的重要条件，是使边疆内部的各系统充分自洽，并在此基础上与其他系统取得平衡。 结合以上观点，我们需要构建一个边疆治理现代化的整体性分析框架，在党中央集中统一领导下，将纷繁复杂的相关变量因素，整合纳入“要素—子系统—整体系统”的三级治理模型。从一般系统论的视角分析，新时代边疆治理现代化，应当是整体性、关联性、动态性、有序性与目的性的有机结合。具体来说，在子系统层面，要引导边疆各具体要素实现治理合作与目标协同，使之成为一个自我融洽的系统单元：一是要通过政府、社会与市场等多元治理机制的协同参与，构建边疆治理的主体系统；二是要通过对历史资源、政治资源以及精神文化资源等多元治理资源的统筹整合，构造边疆治理的对象系统；三是要通过对法治、自治以及协商等多元治理理念的深度同构，构筑边疆治理的方法论系统。这三个子系统层层嵌套、环环相扣，具有逻辑上的紧密耦合性。从根本上来看，推进边疆治理现代化，即是一个推动边疆治理问题妥善圆满解决的过程。这需要涉及三方面的内容：首先，主体系统明确边疆治理问题的具体承担者；其次，对象系统则为我们厘清有利于促进边疆治理问题妥善解决并可被治理主体获取和利用的治理资源；最后，方法论系统的必要性与价值，在于引导治理主体合理利用治理资源，并调适和规范边疆治理过程中涌现出来的各类复杂关系。而在整体系统层面，则要实现主体、对象与方法论系统的协调统筹与有机嵌合，并在此基础上为边疆治理能力的持续培育创造有利外部条件。 一、主体系统：边疆多元治理机制的协同参与 边疆治理的主体，即是指边疆治理活动的具体承担者，它主要由三部分机制构成：政府机制以国家权力为依托，借助公共行政系统，对社会各领域广泛施加影响，在边疆治理中发挥着统辖性作用；社会机制则循着自生逻辑展开，其所包含的“柔性”特征，可以对政府治理的“刚性”倾向予以缓冲与调和；市场机制促进了边疆治理资源配置的优化与治理效率的提高，从而在既有存量的基础上，持续获得边疆治理效益的增量。在边疆治理实践中，我们需要引导这三大机制实现协同参与与协作分工，构建边疆治理现代化的主体系统。 （一）政府机制 在边疆治理实践中，我们可以将政府分为中央政府与基层政府两个维度。二者共同服务于边疆社会繁荣稳定与长治久安这一根本性目标，并在具体的权限职责上进行合作与分工。中央政府作为国家利益的集中代表者，其对于国家整体治理效益的追求先于具体的边疆治理效益，在中央政府的视域中，边疆是稳定国家大局的有机构成部分，它在边疆治理中通过集中统一领导，承担着跨区域的协调统筹职能。也即是说，中央政府在边疆治理上的重心，指向的是多民族国家的团结稳定与长治久安。而就基层政府而言，在现代化转型过程中，边疆社会传统文化界限与社区边界的打破和社会成员日趋活跃的跨民族、跨区域流动，以及由此生成的利益竞争关系与日常生活适应，是其首先需要关注的现实问题。在中央政府的全面领导下，基层政府既是边疆治理行动的执行主体，也是责任主体，因而其在治理目标上还应注意吸纳本地区的现实关切与需求，在具体方法上注重因地制宜、因人制宜。 从系统论的视角考察，政府边疆治理的成效，与其对内部职能的划分是否合理密切相关。在边疆治理中，需要协调中央政府与基层政府的治理行为，整合政府系统内部的治理权力与治理诉求，有效统筹两者之间的利益机制与工作机制。在具体职能的分配上，中央政府通过集中统一领导，更多专注于顶层设计以及对边疆政府执行过程的引导、控制与纠偏，为基层政府保障稀缺性资源的供给并创造有利的外部环境。与此同时，中央政府应精心制定边疆治理的总体政策，规定财政转移支付的办法，而且要明确规定在边疆资源开发中的分成办法，并指导边疆政府制定辖区内边疆治理的具体政策[5]。基层政府在中央政府的全面领导下可利用在地优势保持与边疆社会各主体的近距离沟通，做好对边疆现实问题的搜集、调研工作，并在此基础上寻找自身的治理策略与治理空间，从而确保对边疆治理政策的有效执行。此外，在治理过程中，还需要持续优化边疆基本公共服务体系[6]。政府要发挥自身优势，切实向边疆社会成员提供就业、社会保障、基础教育、公共卫生、公共文化、环境安全等方面的基本公共服务，并根据公共需求优化配置公共资源，最大限度地解决民生问题，以化解社会矛盾，促进社会公平。 （二）社会机制 与行政机制相对应，社会机制是边疆治理过程中必须关注的另一重要内容。从社会组织及个体入手，将社会视作各类问题形成、演化的主要场域，是现代社会科学研究的一个经典逻辑。涂尔干在《对阿尔伯特·谢弗勒之〈社会体的结构与生命〉的评论》一文中，将社会的内涵概括为：社会是个有机体；社会使个体发生蜕变从而超越动物性；社会先于个体而存在，作为一个超越个体的实体，社会有其自身的特性[7]。而社会个体因由分工而产生社会性。“分工并非是简单地发生在经济领域，亦不只是工业化发展的成果。专门化是现代社会发展的普遍趋势，而社会有机体内在结构的日益精密与复杂化是一历史推进过程。”[8]41—44基于社会分工的性质与程度，涂尔干进一步分析了复杂社会中社会成员的两种联结形式，即“机械团结”与“有机团结”。机械团结是指单一特质的人的集合，分离对于彼此和整体没有影响。“以机械性的团结为基础而构成的社会，是受一套稳固的且被共同体的所有成员一致抱持的情感与信仰所支配的，其结果就是个体也没有多大的个别发展余地，个体不过是整体的一个缩影。”而有机团结则是个体特质的整体性相契。在有机团结型社会中，个体互为必需，“（有机团结）乃是一个将分殊而个别的功能连接于一个固定的关系网络中的系统”。因此，有机团结与社会分工的扩展，同不断增长的个人主义是倚肩并进的[8]129-179。在高度分工协作的现代社会中，个体行为需纳入其身处的社会关系网络中进行具体考察。伴随着个体对社会的日益依附，社会治理不仅获得了一个可以充分自给的独立性场域，而且其技术性手段也逐渐成熟，并日益呈现出自身独特的治理逻辑。 而在分析中国社会时，一个绕不开的概念是“乡土中国”。费孝通在20世纪30年代对中国社会的田野调查中发现，“从基层上看去，中国社会是乡土性的”，而熟人社会、差序格局、礼治秩序、无讼政治等构成了这一社会形态的主要特征。但随着现代化转型过程的逐步推进，传统中国的乡土性社会逐渐瓦解，并呈现出了新的特点。有学者认为，中国已经从以农为本、以土为生、以村而治、根植于土的“乡土中国”，变成乡土变故土、乡村变故乡、告别过密化农业、城乡互动的“城乡中国”。一方面，中国的农民高度分化，不同类型的农民与乡村的经济和社会的关系发生分化；另一方面，城镇化从单向转向城乡互动，生产要素在城乡之间配置活跃，城乡的分工与互联互通增强，乡村的形态、产业、功能渐趋多样化，城乡两个文明日益共生共荣，这种新型的城乡关系构成城乡中国的基本特征[9]。在这种新结构下，中国社会的黏合功能虽然被稀释，但其作用空间得到了进一步延展，这也使其具备了被我们单独检视，并与政府治理机制互鉴互补的客观条件。 伴随着边疆社会向现代性社会的转型，其与内地在转型路径、文化变迁、心理调适等方面的非同步性现象日益凸显。这就意味着，对于边疆社会的具体治理，不应只来源于对既有治理机制的移植与嫁接。同时，作为边疆社会主体重要构成部分的少数民族，现代性日益成为他们确认“自我”的有力工具，因而其需求也呈现出多样化与层次性趋向，并处于不断的调适重构之中。因此，在边疆治理的实践中，我们需要将边疆社会的能动运行作为一个有效机制，纳入边疆多元治理机制中进行系统性分析，把握其内在特性与发展趋势，发挥其特有功能与优势，以促进边疆治理的现代化。 （三）市场机制 中国边疆的传统经济格局，虽然由于各自区域内自然气候与地理物产条件的不同而呈现出具体生计方式的差异性，但它们都具备较为稳定的经济产出，从而为治理活动的持续开展奠定了可靠的物质基础。而伴随着传统农业社会的消解，边疆治理赖以存立的经济基础也逐渐瓦解，在一个经济因素日趋活跃的现代性社会，边疆地方的治理活动，需要寻找新的依托根基。 在此背景下，对于市场机制的引入就显得尤为必要。而伴随着市场的崛起，其对于社会的侵蚀与异化也日渐严重。波兰尼认为，在人类历史的长河中，占支配地位的资源配置方式是互惠和再分配，它们都嵌入社会当中。而伴随着工业革命的推进，自我调节市场得以形成，市场从人类社会关系中脱嵌出来，并成为支配性的资源配置方式。波兰尼将此种市场处于支配地位的社会形态称为市场社会，在这里，逐利动机排除了生存动机成为了支配性的动机，它破坏了社会的实质。“将劳动与生活中的其他活动相分离，使之受市场规律支配，这就意味着毁灭生存的一切有机形式，并代之以一种不同类型的组织，即原子主义的和个体主义的组织。”[10]鉴于市场的这一根本性缺陷，我国的社会主义市场经济加强了对于市场要素的规制与引导，从而开辟了与西方自由经济模式迥异的中国发展道路。 在边疆治理的过程中，我们需要充分运用社会主义市场经济这一机制。邓小平将社会主义的本质定义为解放生产力、发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终实现共同富裕。也即是说，在边疆治理实践中，既要充分利用市场机制的优势与长处，使市场在边疆社会资源的配置中持续发挥决定性作用，从而不断解放发展边疆社会的生产力，为边疆社会创造更多的财富；另一方面，从边疆社会发展的价值追求来看，运用市场机制促进边疆生产力发展与资源配置优化的根本目的，并非是单纯追逐经济利益的最大化，而是为最大限度地满足边疆各族人民群众的物质文化需要提供必要的物质条件，并在此基础上实现边疆各民族全面发展与边疆社会共同富裕的目标。 二、对象系统：边疆多元治理资源的统筹整合 从哲学上看，对象是指围绕着人、被人用来接受或选择的事物。具体到边疆治理中，对象即是指那些业已存在并可被边疆治理主体获取和利用的资源。边疆治理现代化的对象系统，主要包括以下三个方面：历史资源，它是历代治边实践与制度创设的统称，不仅为当代的边疆治理实践给予了经验路径上的指导，而且也提供了一种历史承继上的合法性；政治资源，主要指社会主义国家在治国理政上的价值取向与制度优势，它是边疆治理赖以展开的根本性依托；精神文化资源，它指作用在人们头脑中的观念与意识，从长远来看，人民的理解与支持，为我国边疆治理的持续推进提供了动力源泉。 （一）历史资源 中华5000年治理文明延绵不绝，统一多民族国家在历史长河中的一系列制度创设，历代王朝安边治边、推进内地边疆一体化的经验教训，为当代边疆治理的顺利开展积累了丰厚的历史资源，并为其在具体环境下的路径选择提供了有益借鉴。 自秦朝始，中国就建立了第一个统一多民族的中央集权国家。为了有效管理边疆，秦朝向边疆地区大规模移民，通过移民垦殖，秦朝把统治核心地区的农耕技术和经济模式推广到边疆地区。除此之外，秦始皇还大力修建内地与边疆地区的交通设施，密切内地与边疆的联系。在地方行政制度上，秦朝在全国推行郡县制，在郡级以下则依据边疆地区的特点实行灵活治理，比如在少数民族聚居区，秦朝设立相当于县的道。汉承秦制，但也根据国家发展新形势的需要，制定了新的边疆治理政策。汉朝通过在边疆地区设立使匈奴中郎将、护乌桓校尉、护羌校尉和西域都护以及大量的属国机构，来管理国家北部、东北和西部的少数民族[11]。 元朝疆域空前辽阔。为了有效管理边疆事务，元朝在中央设宣政院，负责掌管全国的佛教事务并统辖吐蕃地区，在吐蕃地区分设朵思麻宣慰司、朵甘思宣慰司、乌思藏纳里速古鲁孙宣慰司等机构进行具体治理，并在南部边疆民族地区普遍推行土官制度。明朝向边疆地区大量派驻军队，军队以卫所的形式驻守各地。在南部边疆各省，郡县、卫所互为表里，在施政上相辅相制。清朝统治者具有明确的疆域守护意识，因此十分重视治边与边疆制度建设。为了有效解决北方游牧民族问题，清朝在中央设立理藩院，理藩院下辖旗籍、王会、柔远、典属、理刑、徕远等六清吏司，负责掌管内外藩蒙古、回部及诸番杂部事务。除设置理藩院外，清朝还在北部、东部、西北边疆广泛设置军府，并派遣将军、都统、大臣等官员监督管领当地的军事与行政要务。在具体的治理制度上，清朝对内外蒙古诸部实行盟旗制度，在维吾尔族地区实行伯克制度，在西藏地区实行政教合一的管理制度，在西南边疆则实行影响深远的“改土归流”政策[12]。 （二）政治资源 政治资源是指边疆治理主体可用于影响他人和推进治理的方法政策。在我国的现实语境中，边疆地区与民族地区高度重合，边疆社会也是民族社会。因此，边疆治理可供取用的政治资源，首先集中体现于社会主义国家处理民族关系的“民族平等、民族团结、各民族共同繁荣”这三大原则之上。中国共产党自诞生以来，就主张实施民族平等、民族团结政策。早在1931年的中华工农苏维埃第一次全国代表大会上，中国共产党就郑重宣告：“凡是居住在苏维埃共和国的少数民族劳动者，享有法律上的一切权利义务，而不加以任何限制与民族的歧视。”[13]新中国成立后，党和国家对民族地区又采取了特殊的经济扶持政策，以加快民族地区经济社会的发展，促进共同繁荣。这些政策包括但不限于休养生息的农牧业政策、半自治意义的财政政策、重点倾斜的生产力布局政策、机动灵活的边贸政策、财政补贴的民族贸易政策、抢救保护的民族用品生产政策等等[14]。 其次，边疆治理的政治资源也体现在中国共产党的人民性追求方面。自中国共产党成立以来，“从群众中来，到群众中去”的群众路线，就被当作一种基本工作方法加以贯彻坚持。新中国成立以后，党的人民性追求得到了进一步的强调和立法巩固。《中华人民共和国宪法》明确规定：我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。对于人民性的追求，也贯穿于我国人民当家作主制度体系和社会主义民主政治的各个方面。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，三大基本政治制度则是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。这一制度体系的共同价值取向，即是突出人民的主体地位，遵从人民的主体心愿，并通过人民参与国家政治生活的具体过程予以切实保障。在人民性追求的指引下，中国共产党还制定了“一个也不能少”的发展目标。20世纪末，为了尽快改变西部边疆地区经济社会发展落后的局面，党中央正式启动了“西部大开发”战略。1999年，为了适应新世纪的发展需求，党和国家又开展了涵盖我国边疆民族地区，旨在振兴边境、富裕边民的“兴边富民”行动。在脱贫攻坚事业上，党的十八大以来，我国贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续七年每年减贫1000万人以上[15]。 除此之外，边疆治理的政治资源还体现于社会主义集中力量办大事以及全国一盘棋的制度优势之上。区域发展不平衡是我国的一个现实国情，通过中央政府的统筹调度，中东部发达地区对西部边疆地区实行“一对一”的对口支援。以新疆为例，国家统筹安排北京市、安徽省对口支援和田地区，上海市、广东省、深圳市对口支援喀什地区，等等。通过技术、资金、人才、工业成品等方面的对口援助以及资源的跨区域调配，逐步改变边疆地区的贫穷落后面貌，加强其与外部区域的联系交流。这不仅为边疆地区的自我发展注入了动力，而且也使其日益融入社会主义一体化市场之中。另外，边疆口岸的对外开放，也将边疆地区进一步纳入国家对外开放战略和国际全球化市场的发展中去。 （三）精神文化资源 精神文化是人们头脑中各种意识观念的集合，它是区分“社会人”与“自然人”的一个重要标尺。无论是情感心理层面的确定亲疏、区分你我，还是思维认知层面的价值判断与价值选择，精神文化都具有重要的先导性作用，特定的精神文化对于人们的行为具有潜移默化和深远持久的影响。概括来说，我国边疆治理的精神文化资源，主要体现为中华各族儿女长久以来的爱国主义传统，以及作为“国家统一之基、民族团结之本、精神力量之魂”的中华民族共同体意识。 爱国主义是全体中国人的精神底色，也是其在应对外部挑战时的共同价值归依。无论是在抗击外侮、保家卫国的斗争中，还是在社会主义事业的建设中，边疆各族人民都同心协力、踊跃向前，体现了爱国者的牺牲精神与责任担当。就中华民族共同体意识而言，几千年的历史演进，不仅造就了我国各民族分布上的交错杂居、文化上的兼收并蓄、经济上的相互依存、情感上的相互亲近，也形成了“你中有我、我中有你、谁也离不开谁”的多元一体格局，这些要素共同构成了中华民族共同体意识的现实基础。另一方面，民族团结进步教育与“五个认同”等政策的实施，也为中华民族共同体意识的培育、铸牢提供了一个稳固机制。民族团结进步教育本身既是多民族统一国家国情教育的重要支撑，也是社会主义意识形态建设的主要组成部分，它是新时代铸牢中华民族共同体意识的一项根基性工程。作为推进我国民族团结事业的一个重要抓手，其最终目的是推动中华各族人民不断增强对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，共同凝聚力量建设社会主义祖国。 三、方法论系统：边疆多元治理理念的深度同构 主体系统与对象系统确立了边疆治理现代化的物质性基础，但在现实的治理中，为了确保这些复杂要素能够有效互动而避免内卷，还需要建构一个方法论系统。这里的方法论，即是对边疆治理内在逻辑与作用机理的抽象概括，它通过对法治、自治以及协商等多元治理理念的深度同构而得以实现。在这一方法论系统中，铸牢中华民族共同体意识是贯穿始终的核心要旨，法治、自治、协商等治理理念，则围绕着铸牢中华民族共同体意识协同发挥作用。其中，法治理念是基础，它确保了边疆治理的合法依规运行，并为多元主体的互动提供了一个保障性秩序；自治理念是前提，在坚持和加强党的全面领导下，尊重边疆各主体的个性与差异化诉求，是边疆治理贯穿始终的基本原则；协商理念是保障，它负责弥合法治理念与自治理念的内在张力，并使边疆治理的具体行动化归于一个共同性追求之上。 （一）法治理念 在边疆治理现代化的方法论系统中，法治理念居于基础性地位。对于法治理念的坚持，首先是为了呼应时代发展的内在要求。党的十九届四中全会指出：建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。必须坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，全面推进依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设[16]5。与此同时，法治理念也贯穿了改革开放以来社会主义国家的经济社会改革与各项治理制度的创新发展。市场经济是法治经济，民主政治是法治政治，法治是治国基本方略，法治是党执政的基本方式，要善于运用法治治国理政。国家治理现代化的过程也就是国家治理法治化的过程，国家治理现代化必然表现为国家治理法治化[17]。 具体到边疆治理实践中，边疆多元治理机制虽然建构在多元主体共同参与的基础之上，但绝非是依循各主体自身的逻辑而各行其是。从现实治理层面看，面对纷繁复杂的边疆治理事务与疑难问题，维持社会全员对于法治理念的普遍遵守，可以为全社会提供一个可供依托的共同性价值准绳与行为准则，从而最大程度地消除分歧、凝聚共识，降低治理成本，并为接下来的治理行动扫除障碍。从情感心理层面看，我国边疆地区与民族地区有很大的重叠性，各民族具有语言文化上的差异。为了协调各民族的族际关系，加强各方对话与沟通，就需要搭建一个可供边疆社会各主体交往交流交融的平台，即法治。利用法治理念建构这类平台的优势在于：第一，法治可以实现法律面前民族平等；第二，法治本身内含着公平、正义、自由、平等、秩序等价值标准，这些标准是法治能够成为边疆治理中各民族公共交往平台的根本前提；第三，法治具有稳定性，从而保证了边疆治理的现实平稳与长远有效[18]。从边疆公共治理政策的视角分析，只有借助于法治的严苛性与公平性，才能较好地预防违法行为。总而言之，在铸牢中华民族共同体意识、推进边疆治理的过程中，无论是对边疆各项事务与利益的统筹，还是对各民族人心的凝聚，抑或是对具体政策的规范引导，法治理念所发挥的作用都是基础性的。 （二）自治理念 在边疆治理现代化的方法论系统中，我们还须说明自治理念的角色与价值。如果说，法治为边疆治理的多元主体提供了一个统一性立场，那么，自治则为各治理主体差异性权利的维护与创造力的激发提供了必要前提。首先，从概念内涵上来说，我们需要明晰的是，这里的自治，并非单纯指那种具备一定程度自治权限与自治能力的组织，而更多体现为一种社会治理的理念，它指向的是对边疆基层社会能动性的培育，激发内在活力，实现共建共享。 在边疆治理过程中，基层党组织领导的社区自治与党中央集中统一领导的民族区域自治，是与其紧密相连的两项关键性事业。而无论是推进基层社区自治，还是坚持和完善民族区域自治，都需要涉及对自治理念的充分理解与精准把握。与此同时，通过基层社区自治与民族区域自治的具体实践，自治理念在新时代边疆治理中的价值与功能也得到了进一步的确认和彰显。就基层自治而言，它首先体现为一种制度安排。党的十九届四中全会指出：健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽人民群众反映意见和建议的渠道，着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化[16]13。客观来说，边疆地区的经济发展相对滞后，社会的发育程度也较低，这些都加大了基层自治的难度与复杂性。然而，从长远来看，以党建为引领，持续培育边疆基层社会群众的自治能力，可以激发边疆社会治理的内在活力，并为铸牢中华民族共同体意识提供向心动力。 而就民族区域自治而言，我国大部分陆地边疆都是少数民族聚居区，依照民族区域自治法，国家在这里设立了民族自治区、自治州或自治县。习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上强调：“坚持和完善民族区域自治制度，做到统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合。”[19]在党的集中统一领导下，以团结统一为前提和基础，民族自治地方依法自治，不仅切合我国民族分布的现实格局与陆地边疆的地缘特征，而且可以为边疆的有效治理提供必要的国家权威、制度资源与法理基础，这与新时代铸牢中华民族共同体意识的内涵逻辑是内在相契的。 （三）协商理念 在边疆社会，如何准确把握公共利益与个体利益的分殊关系，并进一步在个性当中寻找共性，在差异当中求得共识，是对边疆治理者的一个严肃考验。为了有效回应这一命题，在法治与自治之外，我们还需要引入协商的理念。 协商首先体现一种制度安排。进入新时代以来，协商在社会主义民主政治中的地位越发凸显。习近平总书记指出：协商民主是中国社会主义民主政治中“独特的、独有的、独到的”民主形式，具有深厚的“文化基础、理论基础、实践基础、制度基础”[20]。它是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势[21]。在推进国家治理现代化的历史进程中，要进一步构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前与决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践[16]11-12。 从本质上看，协商是民主与治理双重内涵的有机复合。在社会分化的基础上，发展民主政治，要么走竞争性民主之路，要么积极发展协商民主。协商民主把协商主体从精英扩展到广大公民，促使现代民主从注重偏好的聚集转向注重偏好的具体形成过程[22]。此外，协商也可以让不同的利益群体通过理性表达充分反映自身的诉求，实现个人、特定群体与社会在价值取向上的融合。通过协商，能够创造化解价值分化、利益冲突的政治伦理氛围，并在此基础上构建利益均衡的长效机制[23]。从比较政治学的视角来看，与西方传统的协商民主理论相比，我国的协商民主侧重“咨议”，是在非竞争性政治生态中生发的、实现多元政治力量合作的机制[24]。而具体到基层治理的实践中，协商就是对基层公共事务和公共问题进行广泛协商并予以处理和解决的制度安排。在不同主体的协商中，中国共产党听取民意、集中民意、整合民意，然后作出更符合基层社会治理现代化需求的公共政策[25]。 相较于中东部地区，边疆地区的发展性问题更为突出，传统文化氛围也更加浓厚。在边疆治理过程中，我们需要把自然、经济、民族、文化等多种变量因素纳入一个多元协同机制内进行通盘考虑。将协商理念纳入边疆治理能力现代化的方法论系统，首先有助于推进各族人民在边疆治理过程中的积极有序参与；其次，可以通过协商广泛集中民智，实现科学决策、民主决策，避免各利益主体在决策过程中的相互牵扯与内部消耗，提高决策效率；再次，协商理念本身所包含的协调属性，也有利于增进共识、培养互信，从而为铸牢中华民族共同体意识以及边疆社会的长久稳定提供切实保障。 四、结语 具体到边疆治理的实践中，环境、法制往往直观且易于把握，但民情与传统常常抽象而难以辨别。客观来说，我国的边疆治理，既具有地方治理、区域治理的一般性特征，又包含着民族事务治理的现实内容与实际诉求，这种多维机制与多样性问题的复合叠加，为我们的现实治理增添了难度。因此，我们需要通盘考虑各种变量要素，广泛借鉴各类制度政策，积极吸取各方经验思路，推进边疆治理现代化的系统性研究。中华民族5000年的治理文明、中国历代王朝的边疆治理实践以及各族人民对于边疆的共同建设与持续开发，不仅为我们边疆治理事业的稳步开展奠定了坚实基础，也为其进一步的优化完善提供了方向指引。时代呼唤着一种崭新的具有中国本色的边疆治理现代化研究。在这种背景下，如何与时俱进、沟通古今，如何以人民为中心，以铸牢中华民族共同体意识为主旨，解决边疆所面临的实际问题，并在守正创新的原则下，构筑边疆治理能力现代化的“中国话语”，将是当代中国学人以及相关研究者必须持续关注并不懈耕耘的一个重要命题。 参考文献 [1]周黎安.行政发包制[J].社会，2014（6）. 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