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作者为中国社会科学院副秘书长、学部主席团秘书长、学部委员、研究员
◆政策是国家意志观念化、主体化和实践化的反映，体现了国家意志的政治理念、人民利益、法律精神、权力限定和权益保障等效应，是社会各个领域的工作指导原则和工作行为规范。中国作为一个统一的多民族国家，民族工作是关系党和国家全局的重大事务，国家根本大法宣示的“中华人民共和国各民族一律平等”，是指导民族事务的宪法原则，也是制定民族政策的根本立场。民族区域自治制度既体现了我国政体的结构特点，也集中体现了民族事务各方面的政策原则，这一制度的法律化，也使民族政策具有了依法制定、依法执行的特点。因此，落实各项民族政策，在实践中完善民族政策也就成为坚持民族区域自治制度的基本要求。
不能回避在实践中存在政策落实的缺失问题，也不能因为这种缺失而对政策本身随意提出质疑或否定
新中国成立以来，我国的民族政策体系在政治平等、经济发展、文化繁荣和社会保障等方面不断完善，其中既有稳定性、连续性的基本政策，也有针对阶段、类型、具体事务的时效性、限定性政策。随着我国经济社会的发展，民族政策也必须与时俱进地进行调整，这种调整本身就是完善民族政策的内在要求。因此，改革开放以来民族事务工作部门也数次就民族政策的具体内容进行梳理和调整，其中包括对实践中已经失去功效或完成了阶段性、专项事务工作目标的时效性、限定性政策加以废止。事实上，在经济发展、社会进步的进程中，某些限定性的政策也会自然失效。例如，在上世纪80年代延续的对城市中信仰伊斯兰教的少数民族供应牛羊肉的政策（也惠及了蒙古族等少数民族），随着市场开放和供给充足而自然消失，而以往内蒙古粮站中专供蒙古族的炒米也随着粮本的取消而成为面对全社会的超市商品。当然，也必须根据新的实践、新的情况去研究和完善包括民族政策在内的各项各类政策。
毋庸讳言，在各项各类政策的实践过程中，都不同程度地存在政策效应放大或政策落实不到位的问题，甚至存在“上有政策、下有对策”的普遍性问题，民族政策的实践也存在这类问题。这都属于执政能力范畴的问题。政策的完善，不仅是观念化、意志性的完善，而且是实践性的完善，这也是党和国家要求全党提高执政能力的内容之一。我们不能回避在实践中存在政策落实的缺失问题，也不能因为这种缺失而对政策本身随意提出质疑或否定。
近些年来，在关涉民族政策方面形成一些舆论，即认为国家对少数民族的政策过于优惠，增加了少数民族的依赖性、造成了新的“民族不平等”，但是这种说法并没有得到严肃的实证研究支持。例如，有关少数民族考生加分的政策，属于民族政策中具有限定性的优惠政策，制定这类政策的初衷是考虑到民族地区经济社会发展滞后、教育资源欠缺、少数民族学生存在的语言障碍等因素，目的是通过加分（或降低分数线）的方式保障少数民族学生的入学率和共享社会教育资源的权利，也是加快培养少数民族各类人才、提高少数民族自我发展能力和解决“事实上不平等”现象的必要措施。当然，这类政策并非中国所独有，很多国家都有类似的社会政策。如国人关注最多的美国的“肯定行动”（Affirmative Action），其中也存在利弊争议。
美国的“肯定行动”是上世纪60年代民权运动的产物，是美国废除种族隔离制度后在就学、就业、贷款等方面对黑人、少数族裔和妇女实施照顾的法案和政策，多达160余项政策措施。如果有人认为今天美国的黑人地位、族裔关系堪称可资学习的“表率”，那么几十年来“肯定行动”的实践就应该“功不可没”。自上世纪90年代以来，随着以罗尔斯《正义论》为代表的新自由主义受到保守主义、社群主义的挑战，民权运动趋向低迷，有关“肯定行动”产生了“逆向歧视”白人的讼案和社会舆论争议蜂起。当然其中还包括了美国的选举政治、两党轮替产生的执政理念和政策变化、以及有关多元文化主义争论等诸多因素的背景。同时，美国作为高度城市化（82%）的最发达国家，“肯定行动”的“一刀切”比较效应在城市生活中十分显著，这也是导致争议产生的重要原因。自克林顿政府以来，虽然对“肯定行动”进行过逐条审视和有所调整，试图制定更加详尽的城市战略以应对日益严重的种族矛盾、少数族裔的边缘化、贫困化和吸毒、犯罪等社会问题，但对“肯定行动”的争议，也使美国社会的种族、族裔“隔离”呈现回潮之势。
比较而言，中国作为一个发展中国家，特别是少数民族聚居的西部地区仍处于经济社会发展水平显著滞后，农牧业人口占多数甚至大多数的情况下，对少数民族共享社会公益权利的照顾性政策是有限的（不仅是条文而且包括实施功效的范围），包括就学、就业、提干这类政策仍比较集中地体现在城镇之中。在少数民族聚居地区的中心城市、中东部城市、以及北京这样的大都市生活的少数民族家庭（其中不乏已经在城市中世代生活的少数民族家庭），与居处偏远牧区、农村，在享受义务教育方面尚缺乏全面条件的少数民族家庭，共享同样的照顾政策，当然是不合理的“城乡二元结构”现象。而将城市中这类政策在族别之间产生的比较效应，作为“逆向歧视”例证而动议取消这些政策则更不合理。关键在于如何避免政策的“一刀切”问题。“一刀切”是对政策实践的简化，也是对政策实践需要因地制宜这一基本原则的背离。因地制宜体现的是实事求是精神，实事求是是马克思主义的精髓。
策略是实践政策的路径和方案，因地制宜也是策略的基本内涵
一体化、同一性在理论上容易为人们所认同或遵循，但是事实上却往往会造成执行中的“对策”。例如，在我国教育资源尚不能满足人民群众日益增长的需求情况下，上好学校的竞争，包括延揽人才和获得赞助的办学需求，使中高考中出现的“加分”之风一度泛滥成灾，“体育加分”、“艺术加分”、“三好学生加分”、“侨眷加分”、甚至出现“纳税大户加分”等名目繁多的加分现象不一而足。由此引起和加剧的教育不公平问题已经成为突出的社会问题之一。对少数民族考生加分的政策是国家民族政策所规定的，既非“施恩”也非地方或学校自行其事的“对策”，但是如何最大限度地发挥这一政策效应，则需要从各个民族地区的实际出发去进行调整，而这正是民族自治地方的自治权利，也是民族工作部门的责任。在经济社会发展、城镇化不断加快的进程中，政策实践的因地制宜更加重要。民族政策的宗旨是保障和实现各民族一律平等，由于少数民族本身也具有城乡、阶层、职业等方面的不同人口结构，其成员在享受政策待遇方面并非想象的和实践中的“人人平等”。如果承认多民族国家内部由于历史、地理、经济社会等原因存在着“事实上的不平等”，那么也要承认在一个族别内部同样存在由于居住环境、社会分层、职业特点在享有某些政策方面的“事实上的不平等”，少数民族如此，汉族亦然，甚至汉族农民工在城镇化过程中更多地感受了这种不平等。解决这种“事实上的不平等”现象不仅需要特殊的政策，而且需要同一政策因地制宜地有所侧重和惠及，而不是一成不变、不加区别地执行，这就是进行政策调整的含义，也是完善政策的着力点，因为政策的完善就是为了发挥其最大、最优、最普遍的功效。当然，说起来容易做起来难，但是“因地制宜”绝不会比“取消”或“放大”政策所产生的后果更艰难。
政策体现着国家意志，统一性的原则是构成政策的基础。但是，政策总是与策略联系在一起，策略往往是实践政策的路径和方案。从这个意义上说，因地制宜也是策略的基本内涵。中国是一个处于构建过程的民族国家，国家统一的政令、法律、教育体制等都是实现国家整合、国民认同的必要条件。国家出台的全国统一教育规划，是保障全体公民共享教育权利的纲领，它并不排斥各个地方在实施过程中从实际出发的步骤和方法。例如关涉民族地区加强双语教育的统一原则要求，各个省区在实践中要根据不同地区的少数民族聚居程度、社会语言环境去进行落实，而不是大而化之的“一刀切”。在多民族国家，无论是“国语”还是“国家通用语言文字”，都是实现各民族交流、交融和体现自我发展能力的基本条件，在中国没有哪一个少数民族对学习和掌握汉语文心存抵触，但是关心本民族语言的使用和传承也是普遍的民众心理。而使用和发展少数民族语言本身就是民族区域自治法、民族政策的重要内容之一。
在实践中，双语教育不仅要遵循不同地区的社会语言环境、语言学习规律，而且要随着经济社会发展进程来逐步推进。列宁指出：“经济流转的需要就会愈迫切地推动各个民族去学习最便于共同的贸易往来的语言。”置身于北京的秀水街，看到那些来自农村的青年男女操着流利的英语、俄语、西班牙语招徕顾客时，人们就会感受到经济生活的动力和效果。在这方面不是通过简单的“一刀切”、大胆的“放卫星”、激进的“大跃进”就可以实现的。因此，在实施双语教育的政策实践中，既不能简单地削减或取代少数民族语言教育，也不能凭空想象人为设定双语教育的授课比重，而是要从各地区的聚居程度、社会语言环境和双语教学经验等实际出发，哪怕是一个州、一个旗县。同时，在实践中既要体现政策原则的统一性要求，又要给予少数民族家长特别是学生以选择的权利。语言平等本身就赋予了选择权和使用权，要形成少数民族语言授课、比重不同的双语授课、汉语授课并行不悖的教育格局，这既符合因地制宜执行民族政策的实践要求，也符合构建和谐社会“尊重差异、包容多样”的观念要求，是实现包容性发展的内在原则。
在对我国民族区域自治制度和民族政策体系进行研究和评估时，首先要着眼于民族政策的实践方式和实现程度，而不是对制定政策的立意作出质疑
提高全国各族人民的教育水平，是实现“人的发展”的先决条件，也是实现中国特色社会主义现代化事业的根本标志之一。其中民族教育体系是保障少数民族受教育权利的基本政策。新中国成立以来，我国的民族教育体系不断完善，形成了从基础教育到高等教育较为完整的体系。就我国的民族高等教育而言，则具有更为长久的历史，可以追溯到延安时期的民族学院。自上世纪50年代中央民族学院成立以来，民族高等院校得到长足的发展，培养了成千上万的少数民族优秀人才，他们在各级党政机关、各行各业，在政治、经济、科技、军事、教育、文化、医学等各个领域为中华民族伟大复兴做出了重要贡献，这是中国并未、也不会“步苏联解体后尘”的根本保障因素之一。实践证明，我国的少数民族干部队伍、各类人才是维护国家统一、民族团结，践行各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的重要力量。但是，也有一种观点认为，设立各级民族院校使得本来没有民族观念的少数民族学生增强了民族意识，甚至培植了一些“精英”的民族主义取向、分裂意识等等。因此，取消民族教育体系的说法也不胫而走。但是，这种评价既不正确、也不符合事实。
产生这种认识的国际背景主要是苏联解体、南斯拉夫分裂等前车之鉴，现实原因则是诸如拉萨“3•14”事件、乌鲁木齐“7•5”事件。对前者而言，苏联、东欧发生的政治演变、国家裂变已经过去20年，上世纪90年代初西方人认为“所有的社会主义多民族国家都将步苏联的后尘”之说仍旧是一个想象的预言。为什么中国在那种“多米诺骨牌”式的坍塌中并没有“步苏联的后尘”，反而在自立于世界民族之林的道路上不断迈进？这是值得深思的问题。对于后者来说，西藏、新疆出现的恶性事件的确不可小视，但是这类事件的出现与民族区域自治制度、各项民族政策（包括民族教育政策）的关系是什么？是因为少数民族受到了优待、照顾、享有自治权利而产生了这种恶性事件吗？这同样是值得深思的问题。回答这些问题都需要科学的实证研究，而不是情绪化的主观判断。我们不能否认在我国民族理论的研究和教育方面存在一些问题，但是也不能否认达赖集团、“东突”势力谋求分裂中国的政治主张和暴力活动绝非来自我国民族教育体系的课堂。如果说依附于达赖集团、“东突”势力的分裂主义分子中有就学或毕业于某些民族院校的人，并以此作为否定民族教育成就和取消民族教育体制的理由，那么1989年以来栖息于西方国家的诸如“民运”之类的一些图谋颠覆中国社会制度的势力，是不是也要查查他们就学或毕业于国内的哪种学校，进而对某些大学体系的教育成效作出质疑和否定的评判？
在对我国民族区域自治制度和民族政策体系进行研究和评估时，首先要着眼于民族政策的实践方式和实现程度，而不是对制定政策的立意作出质疑。研究和分析民族政策，应从有利于完善和充分发挥功效的建设性思路出发，而不是简单的否定或抛弃。未来5至10年，是我国实现全面建设小康社会的关键阶段，也是我国民族问题保持健康解决进程的关键阶段。西部地区特别是少数民族地区经济社会的加快、甚至跨越式发展，一方面可以预见会取得长足进步和重大成就，另一方面也可以预见某些社会问题会浓缩地甚至突出地反映出来。加快发展、跨越式发展是为了实现长治久安，全面贯彻和完善党的各项民族政策则是保障发展、维护稳定不可或缺的条件。发展意味着变化，变化的实践需要对原有的政策进行调整，同时也需要制定新的政策，以适应包容性发展的经济增长方式转变，适应城镇化和族际人口流动的社会化趋势，这是完善民族政策的基本要求，也是民族工作创新发展的必由之路。
包容性发展，是胡锦涛主席在博鳌论坛主旨演讲所阐释的具有全球视野的重要观念。包容性发展不仅在于经济增长方式的转变，使发展成就惠及广大民众；而且在于要面对和解决发展实践中日益增多、纷繁复杂的社会问题，其中包括民族、宗教等方面的问题。包容是“包”和“容”的统一体，“包”是对多样性的整合，“容”是对差异性的尊重，多样性、差异性都是构成复杂性的基础，而民族问题就是具有复杂性的事务，民族政策也必须适应这种复杂性而体现出其多样和差异的特征。因此，民族政策不是可有可无的权宜之计，而是关系到通过各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的努力，实现中华民族伟大复兴这一目标的实践。与时俱进地完善民族政策、因地制宜地落实民族政策，是坚持和完善民族区域自治制度的题中之义。
（来源：《中国民族报》）
（责任编辑：焦艳）
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