王建娥
【内容摘要】多民族国家社会和谐的一个重要方面是族际关系的和谐。多民族国家族际关系的核心是政治关系。多民族国家采取民主的方式处理族际政治关系，不仅是主权在民原则的自然引申，也是国家公共权力合法性的题中之意，更是多民族国家创造各民族政治认同、维护民族团结、建构和谐社会的制度保障。当代世界许多国家的少数民族政策已经倾向于承认和重视少数民族政治权利的制度保障，表现出族际政治民主化的趋势。本文试从国际比较的视角，从理论和实践两个方面，对当代多民族国家内部族际政治民主化问题略做探讨，以期有助于我国在建设社会主义和谐社会中充分重视民族关系的政治协调上和制度完善。
【关键词】民族认同；民族集体权益；族际政治民主；社会和谐
【作者简介】王建娥，，中国社会科学院民族学与人类学研究所世界民族研究室副研究员。
多民族国家社会和谐的一个重要方面，是族际关系的和谐。如何在一个民族和文化多样性的国家创造高度的政治认同和社会向心力，维护民族团结和社会安定，是现代政治学面临的一个重要课题。近年来，在如何处理多民族国家内部的民族关系问题上，国内外学界出现了两种似是而非的观点，即“公民化”和“文化化”(去政治化)。前者主张多民族国家在处理国内民族关系时，“强化公民地位，淡化民族观念和意识的影响”，通过“公民个人权利的平等，实现民族权利平等”；① 后者主张把民族看作纯粹的文化共同体，“从分散个体的角度来处理族群关系，在强调少数族群文化特点的同时淡化其政治利益，通过人口的自然流动进程淡化少数族群与其传统居住地之间的历史联系”，“把少数族群问题逐步去政治化”。②
笔者认为，上述两种观点都不是解决多民族国家内部民族问题的正确思路，其明显的谬误和缺陷，已经为一些多民族国家处理民族关系的失败教训所证实，并且在理论上受到越来越多的国内外学者的剖析和批判。③ 在经济全球化、政治民主化和文化多样化的今天，多民族国家内部的民族团结和社会稳定，依赖的是社会全体成员对它的高度政治认同。多民族国家只有承认并适应族裔文化多样化的现实，承认族裔文化群体独特的民族认同和集体权利要求的正当性，在现行国家的政治框架内创造各民族进入国家公共权力结构的制度空间，制定和贯彻切实保障各民族政治权利的政策，使少数民族能够在各个民族平等地共享国家政治权力和利益的前提下，保持和发展其独特的文化传统和生活方式，并且在现代化进程当中共同发展、共同繁荣，才能在各民族中间创造出社会凝聚力和向心力，实现多民族国家社会生活的和谐与稳定。
本文通过对现代国家多民族构成的现实、少数民族集体权利诉求的正当性、多民族国家民族关系的政治本质、族际政治民主对族际沟通和民族团结的重要意义的讨论，以及对当代世界一些国家民族政策实践的历史反思和经验总结，论述族际政治民主化对保证多民族国家的政治稳定和社会和谐的重要意义，希望对多民族国家民族政治理论的研究有所裨益。
一、多民族国家中少数民族集体权利的正当性
现代世界上绝大多数(95％以上)的国家是多民族国家，它们“不是由单质人口组成的共同体，而是在不同共同体基础上建立的更大的政治共同体”；组成现代国家的不同民族，具有各自的文化传统、社会结构和民族认同，并且要求“在共同体事务上享有一定的自主权”。④ 多民族国家通过“共同的法律、政治纽带”，对其疆域中存在的差异集团以及所有差异集团的多样性认同进行整合，将生活在同一领土范围之内但文化传统和历史经验迥然相异的各民族联系到一起，创造一种超越传统族裔认同的政治认同，是大势所趋，无可非议。问题的关键是整合的手段、尺度和目标。如何在这样一个更大的政治共同体中协调各民族之间的政治经济和文化关系，如何对待各民族不同的文化传统、社会结构和历史上形成的地区差异，如何面对少数民族对集体政治和文化权力的要求，创造统一国家的政治凝聚力，是现代多民族国家面临的重大课题。对此，传统的以个人权力和政党政治为基础的政治学并没有给出现成的答案。
将公民权作为一种新的法律和政治纽带，通过公民平等原则在全体公民中间建立起统一的政治认同，是现代国家的一个比较普遍的选择。但是，公民概念本身并不是一个自足的概念。对公民概念的理解以及对公民权范围的掌握，受到现代民族和国家观念及政策实践的直接制约，即公民概念总是和人们对政治共同体的内涵和外延的理解相联系的，并且总是和由何人、何机构决定公民权授予的对象、范围和资格的权力关系相联系的。因此，在将公民权作为现代国家的政治纽带的时候，必须首先对现代国家的族裔多样性和权利本质，以及现代国家及其政治制度的合法性来源有清醒的认识。
根据政治学的一般原理，政治制度要为权力关系提供一个运作的结构框架，首先就必须具有合法性。而对于现代多民族国家来说，少数民族是人民的一部分，是不容争议的国家主权与政治合法性的基础，是不言而喻的政治权力承载者。作为多民族国家这种政治共同体的一部分，少数民族拥有追求自己平等地位和利益的权利，拥有参与国家的政治决策和公共事务管理的权利。少数民族与国家的关系以及与其他民族的关系，体现了多民族国家这个政治共同体本质的内涵，其集体权利的实现，不仅直接关涉到现代国家的政治建构，关涉到国家公共权力的合法性来源，也关涉到国家政治权威的贯彻和国家解决冲突的能力，关涉到公民权利的实施与保护。
现代多民族国家中少数民族的集体认同和集体文化权益，不应该理解为公民个人权利的对立物，而应当理解为公民权利的正当组成部分。因为公民权利本身包含了“个人保持差异的权利”，⑤ 它理所当然地也包含公民个人认同于集体的权利，包含公民个人维护其集体利益、集体文化和集体存在的权利。
因此，多民族国家的政治生活不该打破少数民族的族裔文化认同，取缔个人身上体现的民族性，也不应该对少数民族“在共同体事务上享有一定的自主权”的要求置若罔闻，更不应该把公民个人权利之和等同于少数民族的集体权利诉求，用保障公民个人自由和个人权利的法律制度取代对少数民族集体文化和集体权利的保护。多民族国家社会整合的目标和出发点应该是求同存异，在承认差异、尊重差异的基础上，创造一种具有更大包容性的制度空间，使各个民族都可以在不损害他族生存和利益的前提下保持和发展自己的文化和生活方式，并且在保持传统的族裔和文化认同的基础上创造一种新的、更高层次的、具有更大包容性的政治认同。这种多层次的身份认同，既是多民族国家公民民主的题中之意，也是多民族国家文化和社会生活丰富多彩的表现，更是多民族国家政治生命力和社会凝聚力的根基所在。
“公民化”观点担心在政治上强调族群身份、地位和权利，会助长少数民族的自我意识和权利诉求，造成社会分裂和族群冲突，威胁国家的统一，这实际上是忽视了人类意识的主体性。作为人的集体存在和现实社会的基本构成，民族不仅通过全部的人类活动(经济、政治、教育、娱乐、宗教等)，为其成员提供有意义的生活方式，⑥ 而且以自己特有的方式加入现实世界的整体运动，从自己的物质利益和精神感受中，对现实社会的秩序做出判断、解释和反应。这既是现代世界各种民族意识、民族主义和民族运动不断发生、反复重现和一再高涨的深层原因，也是多民族能够生活在同一国家并且和睦相处的理性基础。
现代世界广泛而深入的经济、社会和文化联系，在缩小民族间距离的同时，也促进了民族对自我文化特性的自觉和对民族未来的理性思考。民族性和民族的自主意识，都是作为行为和认识主体的人对现实存在的集体文化和社会差异的体悟、觉察和反应，不是任何人的主观意志能够抑制或回避的。现代国家不能消除民族成员作为认知主体对现实差异的觉察，更无法消除民族成员对这种现实存在的差异感到不满、忧虑并希望它得到改善的自主意识。即便是在个人权利平等的前提下，生活在多民族社会中的公民个人，也会对现实中由于语言习俗等文化差异而形成的社会分野有所察觉，对自己在社会中的物质资源和权利分配体系中的地位发生感悟，并且从这种感悟中做出价值判断。如果民族成员自我认同的文化和生活方式遇到国家或由国家支持的强势民族有意无意的破坏，或民族成员对其文化的认同遭到主流社会的否定和歧视，他就会自发地产生一种对外界的反抗意识和反抗行为，这种行为积累到一定程度就会转化为社会冲突，危及社会的和谐与稳定。相反，如果国家的政治设计给文化差异和价值冲突留下互动的制度空间，承认并尊重少数民族保持差异的权力，满足少数民族延续其文化和自我特性的要求，并且使少数民族在与其他民族平等交往和交流中互惠互利，在国家这个更大的政治共同体中获得更多发展、繁荣和富裕的机会，那么，少数民族就会对民族的现状和未来充满信心，就会对共同的政治生活做出积极的价值判断，并由此对国家及其制度产生自觉认同，而这种认同则是多民族国家合法性以及政治生命力的基础。
“公民化”主张之所以不可取，是因为它拒绝为少数民族集体权利创造制度空间，试图用公民个人权利来取代少数民族集体权利。这不仅误解了现代多民族国家的本质，忽视了少数民族权利与多民族国家政治合法性的内在逻辑，而且也无法应对现实社会少数民族权利诉求的直面挑战，无法为多民族国家的存在提供制度凝聚力，难以在少数民族中间创造对国家的自觉认同。而且，由于公民概念本身的非自足性和公民身份的有条件性，在狭隘的民族—国家观念影响下，“公民化”主张很容易蜕变为社会排斥的借口。历史已经证明，由公民身份的有条件性而导致的社会排斥，在前苏联和前南斯拉夫解体后建立的一些新兴国家中曾经引起剧烈的民族冲突。另外，由于拒绝承认少数民族权利诉求的正当性，“公民化”在实践上很容易转变为民族同化或曰“主体民族化”。冷战之后那些用“公民化”整合国内民族关系的国家，如中亚的哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国，在处理国内民族问题时，都实行了主体民族优先政策，在语言、文化、教育和公务员任用等方面，都明显地偏向主体民族。⑦ 由此观之，所谓的“强化公民意识，淡化民族意识”的公民化主张，实际上是要少数民族“放弃族裔共同体和族裔的特性”。从少数民族的立场上看，它“既非宽宏大量，也不像其自我形象所标榜的那样不偏不倚”，⑧ 其实质“同样是巩固一种文化在公共生活中的优势”。⑨
在族裔多样性存在于全世界几乎每一个国家的现代世界，少数民族权利诉求作为一种普遍现象，对传统的单质性民族—国家政治模式或理论设计提出了严峻的挑战。国家主权与公共权力合法性来自在其疆域内居住的全体人民的同意，包括主体民族和各少数民族的同意，这一点现在已得到了国际社会和现代政治理论的普遍承认和肯定。多民族国家不同民族特别是少数民族的存在及其集体权利诉求的正当性，已逐渐成为人们的基本共识，并与公民个人权利一道成为基本的人权规范。从这个意义上说，多民族国家少数民族集体权利，不是对公民权利的否定，而是对它的拓展与补充。当代少数民族“争取群体权利的斗争”，之所以构成了后冷战时代“现实社会的一部分”，成为现代国家面临的一个持续性问题，不仅是因为少数民族对主体民族独揽公共权力、主体民族文化占据公共生活中的优势地位的传统政治秩序和主体民族文化霸权感到不满并形成挑战，也源自日益清晰的少数民族自主意识对公民权利和普遍人权的执著追求。
二、族际政治：多民族国家民族关系的核心与本质
人是一种“政治动物”，它不仅必须以共同体的形式存在，而且必须过有组织的生活。这种“有组织的生活”的核心就是政治。“政治是人们围绕着特定的利益、借助社会公共权力、在对社会公共资源分配中形成的社会关系和社会活动的总和”。⑩ 通过正常渠道以和平方式对社会中“因价值性资源分配引起的冲突进行管理”，(11) 是政治社会的主要特性，也是多民族国家民族关系的核心内容。
在现代世界，所有民族都被纳入到国家这个政治共同体中，在这个政治空间中与他民族发生联系，结成新的交往关系。生活在多民族国家的各民族，彼此之间的关系不是孤立的，任意的，而是通过政治法律制度和彼此之间的经济文化交往联系在一起的。作为政治共同体的国家的体制结构设计，国家政治决策的过程，国家法律制度和政策的制定，国家公共权力的贯彻实施，国家财政经济预算的制定等等，直接关涉到各民族在国家政治经济和文化生活中的地位和权利，关涉到各民族在资源和经济利益分配体系中的地位，以及各民族文化在国家这个共同体中的发展空间，并对民族的生存发展以及它与其他民族的关系产生决定性的影响。因此，多民族国家中的民族群体，“在很大程度上是利益群体”，(12) 不仅民族与国家的关系、民族之间的利益分配和关系协调脱离不了国家制度、法律和政策的规范和调控，就是民族文化的发展，同样离不开政治的范畴。由于历史际遇、文化习俗和社会经济发展不平衡等原因，不同民族在社会生活、经济行为和文化习俗等方面都存在差别。国家对待这些差异的态度、国家的政治意识形态、国家对各民族的文化政策，都决定着一个民族的发展前景。就是宗教信仰、语言习俗、生活方式这些看似属于私人事务的事情，实际上也总是和社会的政治意识和文化结构联系在一起的，往往体现着由国家政治制度支撑着的主体民族语言文化的主导地位。正因为如此，多民族国家的民族关系，就决不能简单地归结到文化领域，而理所当然地属于政治范畴。
多民族国家民族关系的本质是政治的，还意味着民族关系问题只能通过政治途径来解决。一般说来，多民族国家内的民族关系受到三方面因素的制约：多民族国家的民族构成；各民族与国家的关系，即各民族参与和享有国家公共权力的程度；各民族之间的相互关系。这三方面因素都与国家政治制度和权力结构紧密相关，决定着一个民族在国家这种政治共同体中的政治参与、文化地位和发展机会。涉及这三个方面的任何政策失误，都可能导致族际矛盾、张力和冲突。历史已经证明，用驱逐、清洗、镇压或强制同化的手段来解决多民族国家内的族际差异问题，必然引起恶劣的后果，因而遭到人们严厉谴责和批判，并且为联合国和其他国际组织明令禁止。正确处理民族关系的方式，只能是和平的方式，通过在各民族中间建立互信与合作，促进民族沟通，消除民族隔阂，缓和民族矛盾，调解民族冲突。这不仅是多民族国家政治生活应当追求的目标，也是对现代多民族国家政治能力的一种考验。
现代国家用政治方式协调民族关系、处理民族问题、解决族际冲突的过程，既是国家公共权力实施和贯彻的过程，也是国家证实和强化自己合法性的过程，同时又是在不同民族中间创造制度凝聚力的过程。既然政治是在社会公共资源分配中形成的社会关系和社会活动的总和，集中体现了权利的分配和实施，那么，多民族国家“就必须有一套能够为容纳这些关系做出结构安排的政治制度”，(13) 以此协调各民族之间的关系，确保多民族国家内的民族平等，使国家与各民族之间的关系有一定的制度连续性，使各民族参与国家政治生活的方式有一定的规范性，使民族之间的沟通经常化。通过一系列的法律规定和制度设计，创造最大的政治空间容纳各民族的文化、习俗和价值观以及他们的自主要求，使各个民族都能够受益于国家的政治安排，延续和传承自己独特的文化和生活方式，就会增强各民族对国家的向心力和归属感。
多民族国家内的民族问题，包含着个人权利和集体权利两个层次的内容，不仅作为少数民族成员的公民个人权利涉及到社会公正和法律地位，需要在公共领域进行协调，而且，作为国家组成部分的少数民族集体，在国家这个更大的共同体中延续其独特生活方式、传承本民族文化传统的行为和自由，以及作为集体平等参与国家公共事务的权力，也必须在政治层面讨论协调。试图把民族当作纯粹的文化共同体，将其从国家的政治结构中剥离出来，以期根除民族问题的政治性内涵的“文化化”主张，本身就是对多民族国家民族关系本质的失察，是对政治概念、政治行为的误解和对人类政治生活本能的忽视。英国学者安东尼•史密斯曾经针对这种观点进行过专门的批判：“把民族从政治领域中分离出来，然后把它放回到产生它的市民社会与文化领域里，好像这样恶魔就能再次被封存在有名的上帝之瓶里……这样的思想说明了它对民族主义的本质存在严重的曲解”，“认为民族非政治化能够矫正具有进攻性的民族主义”，这一想法“不仅是天真的，而且是根本错误的”。(14)
“文化化”和“公民化”有一个共同的倾向，就是否定从法律制度上承认少数民族的权利与地位，否定制定和贯彻少数民族权利保护政策的必要性，认为采取保护少数民族特殊利益的政策会危害到国家的公正性和平等原则，制造新的民族歧视和不平等，不利于社会的团结和稳定。对此，当代政治学领域的讨论已取得共识：“不能仅凭无差别待遇规则来界定和衡量社会公正”，“是对所有人使用同样的规则还是对不同的人使用不同的规则，应该在其特殊背景下逐例审定，而不是事先设定”。(15)
多民族国家的合法性与稳定性不是一个纯粹自律的、一经创造就可以自己独立运作的机制，而“是一个需要掌权者自觉地、持续地加以关注和审视的东西”。(16) 多民族国家的政治稳定和社会团结，不仅需要特别关注少数民族对政治参与、政治平等、政治权利的诉求，也需要特别关注少数民族的民生，关注他们的经济权益和社会保障，关注他们的社会和经济发展。在现代世界，全球化的经济联系和信息传播，使偏远地区的人民很容易接触到外界的信息，感受外界经济的迅猛发展和地区之间的差异存在。边缘少数民族在经济、技术、教育和人民富裕程度上的低水平，极易引起民众的不满，在外界极端分裂主义分子的煽动下，这种不满情绪很容易演变为对抗性行为。因此，及时准确地了解少数民族在变化了的社会、政治和经济条件下的新的权益诉求，根据他们的实际愿望和各民族社会发展面临的现实问题，对民族政策进行适时调整、修改和完善；从少数民族社会生活的多样性现实出发，制定国家合理的公共政策和资源分配政策，在文化教育、资源开发、项目安排、基础设施建设、环境生态保护等方面，给予少数民族地区必要的政策倾斜和财政资助；通过政府的积极干预，帮助少数民族改善民生，发展经济，摆脱贫困，使各民族在平等的交往关系中共同富裕，最大限度地实现社会正义，就显得十分迫切和必要。所有这些行为，都属于政府对公共资源的调配和管理，同样也应该包含在政治范畴。
由于历史上的多方面原因，多民族国家的少数民族往往在社会经济发展水平上相对落后。一些国家的少数民族在现代国家建构过程中，曾经受到过主体民族的压迫、其独特的语言文化和生活方式受到过主流文化的同化，文化特性和生存空间也受到过主体民族和主流文化的排挤和侵蚀，在主体民族占据优势的现代经济和社会生活中被边缘化，属于社会上的弱势群体。正因为如此，少数民族保护其群体文化和政治权利的特殊要求才具有正当性，而多民族国家承认和贯彻少数群体权利、以特殊的法律和政策对少数民族边缘弱势群体实行某种程度上的保护和优惠政策，也才具有合理性。这种积极的经济和社会政策，一方面是对由于历史上的不公正造成的少数民族劣势地位的矫正，另一方面则是履行现代国家保护和促进其疆域内部所有民族共同发展和繁荣的正当职责。它不仅没有偏离公正原则、制造新的民族歧视和不平等，反而有助于“民族国家构建的合法化”，(17) 有助于缩小民族之间由于历史和自然地理原因造成的经济差距，促进各民族各地区之间的经济联系和优势互补，在经济和社会生活上将各民族有机地整合在一起。
许多事实表明，在多民族结构的国家中，强调个人法律权利而忽视民族群体特性和群体权利的传统自由主义国家理论，以及建立在多数票原则基础上的公民化政治机制，既不足以反映多民族国家全体公民的意志，也不能平衡各民族的利益，更没有包含少数民族权利保障的内容。在存在主体民族数量优势的情况下，缺乏专门保护少数民族个体和群体的制度和措施，就不能保证所有公民的政治权利和基本人权，而且很容易导致主体民族对少数民族的强制同化。仅在文化领域承认文化多样性和少数民族群体认同，但对少数民族群体政治地位和权益缺乏制度性的安排，同样不能满足多民族国家内少数民族由于自我意识的增长而提出的集体权利要求。而从政治层面上解决民族关系问题，通过族际政治安排，使少数民族的这些正当权利进入公共政治领域，是国家权力获得政治合法性的正常途径，也是多民族国家避免剧烈民族冲突的明智选择。当代欧美一些发达国家在处理国内民族问题、消弭国内族际争端时，都采取了政治的途径，努力把冲突控制在宪政框架内。如英国为满足苏格兰、威尔士地区民族主义的要求，设立苏格兰、威尔士地方议会，负责地方事务；北欧诸国应萨米人的要求成立了萨米议会管理萨米人内部的一些事务；加拿大给予以法裔居民为主的魁北克省自治地位；比利时为解决弗拉芒人与瓦隆人的冲突而实行的语言自治和联邦体制等等。即便是在美国这样的移民国家，少数族群的问题之所以能够“通过民间和半民间的社会福利项目”(18) 来解决，也不是因为“去政治化”，而是因为少数族群的地位和权利已经由历史上制定的政治法律框架予以了保障。此外，加拿大、美国和澳大利亚等国对少数族群和土著人实行的多元文化政策，也决不是什么“去政治化”的，而是建立在承认不同族群的集体政治权利及其法律制度保障基础上的。
三、族际政治民主化：当代多民族国家处理民族关系的趋向
现代社会对多民族国家内少数民族的存在和对少数民族权益正当性的认识，经历了一个从不认识到认识、从不自觉到自觉的过程。多民族国家处理国内民族关系的方法和手段，也经历了一个从“公民化”、“文化化”到政治“民主化”的演变过程。当代多民族国家内围绕着族际关系产生的张力，也逐渐地从原来争取承认的斗争转向争取平等参与的斗争，即从“承认政治”转向“民主政治”。“可以非常肯定地说，现代世界许多国家的民主政治，都经历了一个从概念非常严格的‘公民主权’转变到‘人民主权’或我们今天所说的‘民主制’的过渡过程”。(19)
历史上，基于民族主义古典理论的民族—国家观念对单质化国民及同质文化的追求，曾经导致许多国家的主体民族对少数民族的强制同化。这种强制同化行为破坏了主体民族与少数民族之间的关系，是现代世界族际冲突和社会动荡的最主要的根源之一。当代世界多民族国家内绝大多数的族际冲突，如斯里兰卡的僧泰冲突，土耳其、伊拉克境内的库尔德人问题，塞浦路斯的希、土冲突，以及近年来泰国北部主体民族和南部信奉伊斯兰教的少数民族之间的暴力冲突等等，究其原因，都与国家忽视少数民族集体权利、主体民族对少数民族进行压制、排斥和强制同化有关，与国家偏袒主体民族的政治资源分配体制有关。
现代世界族际互动关系的经验教训，已经促使越来越多的国家和人民意识到少数民族权益与国家政治合法性的关系，以及政治民主在协调民族关系上的积极作用，并在处理国内民族关系、协调不同利益诉求的过程中，进行了许多民主化的探索。根据具体国情，人们创造了多种多样的制度模式：或是双重主权安排下的民主联邦体制，如加拿大在联邦框架下的多元文化主义，以及“米奇湖协议”中提出的解决魁北克地区民族主义问题的自治—共享机制；或是将地方—民族自治引入国家政治结构中的复合性安排，如西班牙的民族区域自治制度等。这些制度创新把民族问题放到政治法律的高度，在政治法律和制度机制领域里处理多民族国家中的文化差异和民族关系，通过自治—共享的双重权利机制，保障了各民族之间平等的政治地位，满足了少数民族对自治和参政的诉求。就是传统上实行一元化政治体制的国家，也在应对国内少数民族和其他地域性文化集团各种政治文化诉求的过程中，逐渐意识到少数民族追求集体权益的正当性，尝试将一元化政治民主与共和制的平衡机制相结合，创造专门的制度机制保障不同地区不同民族的政治、经济和文化的权利，如英国在苏格兰、威尔士设立的地方议会，北爱尔兰议会中保证天主教居民和新教居民权利平等的平衡机制等。(20) 那些曾经因为忽视少数民族政治权利正当性而引起社会分裂和动荡的国家，如斯里兰卡、泰国、菲律宾等，在经过了长期的冲突和动荡之后，也开始转变态度，把少数民族的群体诉求纳入政治解决的渠道，政府与国内少数民族反政府运动的和谈，都增加了同意少数民族实行民族区域自治的内容。(21)
上述这些族际政治实践，突破了传统的单质化民族—国家的理念，既考虑到了保护公民的政治权利，又考虑到了“保护不同的地方利益——语言的、宗教的、文化的、经济的”(22)，在不同程度上满足和保障了少数民族的政治权利和参政要求，弥补了单质化公民—国家设想没有考虑民族构成多样性这个缺陷，增进了多民族国家的包容性，体现出族际政治民主化的当代趋势。同时，这种“将民主的政治理想与少数人的权利保障结合在一起”(23) 的新的族际政治模式，也缓和了少数民族地区与中央政府之间、主体民族与少数民族之间的张力，巩固了国家的政治合法性，削弱了分离主义的力量。加拿大学者威尔•金里卡在考察了当代世界许多国家处理族裔冲突的方法后，得出了同样的结论：“对全世界族裔冲突的调查一再地说明”，“承认少数民族的自治权有助于而不是威胁政治的稳定”，“尽早地、大方地分权绝对会阻止而不是煽动族裔分离主义”。(24) 相反，拒绝给予少数民族自治权，或者更恶劣地取消已经存在的自治(如在科索沃)的做法，才是导致政治不稳定的原因。
现代国家中族裔和文化的多样性，由这种多样性而产生的利益分歧、价值冲突和社会张力，向多民族国家提出了正确处理民族关系的更高要求，这就是在宪政框架下化解因族裔和文化的多样性而产生的各种社会张力，把族际关系导向良性互动的渠道，在差异中求一致、在冲突中求平衡、在分歧中求共识，用和平方式解决族裔文化差异集团之间由利益竞争而产生的各种矛盾和分歧，创造和谐的族际关系。为此目的，就需要对传统的以国家和个人为两极的政治体系和政治制度进行改造，把族际政治引入多民族国家正常生活，在族际关系中贯彻民主平等原则，用政治手段消除民族歧视和不平等，杜绝任何强迫少数民族遵从主流民族认同和习俗的行为，通过制度设计和建构，保证各民族对国家权力的共享。所有这些，构成了族际政治民主化的基本内涵。
族际政治民主作为国家政治民主的一部分，是在多民族国家内族裔和文化多样性存在的特定环境中产生的一种特殊形式的民主政治，是多民族国家为实现各民族之间和睦相处、进而维护国家统一和社会和谐而做出的一种制度安排。族际政治民主的重要特征，是在承认构成多民族国家的所有民族都是国家权力主体、拥有平等政治权利的前提下，针对多民族存在的情况进行特殊的政治设计，制定一套符合多民族社会特殊要求的法律、制度和政治程序。族际政治民主的主要目的，是在族际社会经济关系上杜绝某一优势民族对社会公共权力的垄断和对公共资源的独占，以及对弱势群体的掠夺压迫，通过制定和贯彻向少数民族弱势群体倾斜的经济和社会政策，保护处于弱势地位的少数民族的基本权利，把传统族际关系上的“零和博弈”转变为新的“正和博弈”；而在族际政治关系上，则是要通过各民族对政府权力的直接、间接控制和对政治决策过程的直接、间接参与，把某一特殊民族对权力的垄断转变为各民族对权力的共享，从而造成一种万众归心的政治局面，保证“多元社会”的“政治一体”。
作为一种政治制度，民主意味着身处于这个制度之中的“所有成年公民可以广泛分享参与决策的机会”。(25) 由此而论，族际政治民主的要义，便是各民族在政治平等和权力共享的前提下分享国家的公共权力，参与国家公共事务的决策与管理。在多民族国家，只有各民族对国家公共决策过程的充分参与，才谈得上民主。通过国家的政治制度安排和法律设计，提供各民族进入国家公共领域的正常渠道，设立各民族表达自己的意愿、协调彼此关系的公共机构，建立各民族意见充分沟通民主协商的政治机制，从而保证各民族在本民族内部事务上的自主权以及在国家公共事务上的发言权，是族际政治民主化的基本前提。
多民族国家实行族际政治民主，必然要突破传统的政治观念和思维定式，改造传统的政治机制，创造新的可以协调各民族之间的文化差异和利益冲突的民主手段，提供专门的制度渠道保证少数民族进入政治舞台。因此，族际政治民主包含了比传统民主政治更广泛、更深刻的内容，它既是对主体民族独揽政治权力的单质化民族—国家理想与实践的批判，也是对建立在“功利主义”多数原则基础上的传统民主手段的改造和超越。传统的公民民主手段，如普选、公决、民意调查以及政党政治和比例代表制等，往往以功利主义的多数票原则为基础，没有包含少数人权利保障的机制，占据人口多数的民族很容易通过无限制的多数票原则，掌握国家的政治权力，对少数民族施行暴政，从而引起社会的分裂。这样的例子在历史上并不少见。族际政治民主诉诸于民族不分大小一律平等的政治原则，既不停留在投票、表决这样的形式上，也不遵循强迫人们执行一种观念一个标准的模式，而是深入到民主的本质与核心，通过一系列民主机制和民主渠道的建构和专门的制度安排，保证少数民族代表在国家立法机构中的席位，使原来在比例代表制下无法进入决策过程的小民族也能够参与国家公共事务的决策管理，从而打破主体民族对国家权力的垄断，在各个民族之间创造自治—共享—共治相结合的族际政治结构，从比例代表制下的选举民主过渡到真正的参与民主、对话民主、协商民主。
多民族国家内不同民族之间的文化差异和利益分歧是客观存在，但这些差异和分歧并不可怕。差异、分歧和由此产生的矛盾、冲突和对立，是一个社会发展的内在动力。通过制度法律协调冲突和矛盾的过程，正是促进作为国家组成部分的各民族彼此沟通和共同参与的过程，是使各民族在公共利益、政治责任和社会治理上达成共识的过程，是保持社会活力、促进政治民主、创造社会和谐的过程。多民族国家的利益分歧和政治冲突既不能通过政府的强制压服来平定，也不能通过诉诸非体制的暴力行为来解决，而必须通过体制内正常的沟通协商途径来协调。族际政治民主化正是要通过一系列的协调和沟通的公共机构的创设，形成一种解决族际矛盾、缓解族际冲突的长效政治机制，协调和沟通各民族之间的意见分歧和利益冲突，从源头上缓和民族之间因文化差异和利益分歧而引起的矛盾与张力，把族际之间的互动过程及其可能产生的后果控制在合法的宪政范围内，依靠制度的凝聚力维护多民族国家的稳定和团结。
多民族国家内部的民族关系必须通过民主的政治方法来处理，既是现代世界人权价值观中的平等内涵所决定的，也是多民族国家的社会结构和多民族国家公共权力合法性所内涵的共和本质决定的。多民族国家的和谐、稳定与发展，来自疆域内所有民族对国家的高度政治认同，而对国家这个政治共同体的高度认同，则是建立在各民族对国家公共权力、文化和经济资源共享基础上的，并且依赖各民族通过正常的制度渠道协调因文化差异和利益分歧而产生的矛盾，最大限度地实现公平和公正。安东尼•史密斯认为，在族群凝聚力和公民一致性失去作用之后，“多元民族”模式的主要问题在于能不能获得充分的“政治内聚力”，(26) 而民主正是创造民众的归属感和认同意识，增进社会向心力和凝聚力、发动民众参与、调动民众热情和忠诚的最有效的手段。通过法律和制度安排，搭建起容纳平等的族际关系的政治框架，使各民族能够平等地参与国家政治决策，民主地协商公共事务，在国家共同体中发展自己的文化。繁荣自己的经济，就能够在各民族之间建立互信与合作，创造出各民族对国家的高度认同，自愿选择共处方式成为民族大家庭的一员，并且与它休戚与共、生死相依。
四、结语
通过政治民主的方式处理多民族国家内部民族关系，是一种崭新的政治理念和政治实践。在将民族平等原则付诸实践的过程中，存在着诸如国家如何知悉少数民族的意愿，少数民族如何表达自己意愿，政府如何调处不同民族之间的意见分歧、如何协调民族集团之间的关系等一系列实际问题，需要创造一系列与此相关的制度、机制来填补理想与现实、原则与政策、观念与实践之间的巨大空间。作为和平调节族际冲突的一种政治方法，族际政治民主是在以和平方式规范政治竞争的原则基础上不断地解决和克服随时发生的族际张力和冲突中发展起来的，它没有一个统一的模式，也不必追求统一的模式。由于各国的情况不同，在制度、体制、手段、目标和可行性方面有很大的选择空间。政体的差异，制度的差异和文化的差异，以及族际冲突发生的动因和采取的形式上存在的差异，都可能对协调和解决问题的方式选择产生影响。这种形式、手段、方式上的差异，同样是文化多样性的一个表现。不同国家可以根据不同的社会条件和历史经验，探索符合本国国情的族际政治民主体制，根据现实生活中产生的具体问题，选择各种形式的制度机制和解决方法，来协调共同体内部的族际关系。问题的关键不是采取了什么形式，而是怎样贯彻族际政治民主的精髓、通过政治举措和制度创设，协调和解决民族关系和民族问题，因势利导，把少数民族的政治权利诉求变成多民族国家政治民主化建设的现实动力。
多民族国家的民族关系问题，涉及到政治权力结构、文化差异处理、经济利益分配和资源环境保护开发等各个层面的问题。但是，在所有这些层面中，政治层面的关系是最重要的。政治是人类理性解决一切矛盾冲突的最高形式。族际政治是多民族国家民族关系的本质体现。通过政治体制的改革和制度建设，创造民主的机制，增加民主的向量，促进民族之间的沟通和对话，保证各个民族平等参与国家事务，增进国家体制的活力与政策灵活性的族际政治民主化，是多民族国家加强民族团结、巩固国家统一、创造社会和谐的最佳选择。族际政治民主化提供了多民族国家理性处理族际关系、解决民族问题、缓和民族冲突的可行思路和制度框架，提供了在更高层面上、更大范围内实现公正的权利资源分配、创造民主平等的族际关系的理论空间。它代表着多民族国家正确处理族际关系的一种崭新趋势，已经并且还将继续对多民族国家的政治凝聚力和多元社会的和谐发展产生重要影响。
注释：
①参见陈联璧：《民族自决权新议》，《民族研究》2001年第6期；《中亚五国的民族关系问题》，《世界民族》2001年第2期。此外，2001年8月在内蒙古呼和浩特召开的世界民族学会大会上，陈联璧先生还就“公民化”问题做专门发言，内容详见揣振宇、华祖根主编：《中国民族研究年鉴》(2001)，民族出版社2002年版，第313页。
②马戎：《理解民族关系的新思路——少数族群问题的“去政治化”》，《北京大学学报》2004年第6期。该论点除了主张去除民族问题的政治性外，还主张抛弃民族(nation或nationality)这个带有政治含义的字眼，而以所谓纯粹文化指向的族群(ethnic group)指称国内少数民族。关于后者，国内已有学者做专门评论，此不赘述。
③国外学者在这方面的著述，代表性的有：Alain-G. Gagnon & James Tully( ed) , Multinational Democracies. Cambridge University Press, 2001; Will Kymlicha, Politics in the Vernacular: nationalism, multiculturalism and citizenship. Oxford University Press, 2001; Airat R. Aklaev, Democratization and ethnic Peace, Patterns of ethnic crisis management in post-Soviet settings. Ashgate Publishing Itd. 1999; David C. Rapoport and Leonard Weinberg( ed. ) , The democratic experience and political violence, Frank Cass Publishers, 2003。国内学者的论述见朱伦：《民族共治论：对当代多民族国家族际政治事实的认识》，《中国社会科学》2001年第4期；王建娥、陈建樾等：《族际政治与现代民族—国家》，社会科学文献出版社 2004年版；陈建樾：《多民族国家和谐社会的构建与民族问题的解决——评民族问题的“去政治化”和“文化化”》，《世界民族》2005年第5期。
④Bhikhu Parekh, Rethinking Multiculturalism: Cultural Diversity and Political Theory, p. 194. Macmilan, 2000.
⑤参见[美]格罗斯著，王建娥、魏强译：《公民与国家——民族、部族与族属身份》，新华出版社2003年版，第88页。
⑥以色列哲学家耶尔•塔米尔的观点。参见[加拿大]威尔•金里卡著、邓红风译：《少数的权利：民族主义，多元文化主义和公民》，上海世纪出版集团2005年版，第274页。
⑦参见常庆：《哈萨克斯坦的民族问题与民族政策》，《中亚研究》1997年第4期。
⑧参见[英]安东尼•史密斯著，龚维斌、良警宇译：《全球化时代的民族和民族主义》，中央编译出版社2002年版，第119页。
⑨Dominique Arel, Political stability in multinational democracies: comparing language dynamics in Brussels, Montreal and Barcelona. See Alain-G. Gagnon & James Tully( ed. ) , Multinational Democracies, p. 73. Cambridge University Press, 2001.
⑩桑玉成：《论和谐社会的政治基础》，《复旦学报》2005年第4期。
(11)参见[美]罗伯特•杰克曼著、欧阳景根译：《不需要暴力的权力——民族—国家的政治能力》，天津人民出版社2005年版，第44页。
(12)Grazer N. & D. P. Moynihan( ed. ) , Ethnicity, p. 7—8. Cambridge: Harvard University Press, 1975.
(13)参见Grazer N. & D. P. Moynihan( ed. ) , Ethnicity, p. 51。
(14)[英]安东尼•史密斯著，龚维斌、良警宇译：《全球化时代的民族和民族主义》，第13—14页。
(15)[加拿大]威尔•金里卡著、邓红风译：《少数的权利：民族主义，多元文化主义和公民》，第21页。
(16)[美]罗伯特•杰克曼著、欧阳景根译：《不需要暴力的权力——民族—国家的政治能力》，第126页。
(17)参见[加拿大]威尔•金里卡著、邓红风译：《少数的权利：民族主义，多元文化主义和公民》，第3页。
(18)马戎：《理解民族关系的新思路——少数族群问题的“去政治化”》，《北京大学学报》2004年第6期。
(19)Clive Christie, Race and Nation, A Reader, p. 34. I. B. Tauris Publishers, London. New York, 1998.
(20)1998年根据“贝尔法斯特协议”(星期五好协议)建立的北爱尔兰议会，不仅承认北爱尔兰存在天主教爱尔兰人和英裔新教居民两种社会共同体的现实，保证双方政党的议会席位比例，并且在决策过程中采用了平行机制，举凡重要决策，不仅需要议会多数的同意，而且需要双方议员多数的同意，这就从制度机制上杜绝了多数人对少数人实行暴政的可能。参见Helena Catt and Michael Murphy, Sub-state nationalism, p. 72. Routledge, 2002。
(21)当代世界一些国家，如斯里兰卡、墨西哥、缅甸等国家处理国内民族问题的态度，都发生了转变。就是在泰国，近来也谋求通过政治民主化和区域自治的方式解决泰南地区信奉伊斯兰教的少数民族马来族与主体民族之间的矛盾。对此，国内外学术界正在给予越来越多的关注。
(22)[美]路易斯•亨金、阿尔伯特•J•罗森塔尔编，郑戈等译：《宪政的权利——美国宪法的域外影响》，生活•读书•新知三联书店1996年版，第530页。
(23)[美]路易斯•亨金、阿尔伯特•J•罗森塔尔编，郑戈等译：《宪政的权利——美国宪法的域外影响》，第9—11页。
(24)[美]威尔•金里卡著、邓红风译：《少数的权利：民族主义，多元文化主义和公民》，第26页。
(25)[美]罗伯特•达尔著，王沪宁、陈峰译：《现代政治分析》，上海译文出版社1987年版，第21页。
(26)参见[英]安东尼•史密斯著，龚维斌、良警宇译：《全球化时代的民族和民族主义》，第127页。
来源：《民族研究》
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