新宾满族自治县是个多民族聚居区，除满族外，主要是汉族、朝鲜族，还有回族、锡伯族、蒙古族、苗族和达斡尔族。新宾满族自治县满族人口比重随历史环境与政策的变迁而不断变化，据《新宾县志》记载，自党的十一届三中全会以来，当地政府广泛开展民族政策宣传教育工作，提高广大干部群众对民族政策的认识与自觉性，很多由于历史因素改变民族成分的人，皆恢复了满族成分。而通过对新宾满族自治县满族人口发展轨迹的追寻，可以看出新宾满族自治县的建立除了历史因素以外，政策激励更占有重要角色。这种依附性的民族政策使得民族区域自治在此带有一种单纯的财政立法优惠政策的色彩，而正是这种事实上的不同政策定位，带来了民族区域自治政策在基层实践中的非预期后果。
新宾满族自治县地处辽宁省东部山区，总面积4,432平方公里，总人口32万，共辖15个乡镇、180个行政村。1587年，努尔哈赤在新宾永陵赫图阿拉城建立女真国，奠定了清王朝三百多年基业，因此新宾成为清朝满族的故乡。
据《新宾县志》记载，“光绪三十二年（1906）年，全境满族人口为144,794人，占总人口的62.2%。1964年人口普查时，全县有212,856口人，填报满族的仅有34,003人，占15.97%；报汉族的166,925人，占78.42%；朝鲜族11,688人，占5.5%。党的十一届三中全会后，全面落实了民族政策，通过宣传教育，改报汉族的人又重新填报了满族。1985年统计，全县为304,937人，其中满族193,642人，占63.5%；汉族97,407人，占31.9%；朝鲜族13,166人，占4.3%”。至1984年，全县21个乡镇中就有13个建立为满族乡镇。因此，“县人民政府根据广大人民群众的要求，向上级政府提出来建立满族自治县的要求。1985年1月17日，经国务院正式批准，撤销原新宾县，成立新宾满族自治县”。
民族政策与赫图阿拉城村的民族变更
新宾满族自治县的特殊之处在于其是清王朝的发祥地，这一段历史已不断被强化成为民族记忆，是新宾成立满族自治县的合法性根源。据史料记载，努尔哈赤建都的赫图阿拉城位于新宾满族自治县永陵镇老城村，现已改名为赫图阿拉城村。赫图阿拉是满语，意为横岗，即平顶小山岗。赫图阿拉城作为满族第一国都而成为新宾满族自治县重要的旅游景点及文化遗产。赫图阿拉城村作为清朝的发祥地与清王朝乃至满族的命运息息相关，虽然是满族聚居之地，但赫图阿拉城村的满族人口变迁也受到历史环境与相关政策的影响，与清王朝时期的满族族群并非完全一致。正像费孝通先生所言，“民族并不是长期稳定的人们共同体，而是在历史过程中经常有变动的民族实体”，分析赫图阿拉城村的满族人口变化是研究当地满族生活状态及民族认同的基本起点。
从与当地居民的访谈分析来看，当地满族可以分为4种，第一种为“佛满洲”，即努尔哈赤建立后金政权时期及清朝早期当地的民众及有功之臣；第二种为“伊彻满洲”，也称“随旗”，即后期被清朝编入八旗制度的居民；第三种为光绪年间，“闯关东”来到此地并与当地满族通婚后形成的满族；第四种为新中国成立后尤其是灾年逃荒过来的民众，因与当地满族通婚而在自治县建立过程中更改民族成分的居民。
从村庄历史的角度来看，赫图阿拉城村中的“佛满洲”满族与“随旗”满族在当地居住时间相对较长，经历并构成整个村庄的发展变化过程，而满族中另外两种构成群体都是近代以来迁入的，无论是社会变化还是迫于生计，这些满族成员的民族成分变迁与国家民族政策有着很大的关联。
由于满族在中国历史上的特殊地位，使得满族的发展状况与其他少数民族大不相同。虽然民国时期全国范围内的满族曾一度遭受到汉族社会的排斥，然而在东北地区并没有特别明显的表现。在新中国成立初期的民族识别工作中，对于满族的识别政策并没有十分强调，尤其是在长期共同的生产生活中，满族与其他民族融合程度较高，所以满族族群在整体上并没有非常强化的民族意识。据赫图阿拉城村老人回忆，在自治县建立之前，民众对于民族成分这一概念没有任何意识，对于民族的区分主要是在自治县建立过程中的政策宣传中得到认知与强化的。
1981年11月28日，国务院人口普查领导小组、公安部、国家民族事务委员会联合发布《关于恢复或改正民族成分的处理原则的通知》，规定恢复或改正民族成分的相关情况。1986年2月8日，国家民委又发出《关于恢复或改正民族成份问题的补充通知》，在对1981年《关于恢复或改正民族成分的处理原则的通知》补充的基础上，进一步规范了户籍变动的程序；由此全国范围内开始了较大规模的对民族成分恢复或改正的行为。新宾满族自治县的建立正是包含在这一过程中。
查阅新宾满族自治县县志中的相关资料，县志中对满族自治县建立的过程进行了简要概述。一方面承认满族在与其他民族共同生产生活中，其民族特点发生了许多变化，但另一方面认为满族的一些传统风俗习惯还有所保留。正是在满族人民渴望自治的愿望和要求下，县委县政府重视群众意愿，在省市民委的指导下，在各个方面加强民族工作，这是满族自治县成立的社会基础，而满族干部的培养为满族自治县成立提供了干部资源。
但从访谈资料来看，民众对于自治县建立过程的描述与官方县志中的概述并不完全一致。在访谈中笔者发现，大多数满族居民的民族成分，都是在自治县成立之前大规模更改民族成分中确立的。尤其以与满族通婚后的汉族更改为满族成分的情况居多，然而这一点并不符合1981年的《关于恢复或改正民族成分的处理原则的通知》以及1986年《关于恢复或改正民族成份问题的补充通知》中的原则规定。
新宾满族研究所原所长向笔者介绍了当时成立满族自治县的社会背景及过程。他认为满族经历了巨大的历史变迁，一方面人数下降很快，另一方面事实上也存在着隐瞒行为，因此恢复满族成分很有必要。从笔者与当地居民的访谈可以看出，能否恢复满族成分最重要的因素，是家中是否有满族人。只要户口中写有满族成员的家庭，其他成员都可以跟随变为满族，这一点并不符合前文两个通知的原则。正是地方政府相对简单的工作方式以及宽松的更改标准使得新宾县内名义上的满族群体迅速扩大。
而民众对于更改民族的政策规定的理解，也仅仅在于为建立自治县凑人数和享受到优惠政策。对于民族成分更改这种政府行为，满族不同群体的态度基本是一致的，并没有太大的反感，对于优惠政策的感知也不是特别明显，更多的是追随政府号召，属于从众行为。而民众对于更改民族成分的优惠政策感知，也仅仅体现在计划生育与高考加分两方面。在响应政府号召的集体心理和个人利益双重作用下，很多非满族群体因为相关政策的变化而选择了更改民族成分，但同时也有少数其他群体成员尊重事实，不愿意更改民族成分。
“融而未合”的少数民族特色
在赫图阿拉城村，虽然几乎整个村子人的民族成分都已经是满族，但是满汉两个民族却依然表现出了“融而未合”的特色。在民俗方面，近些年来基于满汉通婚和来往的加深，民俗方面的差异变得越来越少。曾经在上世纪80年代做过村长的姜大爷对笔者说：“过去呀，满族他们过春节，他们不烧咱们的那种香，烧鞑子香。他们管妈叫‘讷讷’，管爸叫‘玛玛’，现在叫得也少了。”从姜大爷的叙述中不难看出，满族的风俗已经消失了不少，在饮食、语言等方面已经和汉族在很大程度上相互融合了。而且这种融合发生的时间似乎并不久远，近几十年的变化更为明显。不过从某种意义上讲，4种满族还是可以通过传统民俗的依存程度来判别。在这一点上，村里的老人为笔者讲述了更为详细具体的满族民俗：“是不是满族一看供老祖宗就看出来了，你像咱们这儿真正的（满族），（供老祖宗）都是挂黄卦纸，一张黄卦纸是一块钱，今年涨两块钱了。现在也供着呢，这不，新的又买回来了，等三十就给挂上。现在都改了，你看现在过年哪家里都挂那大的红福字，其实满族呀他不挂那红福字。咱们都挂“洋房子”，我们叫“洋房子”，实际上就是一山水画。”但从多方访谈来看，依然保持着这些风俗习惯的在全村可能也仅有十几户，甚至有的户已经不在家里供奉老祖宗了。当然对于祭祖习俗的变迁，也可以将其理解为现代化下民族习俗的一种变化。不过需要注意的是，在一个村庄中，一个小群体仍然可以与大多数人不同而保持一个独特的生活礼俗，至少说明了他们对于这些礼俗内在含义的一种认同。换言之，尽管村子中几乎所有居民的民族成分都是满族，但是他们当中自然地呈现出一种认同感由强到弱的格局。虽然人们彼此之间依然同大于异，但是这种通过日常习俗依然可以察觉一二的模糊边界似乎生动地表现了当地满汉之间“融而未合”的一种族群融合状态。自1999年开始的赫图阿拉城恢复工程，对这种融合状态同样产生了深刻的影响。赫图阿拉城的恢复在某种意义上可以认为是民族政策与当地经济发展的一次结合，一方面，赫图阿拉城的恢复体现了新宾满族故里的特色；另一方面，赫图阿拉城作为一个旅游景点与永陵等可以形成集聚，从而拉动当地的经济发展。因此与政府的大力推动相伴随的，是赫图阿拉城村的搬迁过程。在赫图阿拉城恢复工作中，由于当地居民损失了部分耕地，同时增加了许多建房成本，因此，总体而言，这一事件在村庄中的反响是一致的，即便是满族老户也并没有因为这一工程将要兴耀满族故里而欣喜，他们与其他人一样抱怨现实的不公。这对当地的族群融合起到了一个事实上的促进作用，外在的压力使得村庄内部更加团结。
当地的民族政策在客观上推动当地族群融合的同时，也在通过学校教育进行一种民族的重构。据村里北关的徐老师介绍，他以前任教于赫图阿拉满族学校，后来这所学校与另两所学校一同，并入永陵镇中心小学，而永陵镇中心小学也就成为了新宾目前唯一的满族学校。据这所学校的校长黄志勇介绍，他们的满族教育主要有满族历史文化、满族剪纸和满语教育。其中满语教育是近年来才恢复的。
不过，黄校长同时也表示，满语教育只是在抢救一种传统文化，并不是说要以一种工具性的语言将其系统地恢复。从现实效果来看，尽管小学时代学习的满语不会成为语言工具，但这种独特的技能在孩子们中间还是更加容易对满族本身产生深厚的认同。与此同时，学校还开设本校自编的满族历史文化教材。仔细翻阅这些教材，很容易发现它们对于满族历史的概述更像是一部清史。在这种教育里，孩子们了解到的并不是从肃慎到靺鞨到女真等漫长的满族形成历史，而是直接地接触到一个王朝的历史。在这样的维度下，这些满族少儿，更准确地说，自治县建立以后的满族少儿接受到的满族教育更像是一种重构性力量。这种力量在满汉融合的现实基础上，通过构建新的族群记忆与区隔逐渐形成一种模糊的族群认同。
两个民族自治县的不同实践结果
在辽宁省境内，少数民族自治县有满族自治县和蒙古族自治县，通过对二者进行比较，更易于具体考察民族区域自治政策的基层实践。
如果说新宾满族自治县成为民族自治地方的合法性基础来源于高达70%以上的满族人口规模的话，那么蒙古族人口仅占20%左右的阜新蒙古族自治县的合法性则来自于历史上的制度沿革。自清以降，该县治内采用县旗并存、蒙汉分治的制度，即土默特左旗与阜新县并存，分别管辖治内的蒙古族群众和汉族群众。到了近代，当地治权基本以此分治制度为基础沿革。在共产党政权进入，开始组建联合政府的时期，蒙汉分治制度开始逐渐变化。在此期间的内蒙古自治运动，阜新地区也是运动影响的重要范围。与此同时，阜新地区亦有大量蒙古族精英参与到内蒙古人民革命党东蒙支部以及内蒙古人民革命青年团的活动中去。换言之，在中国共产党的联合政府与区域自治政策得到广泛接受之前，阜新地区的蒙古族也曾经参与提出过内外蒙古合并、成立内蒙古人民共和国等构想。正是在这一背景下，民族区域自治政策在这里最初体现为反对分裂、保证边疆稳定的作用。因而，在辽宁地区最早的少数民族自治县就是蒙古族自治县。
经历近代外蒙古分离、内蒙古独立运动和自治运动的一系列影响，截至内蒙古自治区成立，新疆、宁夏、河北、辽宁等地的蒙古族自治县成立，蒙古族的民族认同空前增强，这与新宾地区满族的民族认同感淡漠的现象形成了鲜明的对比。与此同时，与满族在清朝一代大量人口进入城市并成为城市族群不同，许多蒙古族至新中国成立初期依然过着游牧生活，并没有改变其游牧民族的性质，这也使得无论是蒙古族聚居地区的经济社会发展水平还是蒙古族人口素质均逊于满族。正因为如此，当地政府对蒙古族进行了力度较大的政策扶持。首先，在蒙古族人数仅占总人数20%左右的、历史上一度蒙汉分治的地区建立蒙古族自治县，充分体现了由蒙古族人民当家做主的政治态度。在这种区域自治政策下，阜新地区的蒙古族人民同样获得了他们曾经争取的自治地位，因而会增强其对于中央政权的认同程度。
其次，在自治地方建立之后，当地大力发展了与蒙古族相关的经济文化事业。如发展蒙古语报刊杂志、翻译蒙古语书籍，设立各种蒙古族节日庆典，整理出版蒙古族历史风俗，保护蒙医蒙药等等。这些对蒙古族的政策支持事实上体现了对于经济较为落后的民族一方面建立良好的民族关系，另一方面也扶持当地经济发展的意图。
最后，与新宾满族自治县对于民族之间为了增强自治地位合法性的“求异”思维不同，阜新地区的民族政策具有一定的求同倾向。以语言为例，尽管蒙古族自治县成立之后县里先后建立了蒙古语报刊、电台等等，但是仍然不遗余力地在蒙古族聚居地区、蒙古族学校推行汉语教育。与此同时，随着近些年来蒙汉关系的日渐融洽，族际通婚现象增多，在蒙古族人口占比例逐渐增加的基础上，蒙古族聚居的村落日渐减少，蒙汉杂居的村落增多，蒙汉融合程度提高。
综合两县的具体情况以及民族政策的基层实践，不难看出，阜新蒙古族自治县的结果似乎更加符合政策的原初设计。由于蒙古族具有民族认同程度较高甚至曾有过分离意愿同时经济发展水平较低等特点，民族区域自治政策为当地带来了更大的自由空间，使得民族关系日渐融洽，民族间的发展差异日渐缩小。而由于保持稳定，反对分裂作为当地自治地方的原初设计，强调中华人民共和国公民的国民意识也体现在当地政策的潜移默化中，基本体现了一种文化上保护、经济上扶持、政治上团结的特点。因此阜新接下来将要面临的问题仅仅在于当蒙汉日益融合、差距日渐消除之后，如何进行政策退出，将民族政策的优惠重点从个体身份差异转移到区域差异上去。而新宾满族自治县由于其本身的建立除了历史因素以外，政策激励更占有重要角色，而正是这种依附性的民族政策，使得民族区域自治在新宾的实践更加带有一种单纯的财政立法优惠政策的色彩。而正是这种事实上的不同政策定位，带来了民族区域自治政策在基层实践中的非预期后果。
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