内容摘要：中国的民族区域自治制度是中国共产党人根据中国国情和党对于马克思主义的理解以及处理国内民族问题的基本原则制订的基本政策，也是国家的一项基本政治制度。60余年的实践证明，民族区域自治制度适合中国的国情，巩固了国家的统一和民族的团结，促进了少数民族和民族地区经济社会各项事业的发展，也体现了国家对于国内少数民族的政治承诺，得到中国各民族的拥护和认同。今天要坚持民族区域自治制度，必须与时俱进，不断完善这一制度。
关键词：中国；民族问题；民族区域自治
作者简介：胡岩，中共中央党校科学社会主义教研部教授。
民族区域自治作为中国处理国内民族问题的一项基本政策和基本政治制度，已经实行了60余年。改革开放以来，一方面，中国国力不断提高，整个国家发生了巨大变化，也随之进入了社会矛盾的突显期。另一方面，中国与世界的交往和联系日益增加，国人眼界大开，理论界对于世界其他多民族多族裔国家处理国内民族问题的理念原则、制度规章和方针政策有了此前无法比拟的了解。20世纪90年代，苏联等若干多民族的社会主义国家解体，世界范围的又一次民族主义浪潮兴起。这些国家处理国内民族问题的教训，令人警醒。西方敌对势力多年培植的分裂势力借机发力，我国西藏、新疆等边疆少数民族自治地方的暴力犯罪活动不断，直至出现了2008年的拉萨“3•14”事件和2009年的乌鲁木齐“7•5”事件。虽然上述事件本身不是民族问题、宗教问题，但是与民族问题和宗教问题有着密切的联系，也理所当然地引发了国人对于民族问题、宗教问题的普遍关注。中国的民族区域自治制度和相关的民族政策成为学界政界和民间的热点话题，引发越来越多人们的理论思考和争鸣。
党中央近年来多次提出，要坚持和完善民族区域自治制度。对于当今围绕民族区域自治制度的种种疑问，有必要进行深入的理论思考和探讨，作出回答。
一、民族区域自治制度是中国共产党人根据中国国情和党对于马克思主义的理解创立的国家基本政治制度
中华人民共和国建立前夕，经由成为执政党的中国共产党建议，中国人民政治协商会议制定的“共同纲领”规定，“中华人民共和国境内各民族一律平等……各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治”。在随后的数十年间，中央人民政府一面领导了少数民族和民族地区的民主改革，一面进行了全国范围的民族识别，在少数民族聚居区建立起自治区、自治州、自治县（旗）三级民族自治地方。党和政府宣布的民族平等原则以及中国人民长期追求的各民族平等团结有了坚实的政治和法律基础。
新中国建立初期中国的民族理论无疑受到苏联的巨大影响，但是民族区域自治却并非照搬苏联模式，而是中国共产党人在当时根据中国国情和自己对于马克思主义的理解制定的处理本国民族问题的基本政策，后来成为国家的基本政治制度。
由于长期的“以俄为师”，中共一直把苏联实行的“联邦制”作为党解决中国民族问题的纲领。直到解放战争期间，1947年10月10日《中国人民解放军宣言》还提出“承认中国境内各少数民族有平等自治及自由加入中国联邦的权利。”① 但是，在1949年中国人民政治协商会议确立的《共同纲领》这一具有临时宪法性质的文件中，已经转变为实行民族区域自治。《共同纲领》明确规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”其后，我国历次宪法都明确规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”党的民族政策发生了重大转变。这种转变，目前学术界一般认为是中共中央和毛泽东在内蒙古自治区成立两年的实践经验基础上，征询了李维汉的意见之后决定的。李维汉认为，我国国情与苏联不同，不宜实行联邦制。当时我国少数民族只占全国总入口的6％，并且呈大分散小聚居的状态。汉族与少数民族之间或几个少数民族之间往往互相杂居或交错聚居。各民族在中国共产党领导下平等联合进行革命，并没有像俄国那样发生民族分离。因此，单一制的国家形式，更加符合中国的国情。李维汉称其为“毛主席运用马克思列宁主义解决中国民族问题的基本政策……是解决中国民族问题的钥匙。”② 费孝通曾经说：“中国的民族区域自治，是毛主席、周总理和李维汉同志等，经过了很深入的研究，为解决中国民族问题做出的一个基本政策……毛主席亲自同我讲过，别的我们可以学苏联，这个我们不学。指的是苏联搞联邦制，我们搞区域自治。”③
实行这一政策的一个根本性的内部原因，是中国与苏联的国情不同，特别是中国作为一个统一的多民族国家，历史的发展进程与苏联不同。而实行这一政策的一个重要的外部原因，是当时中国受到来自西方敌对势力的威胁和压力。1949年9月7日，周恩来在《关于人民政协的几个问题》的报告中，代表中共中央向参加中国人民政治协商会议第一届全体会议的代表们专门就这一问题进行了解释：“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草（《共同纲领》）时的想法提出来，请大家考虑。中国是多民族的国家，但其特点是汉族占人口的最大多数，有四亿人以上；少数民族有蒙古族、回族、藏族、维吾尔族、苗族、夷族（即彝族）、高山族等，总起来，还不到全国人口的百分之十。当然，不管人数多少，各民族间是平等的……这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，但一定要防止帝国主义利用民族问题来挑拨离间中国的统一。如英帝国主义对西藏及新疆南部的阴谋，美帝国主义对于台湾及海南岛的阴谋。不错，这些地方是有少数民族的，但是他们一向是在中国领土之内……我们应该……把各民族团结成一个大家庭，防止帝国主义的挑拨分化。”
以民族区域自治来处理国内的民族问题，是中国共产党提出的，也是经过其他民主党派和政治力量赞同的。周恩来继续说：
“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。今天到会的许多人是民族代表，我们特地向大家解释，同时也希望大家能同意这个意见。我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。”④ 经过充分协商，与会代表接受了中国共产党的主张。一届政协一次会议通过的《共同纲领》才明确规定国家以民族区域自治作为处理中国民族问题的基本政策。
民族区域自治实行之初，并非没有阻力。以新疆为例，1951年讨论实行民族区域自治时，在新疆还有党内同志提出建立自治共和国的主张。⑤ 当时的争论并非新疆是否改省建立自治区的问题，而是建立自治区还是实行苏联那样的联邦制的问题。⑥ 1955年筹备改新疆省为自治区时，党内外都有部分人认为这种做法不符合马列主义的民族自决原则，不同的声音仍然存在。
就是在决定了建立自治区之后，名称也经过了一番讨论。当时只有内蒙古自治区已经于1947年成立。其名称中的“内蒙古”，既是地区名称，也包含了民族名称。新疆则不然。可能的名称有两个：“新疆自治区”和“新疆维吾尔（族）自治区”。1954年11月13日，中央电告中共新疆分局，自治区的名称以前者为好，并责成分局就此事在党内外更大范围征求意见。1955年初，又向新疆省党政领导人转达了毛泽东“叫新疆自治区，以不加维吾尔族为有利”的意见。然而，“经过长时间的酝酿，维吾尔族的高级干部，除赛福鼎、包尔汉同志表示由中央决定即如何执行外，其余都要求称‘新疆维吾尔自治区’。”新疆分局中的其他民族干部经过反复考虑，绝大多数也认为称“新疆维吾尔自治区”较好，并上报中央。中央同意了新疆各民族大多数干部的意见。⑦ 周恩来后来总结说：“在成立新疆维吾尔自治区时，我们没有赞成采用维吾尔斯坦这个名称。新疆不仅有维吾尔一个民族，还有其他十二个民族，也不能把十三个民族搞成十三个斯坦。党和政府最后确定成立新疆维吾尔自治区，新疆的同志也同意。称为新疆维吾尔自治区，‘帽子’还是戴的维吾尔民族，因为维吾尔族在新疆是主体民族，占百分之七十以上，其他民族也共同戴这个帽子。”⑧
中国共产党制定民族政策的一个基本原则，就是民族平等。新疆的维吾尔族是中国境内一个人口较多、历史悠久、居住相对集中的少数民族。当着民族区域自治政策已经确立，内蒙古自治区已经建立之后，在新疆不建立自治区，不实行民族区域自治的政策，是不适当和不可能的。我们今天考察当初是否应当保留“新疆省”的建制，不在新疆建立自治区的问题，不能忽视当时的历史条件。
实际上，直到1950年代中期，即我国的五个自治区中的四个都建立起来之后，关于中国应不应该实行苏联那样的联邦制的争论仍然存在。直到1957年，周恩来在《关于我国民族政策的几个问题》的讲话中，还在不厌其烦地继续他在1949年做过的解释：“历史的发展使我们的民族大家庭需要采取与苏联不同的另一种形式。……在中国适宜于实行民族区域自治，而不宜于建立也无法建立民族共和国。历史发展没有给我们造成这样的条件，我们就不能采取这样的办法。历史发展给我们造成了另一种条件，就是中国各民族杂居的条件，这种条件适宜于民族合作，适宜于实行民族区域自治。”⑨ 李维汉则直到1960年代初，还在向新疆维吾尔自治区的干部就此进行解释。
我们今天如果以实事求是的态度回首当年，可以发现民族区域自治是当时唯一可能的选择——我们党已经认识到中苏之间民族国情的差异，认识到不可照抄照搬苏联模式，联邦制当然不是选项；而中国共产党作为中国各族人民根本利益的忠实代表，在当时种种历史条件的制约下，一下子把中国变成全部以省为单位的单一制国家，也不可能成为选项。这样，说是“选择”了民族区域自治，其实有其历史必然性，有其“历史路径”的依赖。如同恩格斯所说：“历史是这样创造的：最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的，而其中每一个意志，又是由于许多特殊的生活条件，才成为它所成为的那样。这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，由此就产生出一个总的结果，即历史事变，而这个结果又可以看作一个作为整体的、不自觉地和不自主地起着作用的力量的产物。”⑩
1952年，中央人民政府政务院颁布了《民族区域自治实施纲要》。民族区域自治载入历次宪法，直到1984年，全国人大六届二次会议通过了《民族区域自治法》，2001年经第九届全国人大第二十次会议修正通过。2005年颁布了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》。在建立社会主义法治国家的进程中，涉及民族区域自治制度的各项法律法规也在不断完善。民族区域自治不仅成为中国共产党处理国内民族问题的基本政策，而且成为中国的一项基本政治制度。
二、较长时期的实践证明这一制度适合当代中国的国情
60余年的实践证明，民族区域自治制度适合中国的国情，巩固了国家的统一和民族的团结，促进了少数民族和民族地区经济社会各项事业的发展，得到中国各民族的拥护和认同。
列宁曾经指出：“发展中的资本主义在民族问题上有两种历史趋势。民族生活和民族运动的觉醒，反对一切民族压迫的斗争，民族国家的建立，这是其一。各民族彼此间各种交往的发展和日益频繁，民族隔阂的消除，资本、一般经济生活、政治、科学等等的国际统一的形成，这是其二。
“这两种趋势都是资本主义的世界性规律。第一种趋势在资本主义发展初期是占主导地位的，第二种趋势标志着资本主义已经成熟，正在向社会主义社会转化。马克思主义者的民族纲领考虑到这两种趋势，因而首先要维护民族平等和语言平等，不允许在这方面存在任何特权……其次要维护国际主义原则，毫不妥协地反对资产阶级民族主义（哪怕是最精致的）毒害无产阶级。”(11)
改革开放以来，在中国特色社会主义、特别是市场经济的发展过程中，中国的民族问题也显现出两个历史趋向。一个趋向是国内统一市场的迅速发育和各民族人口流动的迅速增加，各民族经济政治社会文化各方面交往交流交融的增进，民族之间各种联系的日益发展和频繁，民族关系越来越密切；另一个趋向是国内各民族群众对于促进本民族本地区经济社会发展和提高自身物质文化生活水平愿望的日益强烈，维护本民族本地区各项利益的权利意识或曰本民族意识的日益提高。
在这样的历史条件下，党中央提出了新世纪民族工作的主题“两个共同”，即“各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展”，并且反复强调，民族的产生、发展和消亡是一个漫长的历史过程，社会主义时期还不是民族消亡的时期。这个基本观点，已经成为学界政界的共识。胡锦涛指出：“民族区域自治制度，是我国的一项基本政治制度……实践证明，这一制度符合我国国情和各族人民的根本利益，具有强大生命力。民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”(12)
民族区域自治制度的实质，就是要从法律上和制度上对于少数民族的权利予以保障，并给予边远地区和人口较少的少数民族某些优惠待遇和照顾。从公民个人的角度来说，就是给予了部分少数民族公民个人一定意义上的照顾。按照列宁的观点，这是对于社会生活中大民族对于小民族的“事实上的不平等”的一种补偿。现在有些学者质疑民族区域自治制度，这就要求我们回答，这样的制度安排在今天的中国是否还需要？
胡锦涛在2005年5月《在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲话》中给出了如下的一组数据：“2004年，民族自治地方人均生产总值只有全国平均数的67.4％，农民人均纯收入只有全国平均数的71.4％。”所以，民族地区实现全面建设小康社会的目标，需要付出更大的努力。事隔5年，2010年，国家民委经济发展司在国家民委网站公布了2009年民族自治地方农村贫困监测结果，这份统计范围包括5个自治区、25个自治州、85个自治县的数据显示：2009年末民族自治地方农村贫困人口为1954.7万人，比上年减少147.7万人，贫困发生率为16.4％，比上年下降1.2个百分点。民族自治地方贫困人口在减少。然而，2009年，民族自治地方农村贫困人口占全国农村贫困人口（3597万人）的比重为54.3％，比上年（52.5％）上升1.8个百分点；贫困发生率比全国（3.6％）高12.8个百分点。按照新的贫困标准，2006年至2009年，民族自治地方农村贫困人口占同期全国农村贫困人口的比重分别为44.5％、52.2％、52.5％和54.3％。民族自治地方贫困人口占全国贫困人口的比例呈逐年增加的趋势。(13)
国家实施西部大开发战略以来，中央政府在西部少数民族和民族地区的财政转移支付力度是很大的。但是上述数据说明，我国东部和西部的经济发展差距仍然很大。西部地区是我国少数民族的聚集区，一般来说，我国的少数民族今天仍然是“弱势群体”，在经济社会发展中仍然需要国家的帮助、照顾和扶持，需要各项优惠政策，也需要民族区域自治制度这样的制度安排。如果今天遂然加以改变，“所要付出的代价是我们负担不起的”。(14)
三、这一制度体现了国家对于国内少数民族的政治承诺
除了“历史路径”的依赖和适合中国国情之外，我们今天坚持民族区域自治制度，还有一个重要原因，就是因为这一制度体现了国家对于国内少数民族的政治承诺。
广义的“民族区域自治”，中国古已有之，元明之后的土司制度即其一端。但是这样一种“自治”又是与民族压迫和阶级压迫联系在一起的。新中国成立后建立起人民的政权，既要同过去的民族压迫制度实行彻底的决裂，又要维护国家的统一，还要解放各民族的劳苦大众。而这一切任务，又都是在少数民族与汉族的隔阂还很深，社会发展阶段与内地汉族地区差距很大的历史背景下提出的。这样，民族区域自治就不仅是新中国处理国内民族问题的一项基本政策，而且是新的中央人民政府对于各少数民族的一种政治承诺——在新的人民共和国中，少数民族的各项基本权利将受到国家法律的保护。毛泽东曾经从汉族和少数民族相互帮助的角度谈及这个问题：
“要反对大汉族主义。不要以为只是汉族帮助了少数民族，而少数民族也很大地帮助了汉族……现在，我们帮助少数民族很少，有些地方还没有帮助，而少数民族倒是帮助了汉族……少数民族在政治上很大地帮助了汉族，他们加入了中华民族这个大家庭，就是在政治上帮助了汉族……少数民族在政治上、经济上、国防上，都对整个国家、整个中华民族有很大的帮助。那种以为只有汉族帮助了少数民族，少数民族没有帮助汉族，以及那种帮助了一点少数民族，就自以为了不起的观点，是错误的。”(15) 当毛泽东说这样一番话的时候，他恐怕更多地是作为一个出身汉族的党和国家领袖，在劝勉和告诫中国的出身汉族的各级党政领导干部。
中华人民共和国宪法和民族区域自治法则把这种政治承诺用法律形式确定下来，使其成为国家的意志。我国的宪法，一直是既有公民范畴，又有民族范畴的。宪法中同时规定了“中华人民共和国各民族一律平等”（总纲）和“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”（第二章），还规定了“在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义”（总纲）。经过党和政府多年的宣传教育，民族区域自治制度得到广大内地的汉族群众的认可，因为他们愿意为了国家和自己的长远利益付出代价甚至牺牲，支援边疆少数民族；这一制度更得到广大边疆少数民族群众的拥护，因为他们从这一制度中得到了实实在在的好处，在分享祖国繁荣进步、改革开放的成果，分享社会主义制度对于他们正当权益的维护和带给他们的荣耀。这一制度巩固了国家统一和民族团结，加强了社会主义的民族关系，也增加了各民族群众的中华民族认同感和国家认同感。
当前，在谈及民族区域自治制度时，存在不同的观点和认识。从理论探讨和学术研究的角度来说，这是正常的现象。应当指出，任何一种制度的优越性的体现、任何一项政策的贯彻落实，都需要一个过程；而且，制度和政策本身也需要随着时间的推移和情况的变化不断加以完善。今天，中国特色社会主义在实践中，中国的民族区域自治也在实践中。某些政策还没有完全落实，或在贯彻落实的过程中发生一些偏差，并非一定是制度或政策本身的问题。例如，我们现行的计划生育优惠政策、高考加分政策等等具体政策，以及干部任用的某些习惯性安排，等等，皆非民族区域自治制度的必要内容，不是一成不变的，可以而且应当随着时代和现实条件的改变加以调整。这也从一个侧面说明，我们今天要坚持民族区域自治制度，就必须与时俱进，不断完善这一制度。
注释：
① 《人民日报》，1947年10月10日。
② 黄铸：《从主张联邦制到民族区域自治制度》，《中国民族报》2003年4月8日；李维汉：《统一战线与民族问题》，人民出版社1981年版，第464页。
③ 费孝通：《民族区域自治和少数民族的发展》，见《费孝通民族研究文集新编》下卷，中央民族大学出版社2006年版，第197页。
④ 中共中央统一战线工作部、中共中央文献研究室编：《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第139－140页。
⑤ 朱培民、陈宏、杨红著：《中国共产党与新疆民族问题》，新疆人民出版社2004年版，第93－103页。
⑥ 清朝政府1884年正式决定新疆建省，此后新疆省的建制一直延续至1955年。
⑦ 中共中央文献研究室、中共新疆维吾尔自治区委员会：《新疆工作文献选编》，中央文献出版社2010年版，第130－132页。朱培民、陈宏、杨红著：《中国共产党与新疆民族问题》，新疆人民出版社2004年版，第116－117页。
⑧⑨ 周恩来：《关于我国民族政策的几个问题》，《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第375页、第372－373页。
⑩ 恩格斯：《致约•布洛赫》，（1890年9月21—22日），《马克思恩格斯选集》，第4卷，人民出版社1976年版，第478页。
(11) 列宁：《关于民族问题的批评意见》，（1913年10—12月），《列宁全集》，第24卷，人民出版社1990年版，第129页。
(12) 胡锦涛：《在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲话》，《人民日报》2005年5月28日。
(13) 《民族自治地方贫困人口占全国比重逐年增加》，《中国民族报》2010年8月31日。
(14) 王希恩：《也谈在我国民族问题上的“反思”和“实事求是”——与马戎教授的几点商榷》，《西南民族大学学报》（人文社科版），2009年第1期。
(15) 《在中国共产党全国代表会议上的讲话》，1955年3月21日，《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第405页。
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