内容摘要：边疆民族地区农村呈现高土地流转率与高贫困发生率重合特征，这与少数民族经营能力、人口结构、文化适应三重弱势相关。单纯依靠土地出租方式有可能产生社会权利贫困、能力贫困和社会资源贫困，加深少数民族边缘化程度。从合作利益、治理结构、社会资源方面进行体制机制创新，才能在现代农业产业中实现少数民族的主体性。
关键词：边疆；民族地区；土地流转；创新机制
作者简介：孙岿，1968年生，民族学博士，大连民族学院东北少数民族研究院副教授、副院长；刘明，1981年生，清华大学社会学系博士研究生。
中图分类号：F301.11 文献标识码：A 文章编号：1001－6198(2011)06－0155－03
我国政府明确规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转。[1]土地流转的目的是优化农地配置，发展适度规模经营，提高土地资源利用率和增加农民收入。土地流转提高了边疆民族地区农村经济的效率与活力，但是，自发无序的土地流转也会加深少数民族弱势群体的边缘化程度。本文从分析边疆民族地区农村土地流转形式入手，揭示土地流转与民族地区贫困的关系，强调农村制度供给对少数民族实现主体性发展起到关键性作用。
一、边疆少数民族经营农业的困境及缘由
农村土地流转方式主要有两种：一是农户间自发土地流转，如出租、转包、互换等；二是政府推动下的土地流转，如股份制、专业合作社等。边疆民族地区属于前者。早在20世纪80年代，边疆少数民族农牧民就以出租方式流转土地。近年来，边疆民族地区农村土地流转速度加快，但土地出租形式并未发生变化。从边疆少数民族贫困分布区域看，土地流转率越高的地区往往也是贫困发生率较高的地区。对少数民族农户土地流转意愿与行为调查结果表明，表面上绝大多数少数民族自愿、有偿地出租土地的行为，实质上，与他们自身的经营能力、人口结构、文化适应三重弱势相关。
(一)经营能力制约
在绝大部分山区、牧区，少数民族因为不擅长种地而大量出租土地，确切地讲，他们自己种地收入与出租土地收入相差无几。究其原因：一是基础设施落后。20世纪90年代，鄂伦春族、赫哲族彻底告别了传统渔猎生计方式，要到远离居住地的河岸开荒种地，河岸土质贫瘠，春旱、夏涝、雹灾、洪灾、早霜等各类农业自然灾害频发，加上因缺少交通工具而增加了人力、物力投入，多数人不愿意种地。这种情况也同样发生在新疆哈萨克族牧民定居点，缺水导致的农作物成本高、产量低使得牧民不愿种地；二是缺乏种植经验。边疆少数民族从事农业时间短，经营粗放，产量低。例如，在同一地区，汉族的粮食亩产量可达到160—200公斤，而渔猎民族粮食亩产量只在100—150公斤。[2]受基础设施与经营能力制约，边疆民族地区农村尚未形成稳定的主导产业，导致少数民族农民增收困难。
(二)人口结构制约
劳动力素质对农业生产起重要作用。劳动力素质在一定程度上制约了少数民族从事正常的农业生产。主要有三个方面：一是身体素质问题。鄂伦春族不适应新的生活环境，患病率较高。据白银纳乡政府统计，白银纳乡鄂伦春族人口253人，其中肺结核、肝病、精神病、尿毒症、白血病等疾病患者为41人，占总人口的16.2％；二是老龄化问题。边疆人口流失产生农村老龄化、家庭空巢化现象。如东北边境朝鲜族农村70％以上的劳动力外出务工，留守人员只占村屯户籍人口的27％，基本为一户一人的状况。朝鲜族农村85％—90％以上的耕地对外出租，老年人靠地租款、种粮补贴和儿女生活费生活；三是受教育程度低。农民大多只有小学初中文化程度，真正懂得和掌握现代技术者很少，科技人员则更少。
(三)文化适应问题
在相同的自然条件和政策环境中，为什么汉族农户能承包土地致富而少数民族不能承包土地呢？一是对土地的情感。土地耕作经营是汉族的传统产业，由于积累了丰富的种植经验，即使在恶劣的自然环境下也能靠种地获得效益，而传统为非农业的少数民族在渔猎、畜牧和园艺方面积累了丰富经验，但对种植业还未产生浓厚兴趣；二是农业信息技术不足。由于农村产业结构变化，新作物品种不断出现，新技术不断推广，传统农业生产技能经常面临着被更新的要求。汉族农民得益于语言优势，可以利用各种媒介获得新知识和新信息，同时他们通过亲属、同乡、同学等关系和内地省区、本村之外的社会网络建立了广泛的联系，更易获得各种成功经验和市场信息，使其往往更先掌握新技能，更新生产模式。[3]而少数民族却因为不懂技术、缺少农机和信息很难发展现代农业；三是生活方式不适应现代农业。现代农业(如棚膜经济)要求农民花费更多时间、精力，而山区牧区农村形成了自由闲散的生活习惯，不适应现代农业转型的要求。少数民族缺少积蓄意识，“春天贷款，秋天还款”的经营方式至今未变，离开贷款就无法再生产，所以，无论人多地少或是人少地多的地方，民族村的耕地往往被汉族农户承包。
二、土地出租会加深边疆地区少数民族的边缘化程度
在边疆贫困问题上，一个重要的制约因素就是少数民族农牧民参与现代农业的程度很低。在经济发展程度滞后的边疆地区，缺少二、三产业从业机会，如果农户不种地，就没有其他从业机会。“社会相对剥夺”理论认为，贫困是由于缺乏必要的资源而在一定程度上被剥夺了正常获得参与经济和社会活动的权利。[4]少数民族农民出租土地，不仅会产生物质贫困，还会进一步造成社会权利贫困、能力贫困、社会资源贫困，从而在农业产业转型升级中失去发展经济的主体地位，加深边缘化程度。
首先，土地出租会导致社会权利失落，这是各种贫困发生的起点。边疆少数民族因为不会耕种、不愿耕种、没有机械、身体疾病等各种原因而大量出租土地，变为现代农业的旁观者。自发土地流转还导致农村贫富分化，极少数农业大户通过二手承包、买卖等手段拥有数千亩甚至上万亩的土地，仅靠转包每年就可获得上百万元的地租款，他们成为“农村精英”、“能人”，并拥有更多政治、经济或社会权利，而普通农户则进一步丧失参与经济和社会活动的权利，自动出局，失去话语权。
其次，土地出租导致的能力缺失，将伴随着贫困发生的全过程。阿马蒂亚·森在《作为能力剥夺的贫困》中说，“贫困必须被视为是一种对基本能力的剥夺，而不仅仅是收入低下”[5]。少数民族出租土地之后，有的从事临时的服务性行业，有的利用明水期捕捞些鱼虾，有的闲在家中。农民靠在附近打零工，很难掌握一门技术，也培育不出经营能力和市场竞争能力。在偏远的山区，有一些中青年人靠领取政府最低生活保障生活，加剧了他们对未来的不确定感和迷茫感，表现为安于现状、依赖思想和听天由命的观念。他们获取、吸收和交流知识的能力匮乏，难以接受新事物、新现象。政府举办的农业技能培训班，因为缺少利用知识发展农业生产的实效性，农民把学习种植、养殖技术当做一种负担，致使农村知识、技术、教育、信息等推广缓慢。
再次，土地出租加剧农村土地零散化，失去吸纳社会资源的平台。社会资源作为家庭外的网络获得收益的来源，必须通过合作经营的平台才能惠及普通农户，而分散出租土地只会限制更大范围的社会资源流入，农户因“社会孤立”而变得更加贫困。例如，一些龙头企业因为村屯土地整合难度大、整合成本高，把资金、技术等投向条件相对好的农村。政府的优惠政策、项目因为缺少实施载体，要么落入大户手中，要么被转包，造成农业产业项目不能惠及到低收入群体。
总之，土地流转与农民增收相辅相成。合理的土地流转形式能增加边疆少数民族收入，而自发无序的土地流转会加深贫困。少数民族选择出租土地，与其自身的经营能力、人口结构、文化适应三重弱势相关，单纯依靠土地出租还会加深少数民族的边缘化程度，加剧我国边疆民族地区发展失衡。
三、构建“合作共赢”的农业经济组织体系
党的十七届三中全会提出“推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变”。随着兴边富民、整村推进工程，边疆民族地区农村的交通、基础设施等外部条件获得极大改善。但是，受传统生产方式、语言、技能、风俗习惯等内在因素制约，少数民族没有能力进行现代农业生产和生活方式转型。农业经营体制机制创新是少数民族实现主体性的基本途径，从合作利益、治理结构、社会资源方面进行体制机制创新，建立包容性的农业经济组织体系，才能使少数民族群众融入到农业转型升级产业中去，成为现代农业的主力军。
(一)解决合作利益问题，促进土地合理配置
保障农民利益是农村制度创新的出发点和落脚点。有学者认为，劳动力转移是农村土地合理配置的前提条件，但是，劳动力转移并不一定会形成土地合理配置。如东北朝鲜族农村的剩余劳动力已经转移殆尽，却并未出现土地规模化、集约化。也有学者认为，土地合理配置取决于市场环境，如土地登记、土地托管、流转委托、价格评估、法律政策咨询等中介服务。可是，如果没有一套保证农民利益、取信农民的合作制度，即使上述两个条件都具备，也无法实现农民之间的有效合作。参与式农村发展理论强调赋予各利益相关者充分的知情权、表达权、监督权、决策权和收益权，通过政府、社区、市场与农民的合作经营来保障农民利益。浙江、四川、河南的农村股份合作、土地信托、专业合作社等都属此类模式。因此，边疆农业经营体制机制创新：一是发展农民合作经济，引导少数民族群众参与现代农业；二是把农民利益放在首位，建立健全利益合作机制、利益分配机制和利益监督机制，提高农民合作经济组织的运行质量。
(二)改进治理结构，确立少数民族群众的主体地位
边疆民族地区农村缺的不仅仅是资金，更重要的是缺少让少数民族实现主体性的制度设计。新形势下，作为一种治理结构——合作社的益贫性不再显著，而是更多的具有要素合作性质，从“互助益贫”转向“合作共赢”[6]。社区型合作(土地股份合作制)和专业型合作社(以龙头企业为标志)已在边疆民族地区农村进行了试点。例如，延边图们市成立了股份制农场，农户以土地入股，老年人不仅在农场干细活挣工资，年底还可以按股份参加二次分配。这种以土地入股、零风险经营方式赢得农民的认可；大兴安岭鄂伦春族村则采用专业合作社方式，十八站鄂伦春族新村打造标准化木耳种植小区15公顷，政府以补贴价格为农户提供菌袋(0.5元/袋)，有58户投入木耳生产，实现了农户与企业合作共赢。新型组织制度形式使少数民族群众成为主体劳动者，不断提高自己的素质技能、创造更多新价值，同时改善自己的生活条件。
(三)吸纳社会力量办合作社，为边疆民族地区输入生产要素
由于地理位置偏远、市场信息闭塞、市场反应滞后、技术力量薄弱等因素，单靠政府力量帮扶还远远不够。广泛吸纳知名企业家、能人、大户参与管理和决策，建立非小农主导的外生型(非亲缘关系)的合作形式，才能使资金、技术、人才、管理等稀缺要素流入边疆地区。如延边州政协选派知名企业家担任贫困村名誉村长的办法，使政府项目、企业资金、先进技术汇聚贫困村，为农业现代化打下牢固的基础。地方政府角色从“领导者”向“协助者”转变，发挥了对股份制农场、专业合作社的监管作用，防止合作社异化到被个别成员或企业所控制的程度，影响到合作社的长期可持续发展。
参考文献：
[1]《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2008年，第11页。
[2]韩有峰：《试论渔猎民族现代化的几个认识问题》，《黑龙江民族丛刊》2001年第3期。
[3]李晓霞：《合作与竞争——新疆南部维汉农民的生产交往调查》，《民族社会学通讯》2011年第84期。
[4][5]赵曦：《中国西部农村反贫困模式研究》，北京：商务印书馆，2009年，第36页。
[6]黄祖辉：《中国农民合作经济组织发展：理论、实践与政策》，杭州：浙江大学出版社，2009年，第216页。
责任编辑：焦艳
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