以制度创新推进民族地区城镇化进程
http://www.newdu.com 2024/11/25 10:11:20 《中国民族报》2014年2月 高鹏 参加讨论
党的十八大以来，我国城镇化进程不断加快。有媒体报道，全国酝酿撤县设市（区）的县达100多个，新一轮的撤县浪潮正在到来。然而，长期以来，各地关于城镇化的认知都存在不同程度的误区，即将其简单地理解为撤县设市，一味地扩大城市规模而不注重人的发展。2013年发布的《城市蓝皮书 No.6》就指出：我国农业转移人口的市民化状况不容乐观，2011年农业转移人口市民化程度综合指数仅为40.7%，这说明人的城镇化还远远落后于城市建设进程。为了推动我国城镇化健康、持续发展，2013年12月召开的中央城镇化工作会议从推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、优化城镇化布局和形态、提高城镇建设水平和加强城镇化管理等几个方面，对新一轮城镇化提出了具体要求，并且强调城镇化应以人为核心，要注重对自然环境的保护，同时还要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。对于广大民族地区而言，更应把握机遇，结合地方民族文化和生态环境保护推进城镇化进程。 然而，在推进城镇化建设的道路上，民族地区却面临着其他地区很难遇到的制度性障碍。在上世纪末撤县设市的浪潮中，辽宁省凤城满族自治县、海南省东方黎族自治县等5个民族自治县就遭遇了这一问题。我国《宪法》和《民族区域自治法》在行政区划中并没有关于自治市的规定，自治县改市只能改为一般的市，而非自治市，自治县的自治权会因此而丧失。一般而言，设市以后，地方政府在管理权限、城市建设规划、经济管理方面都能获得更大的权限。然而，有学者研究发现，自治县改市对于经济社会发展的推动作用是有限的。自治县改市（区）后的辽宁省北宁市、湖南省张家界市永定区、广西防城港市防城港区发展就比较迟缓，湖南省张家界市桑植县发展则显滞后。即使在广东这样的经济发达地区，县改市也只是增加了财政支出，对财政收入的影响不大，并未带来预期的经济收益。 据媒体报道，在新一轮城镇化的推动下，云南省石林彝族自治县、河口瑶族自治县等民族自治地方正在积极筹划撤县改市，它们也将面临自治权丧失的问题。民族区域自治制度作为我国的一项基本政治制度，必须毫不动摇地坚持。同时，民族区域自治的实质在于维护少数民族依法行使当家做主、管理本民族地区内部事务的权利。真正贯彻和实践民族区域自治的内涵，除了强有力的制度保障之外，还要坚持与时俱进，在政策实施过程中根据民族地区的发展需求适时作出适当的调整和变通。因此，对于伴随民族自治地方经济社会发展以及城市化进程加快而来的自治权丧失问题，必须予以高度关注，并通过制度创新的方式予以解决。 从根本上讲，自治县改市进程中自治权丧失的问题，是现有制度设计无法满足自治权与发展权的拓展空间，从而演化为自治权与发展权相互博弈的结果。一些学者认为，当前我国民族区域自治制度的内涵还未得到完全展开，而随着改革开放的不断深入，民族地区发展的愿望日趋强烈，制度的运作环境已发生很大变化。在这一进程中，民族自治地方却面临现代化与后现代化的双重任务，既要推动区域经济社会发展，又要根据发展状况，切实维护好民族平等和团结，这使得因自治县改市而导致的自治权丧失的问题更加突出。面对这一问题，必须在既保障民族政策的连续性，又有利于民族地区城市化进程的前提下，对民族区域自治的实现形式进行创新与发展。为此，有学者提出了增设民族自治市的观点。 虽然增设自治市可以有效避免自治权与发展权之间的冲突，但是，修改相应法律的难度较大，操作周期较长。而且，在我国当前的行政管理实践中，存在行政区划层级过多、效率低下等问题，部分学者对市级建制也质疑不断，不断有学者呼吁进行行政区划改革，减少行政层级。在这一背景下增加行政区划设置，面临很大的挑战，需要极大的政治魄力和智慧。就短期而言，可以对现行政策进行适当变通。比如党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就提到：“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。”这对于民族地区具有很强的借鉴意义，即在现有的行政层级设置下，可以通过赋予自治县更大的经济社会管理权限以扩展其财权和事权，有效满足其发展需求。 (责任编辑：admin) |