跨行政区划政府协同扶贫如何实现创新
http://www.newdu.com 2024/11/25 07:11:12 《中国民族报》2014年3月 杨文军 参加讨论
基于片区进行跨域治理的扶贫政策设计是我国扶贫开发进程中的一项重大制度变迁，但目前，在部分地区的跨行政区划政府协同扶贫过程中存在着地方政府协同发展积极性不高的现象，因此，必须从具体机制和制度保障两方面，依据平等原则、协商原则和互利共赢原则，对跨行政区划政府协同扶贫进行创新。 跨行政区划政府协同扶贫创新的具体机制 协同利益共享机制。跨行政区划政府协同扶贫的利益具有二元属性，即合作性和竞争性。协同扶贫区域都是贫困地区，贫困地区政府协同扶贫的内容大多具有公共产品属性，例如基础设施建设、旅游资源开发等。如果能够整合地区之间的项目资金，集中对某一地段、某一产业进行重点建设和规划，那么建设中行政分割带来的交易成本就会下降，公共投资的规模报酬会递增，建设资金会发挥最大效益。利益的竞争属性体现在协同扶贫效益的地区分配差异上，表现在：具有相似资源禀赋和产业结构的区域，由于基础设施、地方政府领导能力等因素不同，会导致相同投入但经济增长不同；毗邻区域的地方政府部门考核和公务员晋升有竞争性。因此，跨行政区划政府协同扶贫必须建立利益共享机制。 跨行政区划政府协同扶贫利益共享机制首先需要树立合作共赢的观念。贫困地区地方政府必须摒弃狭隘的政绩观，以地方加速发展为大局，在合作中求发展，在发展中实现共赢。其次需要建立协同利益共享方式。协同利益对于地方经济而言就是产业结构优化等带来的人均GDP增长，对于地方政府而言应该是经济发展带来的地方税收增长，这意味着在地方税收方面，必须优化和完善地方税收体系，避免恶性税收竞争。第三是需要建立协同利益补偿方式，包括纵向上中央政府对地方政府的税收返还和转移支付，横向上地方政府之间的横向补偿机制。补偿的方式包括货币补偿、实物补偿、智力补偿、政策补偿等等。第四是需要建立协同利益共享保障机制。在协同扶贫项目执行方案上明确各方的权利和责任，尤其是利益分配方式；在法律法规上确保协同项目按方案执行，协同利益按方案分配。 协同信息共享机制。跨行政区划政府协同扶贫信息共享是指不同区域、不同政府部门信息系统间信息和信息产品的交流与共用，尤其是构建电子信息资源平台，以便更加合理地完成资源配置，节约社会成本，创造更多的财富。共享信息应该包括与人民群众利益密切相关的市场经济信息、教育、医疗卫生、计划生育、社会保障、供电、供水、供气、供热、金融、电信、公共交通等信息。 跨行政区划政府协同扶贫信息共享机制包括信息的采集和提供。地方政府采集协同扶贫信息应当依据职能采集，谁采集谁更新谁保管，不得重复采集，法律、法规另有规定的除外。其他单位可以通过信息共享平台获得有用信息。其次是信息电子平台的构建。地方政府采集的协同扶贫信息属于政府协同扶贫信息共享范围，应当依照相关标准和程序，直接输入政府信息共享平台，并实行动态管理。第三是信息的使用和管理。通过政府信息共享平台，地方政府获得的加盖电子印章文书类、证照类信息，与纸质文书具有同等法律效力，可用做办事和执法依据。第四是信息的监督和考核。地方政府未经信息提供机关的同意，不得自行向社会公众发布或者公开所获取的共享政府信息。地方政府每年应当向信息化主管部门提交共享信息使用情况，上级信息化主管部门应当会同同级监察机关对下级政府信息共享工作进行定期考核。 政府协同组织制度化机制。制度化组织是跨行政区划政府协同扶贫的基础和载体。没有协同组织，扶贫项目就没有实施主体和监管主体；没有协同组织，公共资源要么被免费搭便车者过度开发，要么因开采成本过高而供给不足。跨行政区划政府协同扶贫就是将涉及多个行政区域的公共资源通过产权划分，按照“谁受益，谁付费”原则，实现各行政区域共同开发利用。 跨行政区划政府协同扶贫有3个层面。第一，中央部委扶贫相关部门总负责，具体包括国务院扶贫开发领导小组及其扶贫办、14个集中连片特困地区的部委属联系单位。总负责单位指导该协同地区区域发展和扶贫攻坚规划制定、规划执行监督和跨行政区划工作协调。第二，集中连片特困地区省级政府协同扶贫领导小组负执行总责。该协同地区所涉及的省（自治区、直辖市）均派出分管省领导组成协同地区省级政府协同扶贫领导小组，负责协同地区规划的制定、执行监督和跨行政区划工作协调。同时，每个省依托某省级部门（如省民宗委、省扶贫办）成立贫困地区协同扶贫办公室。第三，县级扶贫执行小组领导下各行政部门具体执行。该协同地区所涉及的县均派出分管县领导组成扶贫执行小组。在扶贫项目实施过程中，在县级扶贫执行小组领导下，整合中央、地方多种扶贫资金，跨行政区划、跨行政部门开展协同扶贫工作。 政府协同执行机制。政府协同扶贫执行机制包括扶贫规划编制、扶贫具体模式、跨省协调机制、部门分工机制、基层保障机制和绩效考评机制。 第一，政府协同扶贫规划编制。在国务院扶贫领导小组、国家发改委、贫困地区联系单位指导下，集中连片特困地区编制区域发展和扶贫攻坚规划。规划包括近10年片区国民经济和社会发展战略定位和发展目标，具体扶贫内容包括空间布局、基础设施建设、产业发展、改善农村基本生产生活条件、就业与农村人力资源开发、社会事业发展与公共服务、生态建设和环境保护。 第二，政府协同扶贫模式。包括单向协同模式、中心辐射协同模式、增长极协同模式、一体化协同模式。单向协同模式是指跨行政区划政府主导下区域A（或更多区域）向区域B进行对口援助。其中，区域A是经济发达行政区域。中心辐射协同模式是指在中心点的辐射和跨行政区划政府主导下，区域A、区域B、区域C或区域D等更多区域经济社会得到加快发展。增长极协同模式是指在跨行政区划政府主导下区域A、区域B、区域C或区域D等更多区域围绕增长极进行扶贫开发。一体化协同模式是指在跨行政区划政府主导下区域A、区域B、区域C或区域D等更多区域建立经济协作区，区域内实施统一的经济政策和社会发展规划。 第三，政府协同跨省协调机制。这种机制要求建立定期的跨行政区划省市联席会议制度，协商解决区域发展和扶贫工作中出现的问题，并推动协同扶贫工作顺利开展，协同地区各县（市）是具体的执行部门，也要建立协调机制，定期开展合作交流。 第四，政府协同部门分工机制。各级政府的各级部门，尤其是国务院扶贫办及其成员单位，按照规划要求和分工任务，具体开展协同扶贫工作。例如，发改委负责扶贫规划编制和实施协调，扶贫办负责扶贫地区和对象的开发式扶贫工作，民政部门负责扶贫对象的社会救助，人社局负责扶贫对象的医疗和养老保障工作，城乡建设部门负责基础设施建设等等。各部门要整合各项扶贫相关资金，相互沟通，相互支持，协同扶贫。 第五，政府协同绩效考核机制。该机制要求建立目标责任制，将协同扶贫效果纳入部门绩效考核中，即改变以往只考核本地区经济和社会发展的绩效考核方式，将行政部门开展协同活动次数、实施协同项目个数、覆盖人群数量和投入协同资金金额纳入考核体系，对地方政府和有关行业部门开展绩效考核。 政府协同监管机制。首先是扶贫项目监管。集中连片特困地区省级政府协同扶贫领导小组负责扶贫项目及其资金监管，领导小组下设4个监管组，实行组长负责制。 综合监管组对政府协同扶贫项目全程进行综合监管并对各组日常工作进行组织协调。审计监管组负责对项目建设实施全过程进行跟踪审计监管。技术质量监管组负责对扶贫项目工程技术质量进行全过程监管。工程预算控制监督组负责对扶贫项目施工预算进行全过程监督。 其次是财政扶贫资金监管。财政扶贫资金包括以工代赈资金、老区建设资金、少数民族发展资金等，资金来源分中央安排、省级配套、市（州）县级配套。中央和省财政安排的扶贫资金用于国家和省确定的扶贫开发工作重点县、重点贫困乡（镇）、村以及省政府确定的老区乡（镇）、少数民族地区。以贫困乡（镇）、村、贫困户作为资金投放、项目实施的对象；财政部门主要负责专项扶贫资金的预算安排、拨付、管理和监督检查等；扶贫部门主要负责专项扶贫资金项目的管理、组织实施、检查验收等。实践中，财政扶贫项目涉及的部门包括县级财政扶贫资金管理机构有财政局、扶贫办、发改局、民宗局4个部门。财政局负责资金管理和报账工作，扶贫办负责新增财政扶贫资金和老区建设资金项目的立项和管理工作，发改局负责以工代赈资金项目的立项和管理工作，民宗局负责少数民族发展资金项目的立项和管理工作。 协同争议处理机制。政府协同扶贫过程发生争议事件是非常正常的，这要求协同方必须定期沟通，及时将潜伏的争议事件进行化解。一旦发生扶贫争议事件，受损方就可以向协同争议处理小组进行起诉。协同争议处理小组应该由集中连片特困地区每个省（市、区）的分管领导为责任人，该片区联系单位（通常是中央某部委）为协调员，省（市、区）相关职能部门（例如省扶贫办、省民宗委）为执行者参加的协同争议处理小组。争议事件所在县的县分管领导为当事人。协同争议处理小组及时对事件展开调查，查清事件缘由和界定利益责任方，根据相关法律和政策进行公平、公正和公开的处理。如果遇到双方分歧较大，多次协商不能解决，受损方可以依据法律向法院起诉，法院依法处理，从而解决争议。在争议事件处理过程中，协同双方的定期沟通非常重要。 跨行政区划政府协同扶贫创新的制度保障 行政体制改革保障。一是推动政府职能向社会管理和公共服务职能转变，加快政企、政资、政事分开和政府与市场中介组织分开，更好地发挥市场在资源配置中的基础作用。规范行政审批制度，减少行政审批事项，完善信息披露制度。建立和完善公众参与、市场评估、专家咨询和政府集体讨论决定的公共决策程序，同时，建立政府绩效管理和行政问责制度。二是改革和完善城市化的制度措施，逐步取消城乡户籍差别，实行统一身份管理。将户籍制度只作为人口登记管理的工具，而不是对人口自由流动的限制，建立城乡居民自由流动的自由通道。同时，对进城农民实行和城市居民一样的养老、医疗、上学、生育、居住等社会福利政策，提供和城市居民一样的就业、教育、医疗等公共服务。 财政政策保障。中央财政要提高转移支付系数，加大均衡性财政转移支付力度；省级财政要增加对协同地区的转移支付额度，延长财政资金扶持政策执行期限；县级财政在保障基本财力的基础上增加扶贫资金，逐步提高医务人员、教师、技术人员、基层干部的工资收入。 税收政策保障。对属于国家鼓励类产业类企业，按15%税率征收企业所得税，企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得以及新开办企业，可享受企业所得税“两免三减半”政策；对协同地区内属于国家鼓励发展的产业项目，在进口国内不能生产的自用设备以及配件时可免征关税和进口环节增值税。 金融政策保障。一是创新协同地区金融产品和服务方式，搭建跨省融资平台。鼓励大型金融机构在协同地区中心城市设立分支机构，支持有条件的县（市、区、旗）设立地方性银行，开展农村土地承包经营权、林权和宅基地使用权“三权”抵押贷款业务。二是建立多层次资本市场，实现乡镇金融服务全覆盖。支持符合条件的企业上市融资，鼓励支持中小企业联合发债，允许民间资本开办村镇银行，支持发展农村资金互助社等新型农村金融机构。三是完善国家扶贫贴息贷款政策，大力发展扶贫小额信贷。引导银行业金融机构加大扶贫贴息贷款的投放力度，落实涉农贷款定向费用补贴、税收优惠、增量奖励等政策。四是加大对中小企业的金融支持。鼓励地方政府出资引导建立中小企业贷款担保基金和贷款担保风险补偿金，以及通过资本金注入和落实税费减免政策等方式，支持融资性担保机构从事中小企业担保业务。五是发展特色农业保险和小额扶贫保险。鼓励保险机构设立基层服务网点，创新农业险种和扶贫保险服务机制 。 产业政策保障。具体表现在协同区域政策统一、财政统一、规划统一的基础上，实施跨行政区划的规模化产业集群建设，重点支持旅游业、民族文化产业、特色农业和生态环保型产业发展，在投资管理、土地审批、信贷税收、企业融资等方面对这些重点产业给予倾斜。加大招商引资工作，充分利用外来资金改造协同区域传统产业，建设特色产品规模化生产基地。加强商贸流通体系建设，贫困地区大多在省际接合部，发达的商贸流通体系可让贫困地区成为跨省物流配送的集散地。 资源环境保障。一是完善土地政策。地方土地利用年度计划指标向协同地区倾斜，保证其在城市化过程中的建设用地。进一步完善建设用地审批制度，新增建设用地指标优先满足易地扶贫搬迁和生态移民建房需求。合理安排小城镇和产业聚集区建设用地，规范农村集体土地流转试点，加快推进农村集体土地确权登记发证工作，深化集体林权制度改革，保障农民合法权益。二是完善生态补偿政策。把协同地区作为国家生态补偿试点地区，探索通过市场机制引导企业进行生态补偿的具体途径。支持协同地区建立健全流域性生态补偿机制，继续实施退耕还林、天然林保护、石漠化治理、防护林体系建设和水土保持等重点生态修复工程，对贫困村具有碳汇效益和水土保持功能的生态林进行补偿。 (责任编辑：admin) |