民族区域自治，基于国家政体和国家结构的制度创新
http://www.newdu.com 2024/11/25 02:11:12 《中国民族报》2014年5月 龙小金 参加讨论
《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）是新中国第一部调整国内民族关系的基本法，它充分体现了国家尊重和保障少数民族自主管理本民族内部事务的权利，体现了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣发展的原则，受到了各民族人民的衷心欢迎和拥载。《民族区域自治法》以《中华人民共和国宪法》 （以下简称《宪法》）为依据，是为贯彻实施《宪法》中关于国家根本制度、基本政治制度和国家结构等宪法制度而制定的一部旨在调整国内民族关系、维护国家统一和民族团结的宪法性文件。实践证明，民族区域自治制度符合我国国情和各族人民的根本利益，具有强大的生命力。民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。 国家结构形式是指国家的整体与部分、中央与地方之间相互关系的构成模式。马克思主义认为“民族是人们在历史上形成的有共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现于共同的民族文化特点上的共同心理素质这几个基本特征的稳定的共同体。” 确定国家政体及其结构形式，必须考虑民族结构和民族关系具体状况，必须以实现民族和睦、团结和国家统一、稳定为基本原则。中国共产党经过长期实践和反复比较，最终确立把民族区域自治作为解决民族问题的一项基本原则、基本政策和宪法制度，乃是基于国家政体与多民族国家结构而做出的制度创新。 民族区域自治是我国国家结构形式的法治保障 （一） 《宪法》把民族区域自治作为解决我国国内民族问题的基本原则与基本制度，适应我国的人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的精神实质，符合我国国家制度的根本要求和法治精神的价值取向。我国人民代表大会制度在权力配置及其运行上既体现出原则性与统一性，又体现在民族关系上的灵活性与变通性。人民代表大会制度是民族区域自治制度的政治基础，民族区域自治制度是体现我国政治制度的国家结构形式。 早在1949年9月29日，《中国人民政治协商会议共同纲领》确定新中国为统一的多民族国家，把民族区域自治确定为一项基本国策。1952年8月，中国政府发布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》等一系列单行法规、条例、办法等。《实施纲要》规定自治机关应以实行区域自治的民族人员为主要成分组成，同时应包括适当数量的其它民族人员；规定自治机关拥有政治上的平等权和立法权、自治机关自由发展经济事业，享有经济上自主权和管理权，享有培养少数民族管理干部和组织本自治地方公安部队与民兵的权利及少数民族有采用自治民族的语言文字、发展文化教育事业和处理民族内部事务的权利等等。1954年召开的第一届全国人民代表大会，民族区域自治制度被载入《宪法》。1982年五届全国人大五次会议颁布的新《宪法》，郑重确立我国单一制国家结构形式，规定民族区域自治是我国的基本政治制度，实现了民族区域自治法制化 。 （二）我国《宪法》在序言、第一章总纲、第二章公民的基本权利和义务及第三章国家机构各节中对少数民族及其各项合法权益做了保障性的规定，还在第三章专设“第六节民族自治地方的自治机关”一节，把民族区域自治作为一项国家的基本政策与宪法制度予以确定，显示出民族自治地方及其自治机关在《宪法》中的独特地位。《宪法》规定“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则，体现了民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素的统一 。 《宪法》规定民族自治地方在依照《宪法》和《民族区域自治法》行使各项自治权的同时，还享有一般地方各级机关行使的宪法规定的各项权力。规定“自治区、自治州、自治县设立自治机关。自治机关的组织和工作根据《宪法》第三章第五节、第六节规定的基本原则由法律规定。”民族自治地方自治机关不仅适用《宪法》第三章第五节规定的“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”的各项职权，同时依法行使《宪法》第三章第六节规定的关于民族自治地方的自治机关的组织和工作职责等权力。《宪法》第115条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。《宪法》第134条规定：“各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。人民法院和人民检察院对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人，应当为他们翻译。” （三）《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》）进一步明确了国家立法与地方立法以及民族自治地方制定自治条例、单行条例等各自立法权限划分。《立法法》规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。“民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度”等涉及到国家主权的事项“只能制定法律”。《立法法》规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”《宪法》规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”《宪法》规定民族自治地方的人民政府“依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”为落实《宪法》第三章第五节、第六节规定授予民族自治地方的各项职权和自治权，《民族区域自治法》授权：“民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权(从宪法第95条到第111条所规定的各项职权)，同时依照《宪法》和本法以及其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”该法具体规定了自治地方的建立和自治机关组成等事宜，使这一制度的实施具有程序性和法定性。 我国《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”少数民族公民是国家主权与政治合法性的基础和政治权力承载者，拥有《宪法》赋予中国公民享有的各项基本权利和利益：有权参与讨论审议国家政治建构、决定国家各项大政方针，通过各种途径和方式管理国家事务与社会事务并监督行使公共权力的管理。《宪法》关于民族区域自治和保障少数民族权益的规定，是现代法治精神的体现，特别是人权入宪，更加彰显了我国人权价值。《宪法》规定国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利职权。”少数民族依照《宪法》享有在政治上、法律上的平等权以及选举与被选举权，享有平等从事社会活动、经济活动、科学研究、文化事业等权利，其生命健康、人格尊严等人身权利受法律保护，国家尊重并保障公民的宗教信仰自由和风俗习惯不受侵犯。 我国民族区域自治的法制建设 （一）中国共产党早在民主革命时期就提出了包括实现民族平等和民族自治等内容的民主革命政治纲领，逐步形成了比较系统的民族自治理论，并把民族区域自治作为解决国内民族问题的一项基本政策。从1936年西征红军在宁夏建立豫海回族自治政府到1947年5月内蒙古自治政府的成立，从新中国的诞生到全国五大自治区、30个民族自治州和120个民族自治县的建立，60多年来，我国的民族区域自治制度不断深入人心，为少数民族人民和民族地区的发展注入了勃勃生机，取得了可喜的成就。 1949年9月颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定新中国实行民族区域自治制度。1954年月9月，全国人大一届一次会议通过的《宪法》明确规定：中华人民共和国是统一的多民族国家，各少数民族聚居的地方实行区域自治。 但是，“文革”中，党的民族政策被彻底践踏，民族区域自治政策名存实亡。粉碎“四人帮”以后，根据我国的具体情况，全国人大制定了新《宪法》，把党的民族区域自治政策以根本法的形式予以规定，开创了我国民族立法的新时期，使各少数民族的自治权利得到了《宪法》的保障。 1984 年制定的《民族区域自治法》,以基本法的形式把党和国家的民族区域自治政策固定下来，标志着我国民族法制建设，特别是民族区域自治法制建设已进入一个新的历史阶段。 随着改革开放和社会主义市场经济的建立与完善，《民族区域自治法》的部分规定已不能完全适应新形势、新情况，在东西部地区发展差距日益扩大的情况下，国家对民族地区一些扶持照顾已经失去了实际意义。因此，第九届全国人大常委会第二十次会议于2001年2月28日对《民族区域自治法》进行了重大修改，这是新世纪初我国政治生活中的一件大事 。2005年，国务院发布《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，明确规定上级人民政府支持和帮助民族自治地方的职责。 （二）民族区域自治制度的核心是民族自治地方的自治权。民族自治权是指在国家统一领导下，民族自治地方的自治机关行使由《宪法》和《民族区域自治法》赋予的各项权力，是多民族国家根据民族地区经济社会发展相对滞后以及由于历史、地理等原因广大少数民族尚处在相对贫困状态而采取的特殊帮扶政策。《宪法》规定民族自治地方的人民政府“依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”为落实宪法第三章第五节、第六节规定授予民族自治地方的各项职权和自治权，《民族区域自治法》授权：“民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权(从宪法第95条到第111条所规定的各项职权)，同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”该法具体规定了民族自治地方的建立和自治机关的组成等项事宜，使得这一制度的实施具有程序性和法定性。《民族区域自治法》第三章从第19条到第45条共规定了包括自治地方有权制定自治条例、单行条例，对相关的法律或行政法规有变通权，有对不适合民族自治地方的行政决定不予执行权，享有财政税收、金融货币优惠政策；自主制定并实施本自治地方经济社会规划，自主发展地方经济及特色产业，自主发展边境贸易，享有资源管理和获得资源补偿权利，管理本自治地方各项经济社会事务，享有教育扶持优惠政策，享有财政税收、金融货币优惠政策；享有人才培养、对口扶贫优惠待遇；发展少数民族文化传统，尊重少数民族宗教信仰和风俗习惯，保护少数民族语言和文字及使用权利等自治权。民族自治地方在国家统一领导下，行使法律赋予的自治权，保证《宪法》在本行政区域贯彻落实。 （三）《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》赋予民族自治地方依照当地民族的政治、经济、文化的特点，制定自治条例和单行条例的权力。根据《立法法》规定，有立法权的自治机关可以对有关法律、行政法规实行变通和补充，变通法律和行政法规是宪法和法律赋予民族自治地方的一项特殊权力。自治条例和单行条例在不违背法律和行政法规的基本原则的前提下，可以按照当地民族的特点对法律和行政法规做出变通规定。据统计，在全国人民代表大会及其常委会通过的有关法律，如刑法、民法通则、婚姻法、继承法、义务教育法等十几部法律规定了民族自治地方可以变通或补充法律的规定。截至2008年底，民族自治地方共制定637件自治条例、单行条例及对有关法律的变通或补充规定。民族自治地方根据本地实际，对国家颁布的婚姻法、继承法、选举法、土地法、草原法等法律作出变通和补充规定。 制定自治条例、单行条例和对法律、行政法规进行变通性规定时应遵循以下原则：自治条例、单行条例的性质决定了它在民族法制体系中的性质和特点，体现了其在民族区域自治中的地位和作用。制定自治条例不仅要符合《宪法》、法律的规定和要求，而且要结合民族地方的政治、经济、文化的特点和实际，充分体现《宪法》和《民族区域自治法》赋予自治地方的各项权利，保障民族地方经济社会发展，保障少数民族各项权利。民族自治地方要抓住机遇依法行使宪法和法律赋予的立法权，民族自治地方的立法和法制建设，必须适应改革开放的要求和民族地区的特点，坚持依法治国，坚持法制统一性原则。制定自治条例应以《宪法》为根据，不得同《宪法》相抵触；下位法不得和上位法相抵触；同位法之间也不能抵触，以保持法律体系的和谐性和法制的统一性。 （四） 随着中国特色社会主义现代化事业的不断推进和市场经济体制的建立与完善，中国特色社会主义法律体系基本框架已建立形成。以《宪法》为根本法，以《民族区域自治法》和散居少数民族权益保障法为主干，包括调整民族关系的法律、行政法规和民族自治地方制定的自治条例、单行条例及对法律法规变通或补充规定等为内容的社会主义民族法律法规体系及其监督机制基本形成。民族区域自治法制包括关于民族区域自治的立法、执法、司法和守法以及实行法律监督的总称和统一，其中心环节与核心实质是严格依法办事，厉行法治，强化监督。 新时期的民族区域自治应该与时俱进 民族区域自治制度历经几十年的风风雨雨，通过不断的探索和实践，最终在新中国立下了根基，在中国共产党几代领导集体的不懈努力和亲切关怀下，逐步完整成熟。但是这一制度还存在许多不足，新时期我国民族区域自治制度尚需继续创新发展，对此笔者提出以下几点建议： （一） 民族区域自治制度作为基本政治制度，缺乏相应的国家机构和地方机构与之相协调。建议在《宪法》中设置专门协调国家权力机关与民族自治地方关系的职能机构，形成国家权力机关与民族自治地方之间常态化运行机制，通过国家权力机关与民族自治地方关系之间的利益沟通协调来保障民族区域自治制度的实施。这种专门化、常态化的协调机制及常设的协调机构只有在宪法中予以创设并授予职权、规定程序，保障运行。笔者认为，可以设在全国人大民族委员会或者全国政协民族宗教委员会，授权国家民委行使执法权力。 （二）我国的《民族区域自治法》是一项宪法性文件，虽然在序言和总则等条款中包含了许多政治宣言式的原则表述，但其主要内容则是针对制度设计做出的权力与职责、权利与义务的配置，特别是中央国家机关与民族自治地方之间的关系、民族自治地方设立的法定条件与程序，民族自治地方的依法享有的各项自治权等等。从立法学和立法技术规范角度看，法律做出如“依法享有”、“授予”、“应当”、“必须”、“不得”以及“如果”等法定性、授权性、强行性或禁止性规范等规定时，应当对应设置违反上述规定的“法律责任”。建议在《民族区域自治法》设置“法律责任”一章，对于违反宪法、自治法和涉及民族关系的相关法律，实施了侵害民族自治地方权益及危害民族关系的行为，可视其情节及危害后果分别追究其民事责任、行政责任；对于触犯刑律构成犯罪的，依法追究其刑事责任。 （三）《民族区域自治法》颁布实施已经30年了，我国五大自治区的《自治条例》至今尚未出台。无论从对我国民族区域自治法治的评价，或者审视现行《民族区域自治法》的价值取向都是一大缺陷。究其原因，不外乎在重新修订现行《民族区域自治法》，对自治区自治条例的法律地位重新予以规定，尤其是在立法权限和审批程序等方面予以调整，解决自治条例在立法程序和报批制度上过于严格的问题。党的十八大以来，国务院连续出台了一系列关于进一步简政放权，简化行政审批程序有关规定，最典型的事例就是上海自由贸易区建设程序上的改革。修改后的新《公司法》等法律、行政法规就充分体现了国家进一步深化改革的精神，建议有关上级国家机关从简政放权、简化行政审批程序和加大对民族自治地方支持和进一步放权的角度，在立法审议、报批权限程序方面也应做出相应改革。 (四)我国正处于最大规模的人口流动期，西部少数民族冲破传统观念的束缚，涌入经济发达的东南沿海城市，学习、务工、经商。由于宗教信仰、民族习惯与流入地区文化观念和生活习俗等的不同引发了一些新问题，给流入地区的民族宗教工作带来新考验，出现了民族关系和民族结构的新局面。因此，建议在修改完善现行《民族区域自治法》的同时，应尽快制定《散居少数民族权益保障法》、《清真食品条例》及《少数民族丧葬管理办法》等法律行政法规，及时修订《城市民族工作条例》 ，加强民族立法，发挥地方立法的积极性与主动性，构建适合我国国情和维护统一多民族国家结构和民族关系的法律体系，为实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗。 (责任编辑：admin) |