新形势下，如何进一步完善民族区域自治制度
http://www.newdu.com 2024/11/25 04:11:18 《中国民族报》2014年5月 吴大华 参加讨论
社会转型中的中国民族区域自治问题 在改革开放及其伴随的社会转型不断推进的过程中，民族自治地方的政治发展呈现出了不断拓展和深化的态势。这样的政治发展不仅与经济体制改革的深入和市场经济的发展及其导致的经济结构的变迁直接相关，而且与文化结构的变迁、社会结构的变迁、政治改革和政治建设的推动，以及统一的多民族国家和非民族自治地方政治发展的扩散密切相连。各种新旧要素相互胶着，社会结构急剧分化而社会整合机制却迟迟不能建立起来，各种发展潜能和发展方向并存，一些基本的社会制度安排短期内难以定型，难以使民族地区的制度达到稳定的预期和激励。具体表现为：一是经济、政治、社会、文化等各领域发展的不均衡，经济高度增长而社会其他领域发展严重滞后；二是东部、中部、西部等各区域发展的不平衡，自东向西呈现出由发达到不发达的梯度发展格局；三是城乡发展的不平衡，各种生产要素迅速向城市集聚而农村发展举步维艰；四是产业结构、文化教育、公民权益等方面的不平衡。不均衡的发展状况不仅造成阶层之间、地区之间、行业之间的结构性断裂，而且使现代化进程的物质技术层面、制度建设层面和文化观念层面之间出现巨大的差距与错位。可以说，当前社会转型过程中的民族地区传统风险控制手段和机制有缺失，也成为影响民族团结的深层根源。 在不断加快民族地区经济、文化事业发展，加强民族地区民族团结稳定的时代背景下，民族区域自治制度将“民族自治”与“区域自治”很好地结合起来，是促进民族团结的稳压器。民族区域自治制度是结合我国的历史和现实而创设的符合我国国情的一种政治制度，只有切实保障一切杂居散居的少数民族人民当家做主的权利才能真正实现民族平等，从而促进和谐的民族关系的建立。我国的民族区域自治不仅体现了少数民族和汉族之间的平等团结关系，而且体现了少数民族之间和各少数民族内部成员之间的平等团结。作为民主制度形式，民族区域自治制度充分体现了我国各族人民行使当家做主权利的本质要求，它切实保障了少数民族公民享有完全平等的人民民主权利，保障了各少数民族享有自主地管理本民族、本地区内部事务的权利和参与国家和社会事务管理的权利。从这个意义上说，民族区域自治制度最大限度地在民族问题上实现了政治民主和民族和谐的双重目标，为解决我国的民族问题提供了最好的制度性安排。民族区域自治制度为构建社会主义和谐社会提供了制度保障。60多年来，民族区域自治制度被创造性地运用于中国多元民族社会中，达到民族团结和谐的社会目标。 我国存在民族问题，这不是什么讳莫如深的话题，是由我国的基本国情所决定的。由于民族问题的长期性、复杂性、重要性，以及世界范围内民族问题的普遍性和国际性，我国的民族问题也为多种国际因素所影响，从而进一步增加了复杂性和重要性。因此，我们观察和处理民族问题，既不能脱离中国（历史和现实）的基本国情，也不能将它作为中国“道路”、“理论”和“制度”的“例外”，拒绝“浮躁和脱离国情的主张”。当代我国解决民族问题的道路，是中国特色社会主义道路的有机组成部分；我国解决民族问题的理论，是中国特色社会主义理论体系的有机组成部分；我国解决民族问题的制度，是中国特色社会主义制度的有机组成部分。 我国的民族事务是国家的重大事务之一，是关系到党和国家全局的重要工作领域。因此，在社会主义制度建立之初，就确立了构成国家基本政治制度的民族区域自治制度。中国特色社会主义制度是由人民代表大会制度的根本政治制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度构成的。民族区域自治制度也因此成为中国特色社会主义道路“根本保障”的一个重要支点。“道路关乎党的命脉，关乎国家前途、民族命运、人民幸福”。民族区域自治就是中国共产党、中国特色社会主义解决民族问题的道路，是保障国家统一、民族团结、各民族共同繁荣发展、实现中华民族伟大复兴“中国梦” 的必由之路。民族区域自治是马列主义对社会主义多民族国家解决民族问题制度设计的理论倡导，是社会主义民主政治建设的必然要求。实行民族区域自治制度，是中国共产党在把握中国国情、认知中华民族、构建统一的人民共和国进程中，丰富和发展马克思列宁主义、毛泽东思想、建设中国特色社会主义的创造性成果。 民族区域自治的制度实践并非不存在问题，这是党和国家始终强调坚持和完善这一制度的原因。民族区域自治制度具有《民族区域自治法》这一基本法律的保障，其实施成效也纳入了执法检查的轨道。2006年，全国人民代表大会常务委员会在开展《民族区域自治法》实施情况检查的过程中，发现并指出了一系列问题，诸如：普遍存在着“配套资金减免落实不到位”，造成地方“根本无力配套，使民族地区的建设项目往往得不到及时安排”；“财政转移支付力度小、不规范”，出现“部分专项转移支付资金存在内容交叉、分配过程不够透明、资金下达不够及时等问题”；“资源开发补偿规定不落实”，致使“民族地区输出天然气、煤炭等自然资源，得到的利益补偿不但数量少，而且不规范”，“对这种资源开发在民族地区，耕地占用、环境污染、地质灾害、移民安置后的扶持都由民族地区承担，而所得补偿却很少的做法，民族地区干部群众反映强烈”；“生态建设和环境保护补偿不到位”，导致“大量失地的生态移民、库区移民，由于没能得到应有的补偿和合理的安置，又重新返回到贫困行列”；“有些部门对民族地区的实际情况考虑不够，造成扶贫、合并小学教学点、录用公务员等方面”没有考虑到内地与民族地区的差异，在标准上搞“一刀切”的问题等。无疑，这都属于《民族区域自治法》规定的民族政策内容没有得到全面正确贯彻落实的问题。 存在这些问题的原因并非是这项制度的设计和实施“过了头”，而恰恰是还没有达到贯彻落实中的“全面正确”。党中央提出“全面正确贯彻落实党的民族政策” 的要求，是值得全党高度重视的问题。“全面”就是不能缺失偏废，“正确”就是真实准确、因地制宜，“贯彻落实”就是使得政策到位并最大限度地实现政策效应。在实践中，做不到“全面正确贯彻落实”，就必然削弱政策效应，就会失信于民，甚至造成对政策真实性、有效性的怀疑。对政策实践中存在的问题，如果不能立足于“全面正确贯彻落实”的立场去进行审视和反省，就难免产生对政策本身正确性、合理性的怀疑。是政策设计出了问题，还是理解与执行政策出了问题，这是坚定道路自信、理论自信、制度自信必须面对的问题。 坚持和完善民族区域自治制度，最重要的条件就是依法制定民族自治地方的自治条例，尤其是5个自治区的自治条例。自治权只有纳入法律规范才能全面正确的行使，民族政策只有纳入执法范畴才能全面正确的落实。但是，这绝非自治区的单向责任，而是国家有关部门与民族自治地方在法律规范的权力、权利、责任、义务范围内共同履行的责任。这当然不是一项轻而易举的任务，但这是一项紧迫而需要政治勇气的任务。民族自治地方不同于其他省市（包括特区）之处，在于它是一项依据宪法原则在《民族区域自治法》保障下的国家基本政治制度的体现形式，而且2008年以来国家对加快五大自治区的经济社会发展都做出了专项的、因地制宜的政策指导，因此它也最有条件成为一项“更加成熟更加定型” 的制度，从而使民族区域自治制度及其不断完善的实践成为“恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命”的典范。 民族区域自治法治的完善 （一）确保自治机关的自治权得到真正实现和有效行使。自治权是民族区域自治的本质和生命之所在，没有自治权，就没有真正意义上的民族区域自治。确保自治机关自治权得以真正实现和有效行使，关键是处理好上级国家机关、自治地方的党委、自治机关三者之间的关系。第一，上级国家机关和自治地方党委应充分尊重和保障自治机关的自治权，还权于自治机关；第二，以制度的形式进一步明确和规范民族自治地方党的领导机关与自治机关的关系，促进各自职能的充分发挥；第三，民族自治机关应不断增强自治意识，提升自治能力，为自治权的有效行使奠定良好的心理和能力基础；第四，改进党对民族干部的管理制度，实现党对民族干部的管理重心从党委管理民族干部向党管民族干部转移；第五，改进党委领导下的行政首长负责制的政绩考核制，转移对民族自治地方各级党委的考核重点。 （二）完善民族自治地方政府的政策过程。在民族自治地方的利益表达和政治参与渐趋旺盛的情况下，完善政府的政策制定过程，使不同利益主体的利益在政策制定过程中都得到代表和体现，在政策执行过程中都得到实现、维护和增进，无疑将提高政策方案的合法性和政策执行的有效性，进而将有利于促进少数民族和民族地区的发展。为此，第一，民族自治地方党委和政府要把协调利益关系、促进各民族的平等发展和人的全面发展作为制定政策的主要价值取向；第二，民族自治地方党委政府要尊重不同利益群体合理的利益诉求，并将其整合于政策之中；第三，要处理好政策制定过程中的“向上”与“向下”的关系，将上级指示、政策制定者的调查研究与利益群体的利益诉求有机结合起来；第四，拓宽利益表达和政治参与渠道，维护有序的利益表达和政治参与；第五，建立和完善多元化的矛盾纠纷解决机制，弱化民族矛盾和冲突对政策有效执行的影响。 （三）创新民族自治地方政府的政策理念。要进一步深化以经济建设为中心这一政策主题，这种深化是以人本理念作为引领的，在政策过程中要更加重视人文关怀。为此，首先，应深化对经济发展的工具性价值的认识，明确经济发展只是促进社会全面发展进而实现人的全面发展的手段，避免用经济发展来挤压甚至否定其他方面的发展；其次，打破经济主导的政绩考核指标体系，淡化经济指标在绩效考核中的权重，构建以人本理念为指导的激励和约束机制；再次，展开具体的以人本理念为指导的政策过程，用实践强化人本理念，使人本政策理念逐步成为政策主体的政策思维惯性和行动惯性，最终形成政策行为的传统和习惯。 （四）改进民族自治地方政府的职能模式。民族自治地方社会的发展是全方位、整体性的发展，且各方面的发展都需要政府的职能供给，这就决定了民族自治地方政府需要构建各职能适度平衡的职能结构，以引领社会各方面的均衡、协调发展。同时，在市场经济条件下，民族自治地方经济社会和公民社会的发展需要更多地依靠自身的机制进行。因此，民族自治地方政府职能模式的改进，还需要构建引导型的政府职能模式。而构建适度平衡和引导型的政府职能模式，可选择的措施应包括：第一，在政府的职能激励机制中赋予统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督等指标以更大的权重，为职能主体构建适度平衡和引导型的政府职能模式提供动力；第二，转变“经济本位主义”和“国家本位主义”的传统思想，塑造以“人本主义”和“社会本位主义”为主要价值取向的职能文化氛围；第三，转变政府的职能方式，通过经济杠杆、信息、政策、法律等导向强化政府调控宏观经济，培育成熟的公民社会的职责。 （五）强化少数民族干部队伍建设。自治机关干部的民族化是自治机关民族化的关键，也是落实民族自治机关自治权的重要保障。因此，民族自治机关必须以少数民族为主。只有具备一批在数量上和质量上都达到一定水平的少数民族干部，才能更有效地促进民族地区社会的发展、实现各民族共同的繁荣发展。因而要着眼于现实，从数量和素质两方面强化少数民族干部队伍的建设。为此，第一，进一步加强培训，加大力度在各大专院校开办各种类型的民族干部专修班，组织民族干部离职培训，提高民族干部的知识水平和学历水平；第二，健全和完善民族干部定期轮训制度，提高民族干部的理论水平和政策水平；第三，强化组织民族干部到外地特别是经济发达地区进行参观考察的工作，开阔民族干部的视野，更新陈旧观念。 （六）健全民族区域自治制度的法律体系。首先，要加强民族立法，根据新形势的需要制定相应的法律法规，并对以往的立法包括《民族区域自治法》进行适当的修改和补充，逐步形成更加完备的适应时代要求的民族法制体系；其次，要进一步普及民族法制的宣传教育，提高全体公民特别是各级领导干部的民族法律意识；再次，要建立和健全与实施《民族区域自治法》相配套的法规体系以及执行和监督机制，强化民族法律、法规贯彻执行情况的检查和监督，加强民族法制执法；最后，要加快杂散居少数民族权益保障法的制定步伐，为杂散居少数民族权益的保护提供法律保障。 （七）平衡民族自治地方内各民族的权利义务关系。族际主义取向的民族政策将民族地区内部的不同民族区别开来对待，造成新的民族性权利、利益和义务的失衡，民族地区内的非自治民族特别是汉族产生了双重挫败感，即相较于非民族地区人民的高水平生活和本民族地区内部获得更多权利和利益的民族而产生的挫败感。因此，平衡民族自治地方内部各民族的权利义务关系，应对现行民族政策的价值取向进行调整，用区域主义代替族际主义。当然，用区域主义代替族际主义，并不是不要照顾少数民族的利益，也不是不要促进少数民族地区的发展，而是要促进少数民族地区内部的各民族平衡发展。族际主义取向的民族政策的基本逻辑，就是要按照社会发展水平的差异，将全国范围内的民族地区划分为不同的区域，对生活于同一区域内的不同民族，均按相同的民族优惠政策给予照顾和支持。 统筹解决新形势下民族区域自治问题 如何统筹解决新形势下民族区域自治问题，笔者认为应该从以下几个方面着手： （一）加强和完善《民族区域自治法》的配套法制建设。民族立法必须符合民族自治地方实际，突出民族特点，确保民族立法质量。全国人大常委会应根据2001年新修订的《民族区域自治法》的规定，尽快制定出台相关法律解释或实施细则，并积极、稳妥地推进五大自治区自治条例的制定工作。国务院其他部委要结合各自实际和《民族区域自治法》的要求尽快出台与之配套的行政法规和政策规定，使其具有明确性、具体性、规范性和可操作性。民族区域自治地方的立法机关要根据本民族、本地区实际情况制定适用于当地的自治条例和单行条例或变通执行国家的法律，充分保障少数民族的合法权益。除了政府及职能部门依照《民族区域自治法》制定配套规定外，各级人大常委会要加大监督力度，督促有关部门限期纠正有法不依、执法不严、违法不究、知法犯法等问题。 （二）强化对中华民族的认同。在中国漫长的历史发展长河中，各少数民族和汉族同胞共同生产、共同劳动、互通有无、取长补短，共同创造了光辉灿烂的中华文化，形成了中华民族强大的文化向心力，这为实现中华民族伟大复兴“中国梦” 奠定了集体认同的基石。当今社会，随着全球化浪潮的兴起和互联网等高新科技的出现，人员的流动和信息的传播愈发频繁和快速，人群之间、族群之间的时空距离也越来越小，不同民族之间的文化融合、整合、互动也更加突出，这为实现民族文化认同提供了一个客观的社会环境。另外，应充分发挥我党的思想政治工作的优势，加强对少数民族地区的民主、法治等方面的教育，结合少数民族实际特点努力探索和创新教育的方式，帮助少数民族同胞提升民主政治意识和参政议政、表达诉求的能力，培育少数民族和汉族同胞的共同政治文化和政治认同感。要正视少数民族和汉族文化之间的差异，辩证地认识和分析和而不同的问题。 （三)推进少数民族自治地区的经济、社会发展。现阶段解决民族问题的根本途径是加快少数民族自治地区的发展。民族地区和民族工作中存在的诸多困难、矛盾和问题，归根到底要靠发展来解决。国家要增加对民族自治地方的基础设施建设的资金投入，重视民族自治地方的生态建设和环境保护，加大对少数民族贫困地区的扶持力度。同时，要加大对民族自治地方卫生事业的投入力度，提高少数民族地区人民群众的医疗保障水平。大力发展少数民族文化事业，积极开展少数民族特色文化活动；加强少数民族文化的对外宣传、交流与合作；加大对民族自治地方教育、科技、资源开发等援助和扶持力度，大力培养少数民族干部和知识、技术人才。要尊重少数民族的风俗习惯，适应和满足各少数民族生产生活特殊用品（比如穆斯林对清真食品）的需要，实行特殊的民族贸易和民族特需用品生产供应政策。加大国家的投资建设力度是民族区域自治的基本保障，只有这样才能真正实现社会主义的目标，实现民族平等和繁荣。 (责任编辑：admin) |
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