近十年来土族研究综述
http://www.newdu.com 2024/11/25 12:11:39 《青海民族研究》 鄂崇荣 参加讨论
本文以少数民族人口流迁与城市民族关系为主题，分析少数民族人口流迁的背景、现状及其趋势，阐述少数民族人口流迁与城市民族关系问题的关联性，强调了城市民族关系问题的重要性，提出了建立健全协调城市民族关系、做好城市民族工作的新机制的迫切性及其设想。 改革开放以来，我国少数民族地区发生了巨大变化，其经济和社会发展步伐加快，少数民族与外界的联系增多，少数民族地区不仅吸引了众多的外来人口到此“淘金”，同时也有大量长期生活于边远闭塞地区的少数民族人口向东部地区和大中城市流迁，由此形成少数民族人口运动的全新特点，从而对城市民族关系的构成和发展产生着重要的影响。 一、少数民族人口流动 人口的流动有其特定的原因。人口迁移的推拉理论形象而充分地说明了人口流动是原居住地和迁入地的推力和拉力共同作用的结果。虽然具体的推力和拉力有所不同，但是人口流动一般说均以追求比原来更好的生活环境和生存质量为目的。 中国少数民族主要居于边远山寨或内陆僻地，在计划经济体制下，高度集中的行政管理、严格的户籍管理以及少数民族社会自身的传统生产、生活方式限制了他们与外界的联系，少数民族人口流动量微乎其微。改革开放以来，随着我国农村人口的大量流动，少数民族人口流动也日益增多。特别是20世纪90年代后逐渐形成相当的规模。少数民族人口走出偏僻的民族村寨纷纷涌入城市，从事经商务工等活动，形成一支少数民族人口流动大军。 （一）少数民族流动人口流向分类。 1．向少数民族地区各类城市的流动。人口流动过程中流入地与流出地距离越远，流动成本就越高，流动风险就越大，对于长期生活于闭塞地区的少数民族流动人口而言更是如此。因此，他们开始只在本地区城镇流动，其中本地区政治、经济、文化、交通等中心的自治县州首府、地区行署所在地和省城最为集中。据统计，20世纪90年代末期，昆明市少数民族流动人口近30万；［1］乌鲁木齐市外来人口264850，其中少数民族人口45979，占外来人口的17．36%。［2］另据对1996－1998年间3698份问卷统计，拉萨市流动人口中以外地区汉族为主，他们占流入人口的74.7%，其次藏族占14.8%，藏族主要来自区内各地区。［3］ 2．向北京、上海、广州等大城市和东南沿海地区的流动。20世纪80年代末和90年代初，一些少数民族流动人口开始把眼光投向外部更大的世界，流动范围逐渐扩大到更开放的东南沿海地区和北京、上海、广州、武汉、深圳等经济文化更发达的大城市。据北京市民委估算，90年代初北京每天的100多万流动人口中至少1／10是少数民族流动人口；［4］另据统计，到1990年底边疆民族地区到东南沿海等发达地区经商务工的少数民族成员已有几十万人。［5］此外，民族地区少数民族妇女婚嫁到东南沿海地区的现象也日益明显。据1999年3月底上海民委系统统计，上海外来打工、经商、求学和婚嫁的少数民族流动人口近10万。［6］ 3．少数民族流动人口的跨境流动。我国少数民族大多居住于边疆，西南、西北和东北的许多民族属于跨界民族，不少家庭在国外都有亲戚，故跨境流动比例要远远大于内地的少数民族。少数民族跨境流动开始主要是走亲戚，进入20世纪80年代后，伴随着对外开放，边疆少数民族以各种形式向境外流动的现象越来越突出。1994年前后，云南省马关县有61户191人迁往越南，西盟佤族自治县30余名民办教师去缅甸；1994－1995年间，新疆迁往哈萨克斯坦定居的有79户259人，要求去的还有627户3323人。［7］ （二）少数民族人口流动的特点。 少数民族人口流动总体上也遵循一般人口流动规律。然而，少数民族人口流动有其自身的特点，不同少数民族之间也有很大不同。 1．少数民族人口流动量总体落后于汉族。我国少数民族大多居住在边远地区，一般独立地形成狭小范围的生活圈，过着相对封闭的生活。那里地理环境相对恶劣，交通闭塞，经济落后，加上民族传统习惯、语言阻碍等的影响，与汉族相比少流动和迁移。而一些地少人多的汉族早习惯于外出挣钱糊口，当外部政策环境为人口流动创造一定的宽松条件时，其人口流动迅速增多，远远走在少数民族之前，其流动人口遍布少数民族地区各城镇，客观上推动了边疆少数民族的人口流动。 2．少数民族流动人口的从业范围具有鲜明特点。少数民族流动人口所从事的职业大多具有浓厚的民族文化特色，许多人的经营活动首先开始于民族特色食品和其所熟悉的农牧业产品，如皮张、织品等。正是由于少数民族人口的流动，一些具有民族风味的食品才在许多城市得到广泛传播，为人们所喜爱。一些少数民族传统食品为主的餐饮业在许多城市已经形成相当规模，人们随处可见打着新疆维吾尔族风味、东北朝鲜族风味、西南傣族、苗族风味等旗号的餐饮业场所。 游街经营民族特色产品也是少数民族流动人口的一种从业特点。随着民族地区少数民族人口不断流动，出现了随身携带民族地区的土特产品沿街买卖的少数民族成员。在北京，在东南沿海及其它地区的城市，都可以看到经营烤羊肉串的维吾尔族和穿着藏袍，卖藏刀、藏药的藏民以及穿民族服装，卖镀银首饰和茶叶的西南苗族妇女等。 3．一些城市已形成颇具特色的少数民族流动人口聚落。在我国的一些城市，已经存在世居少数民族和因民族工作机关、民族教育机构的设立而形成的少数民族相对集中居住的聚落。随着少数民族流动人口大量进入大中城市，在一些城市也出现了少数民族相对聚居的地方。其类型： 一是自组织类单一少数民族聚落。自发流动的少数民族人口在外出经商过程中，为了适应新环境，充分利用了民族感情和同乡感情，相互帮助，就近居住，从而逐步形成了一些小型的单一少数民族聚落。如，一些大中城市形成的经营民族特色食品为主干的单一民族相对集中的聚落，像北京魏公村的维吾尔族聚居的“新疆村”等就属此类。 二是他组织类多个少数民族共居的聚落。改革开放以来，随着国家旅游事业的迅速发展，少数民族丰富的人文景观也逐渐得到开发，而许多大城市在城区建设的“民族园”、“民族村”和“民俗村”便是其中一景。这些景点不仅把具有特色的少数民族民居、风俗、传统文化按原样搬进城市，而且还招收大批少数民族人员进行民族歌舞和民俗等表演。他们尽管隔一定时间进行轮换，但仍然保持一定数量的少数民族成员长期居住于此，因而形成了人口至少几百人的多个少数民族集中居住的场所。 4．西部地区少数民族妇女婚嫁而迁至东部地区的现象增多。20世纪80年代以后，随着汉族和少数民族人口的“双向流动”，出现了西部民族地区的许多少数民族妇女嫁给沿海地区汉族的事例。特别是汉族流动人口到民族地区经商做工中广泛接触少数民族，一些人娶少数民族妇女为妻，并把她们带回流出地。之后，又经先嫁之女的介绍，陆续招来婚进少数民族妇女。如，自改革开放以来，上海共有615名少数民族妇女婚嫁而进，他们来自28个省、市、自治区，包括26个民族成分；［8］浙江省绍兴县福全镇1998年纳西族有113名，其中108名是80年代以后婚嫁而迁入的妇女。［9］ 5．少数民族流动人口面临更多挑战。少数民族流动人口除了一般流动人口的各种困难与烦恼外，还存在特殊困难和心理适应问题。一方面，大中城市居民绝大部分是汉族，汉文化占据着绝对的优势，对少数民族来说许多城市不具备他们必需的生活设施和条件。如，信仰伊斯兰教的民族饮食方面需要清真食品，信仰方面需要清真寺，丧葬方面还需专门的土葬墓地等。另一方面，对一些少数民族流动人口而言，语言的障碍同样存在，大大影响了民族间的交往。 二、城市民族关系现状 （一）城市——民族关系问题的主要引发区。 从人口分布地区类型上划分，我国民族问题可分为两大类，即少数民族聚居地区的民族问题和少数民族杂散居地区的民族问题。少数民族聚居区的民族工作和民族关系调节在改革开放前是政府的主要关注点，随着改革开放的深入和少数民族流动人口的大量出现，民族之间的交往和接触日益频繁，杂散居地区的民族问题日渐明显和重要，城市则常常成为这类问题的交汇区。 1．城市居民的多民族化现象明显，使不同民族文化之间的碰撞、摩擦的机会增多。在我国城市化进程加快的过程中，城市居民的多民族化不可避免。城市居民中随着民族成份的增多，民族之间接触和交往的机会也日益增多，一方面加速了民族间的相互了解和互相学习的过程。同时，由于各个民族都具有不同的文化和价值观等，在接触中出现一些矛盾和问题也是难免的。 2．与少数民族人口集中分布的乡村比较而言，城市少数民族人口具有知识分子比重大，各民族的代表人物和知名人士相对集中，少数民族成员分布的行业多而社会关系广，与本民族地区有着密切联系等特点。所以，民族工作中出现的新问题、新情况往往最先反映于城市。 3．城市少数民族的特点往往被忽视。从我国城市的实际情况看，城市人口的绝大多数是汉族。20世纪90年代以来城市少数民族人口绝对数虽然有所增加，但它在城市人口中仍占极少数，如果再具体到每个少数民族，那就更微乎其微。在汉族人口占绝大多数的城市中，少数民族的文化、民族特性很容易被忽视，时有伤害民族感情的事件发生。 4．城市具有的信息传播快、辐射性强的特点，为民族关系问题推波助澜。城市作为现代文明发展的主要体现者，具备交通便利、通讯快捷等功能。因此，在城市民族关系问题日益明显的今天，当某一城市发生民族问题时，会很快传播到其他城市和地区，使问题变得更加敏感和复杂。 总之，城市民族关系所反映的不仅仅限于当地民族之间关系，它还会直接而迅速地反映到有关民族地区，甚至造成国际影响。如，1989年上海某出版社出版严重损害伊斯兰群众的民族宗教感情的《性风俗》一书后，立刻引起各地伊斯兰群众的强烈不满，游行抗议风波在短时间内迅速波及到半个中国，在国内外造成了很不好的影响。城市民族关系问题具有非常强的敏感性和波及性，这决定了城市民族关系问题的重要性和研究的必要性。 （二）当前城市民族关系的基本评价。 纵观城市民族关系，其主流与我国业已建立的平等、团结、互助的社会主义民族关系相一致，各民族之间互相学习、互相帮助，共同建设所居城市已成共识。 1．在民族平等原则下，少数民族的政治权利得到保障。政府机构中设有专门的民族事务机构，配备了相关的民族干部，少数民族和汉族一样平等地参与国家事务的管理，并有权自己管理自己的事务。各少数民族参政议政的能力有了很大提高，其参与国家事务的管理和城市社会活动的广度和深度不断提高。城市少数民族干部队伍的成长、城市少数民族专业技术队伍的壮大、少数民族在各群众团体和组织中的地位和影响力提高等，都证明了这一点。 2．迁入城市的少数民族大多接受了现代学校教育，文化素质相对较高，已成为城市建设的重要人才。如：乌鲁木齐市1998年底有少数民族干部11958人，占干部总数的24．61%；少数民族专业技术人员6731人，占全市专业技术人员的23．14%。为了扩大少数民族干部队伍和提高干部质量，一方面认真做好大中专学校少数民族毕业生的分配工作，使大中专学生成为少数民族干部队伍的重要来源；另一方面，在招收干部中，少数民族比例不低于25%，少数民族文化程度放宽到高中毕业；此外，在军转干部安置工作中，优先做好少数民族军转干部的安置工作。至1999年，全市党政机关事业单位担任副科级以上职务的少数民族干部为1124人，占全市各级干部的比例分别为：厅局级20．4%，县处级19．39%，乡科级20．43%。［2］ 3．民族文化在适应现代化与城市化的同时，成为城市新文化的重要组成部分，在丰富城市文化的同时丰富着自己。城市民族村、少数民族服饰、少数民族传统音乐、少数民族风味饮食等等，构成了城市文化一道道亮丽的风景，也是现代城市文化的重要组成部分。民族文化将在走向城市过程中逐步走向重构和现代化。 4．城市少数民族的风俗习惯、宗教信仰以及语言文字使用得到普遍的尊重和保障。为此，各级政府出台了各种政策措施，并有相应的法律保障。如20世纪90年代以来，乌鲁木齐市颁布了《乌鲁木齐市宗教活动场所注册登记暂行办法》、《乌鲁木齐市清真食品管理办法》、《乌鲁木齐对外开放宗教活动场所外事管理暂行规定》、《乌鲁木齐市社会用字管理办法》、《乌鲁木齐市宗教活动场所十不准规定》、《宗教活动场所建设项目审批管理暂行规定》、《穆斯林朝觐事务管理暂行规定》、《宗教事务管理条例》等地方性法规和行政规定，全面保障少数民族风俗习惯和宗教信仰及语言文字的使用。各大城市对清真食品工作也十分重视，如河南省到1997年已建设了各种类型、多种经济成分的清真食品厂、清真肉食生产厂（冷库）分别达481和716家，清真食品销售店达4261家，饮食餐馆达11596家，政府还颁布了《河南省清真食品管理办法》，标志着全省的清真食品管理工作走上了法制化轨道。［10］郑州、深圳等地从尊重不同民族的风俗习惯的角度出发，积极想办法，酝酿解决回族流动人口的殡葬用地问题。各城市尊重少数民族的传统节日，为少数民族群众欢度传统节日提供方便。 5．城市少数民族教育得到极大的发展。城市少数民族由于在资金、教师、设备等方面的优越性，使得少数民族人口受教育条件有了极大的改善，加之相关优惠政策的支持，很多少数民族人口受到了良好的教育。尤其在民族地区城市，民族教育体系逐渐健全，民族教育机构多、各级学校少数民族在校生多、学龄儿童入学率大多较高。而且，城市相关的民族中小学大多是少数民族与汉族学生的合校，不同民族的中小学生从小共同学习，并在他们中间开展民族团结教育，促进了不同民族间相互了解。 当然，不同民族的不同文化、不同传统在相互碰撞中，不可避免地会产生一些矛盾和隔阂，有可能造成民族间关系的不和谐以致紧张。城市多民族化趋势和少数民族流迁人口的增多，使城市民族关系在我国整个民族关系中具有越来越突出的位置。 （三）影响城市民族关系的不稳定因素。 影响城市民族关系的主要因素，一是城市汉族人口与少数民族人口在数量上的悬殊对比和少数民族人口居住分散，因而少数民族的民族特点容易被忽视所造成的问题；二是城市少数民族流动人口增多，而流动人口作为最活跃的社会群体最具有不稳定性，加上少数民族固有特点更容易引起矛盾和问题；三是如今民族意识日益增强，而城市少数民族的民族意识强于民族地区少数民族，一旦出现问题就更容易激化；四是在城市世居的非迁入的少数民族和迁入少数民族之间经济文化发展水平的差距，容易使世居少数民族成员产生不平等感和自卑感；五是城市在贯彻执行党和国家民族政策中的失误所造成的影响等。 一些迹象表明，近年来影响民族团结和民族关系的不稳定因素有所增多，一些过去未曾出现或不显露的民族歧视、民族摩擦事件时有发生，民事纠纷的民族问题化倾向突出，这些又主要显现于城市之中。当前涉及民族关系和社会稳定问题的事件，主要表现如下： 1．以少数民族为题材的出版物、影视作品及宣传报道不够慎重、把关不严而出现的贬低或歪曲、侮辱少数民族历史或形象的话语和图象的事件。比较突出的有1987年《人民文学》事件、1989年《性风俗》事件和1993年《脑筋急转弯》事件等。此类事件屡禁不止，还时有发生，据国家民委汇总各地上报情况的不完全统计，仅1997、1998年，上海、天津、重庆、长沙等13个地区发生过15起。虽然这些事件由于及时处理，未酿成严重后果，但足以让我们深思。 2．不尊重少数民族饮食习惯而伤害少数民族感情的问题。主要是一些清真食品的生产和销售中出现的非清真食品的现象，经销假冒清真食品的现象，清真饭店不清真和非法悬挂清真牌子而经营非清真食品的现象，以及一些汉族群众公然把猪肉拿到回民食堂的现象等，引起伊斯兰群众的强烈不满。 3．一些城市里出现的对少数民族的歧视性行为而引起少数民族的不满。例如，在一些城市发生的饭店、旅馆拒绝接待少数民族人员的现象和一些城市居民对少数民族成员的歧视性语言，造成了极不好的影响。 4．与少数民族相关问题的处理不公而扩大事态的问题。如，1997年天津市某县一派出所因处理汉族和回族群众的打架事件不公而引起的200多名回族群众要求上街游行的事件等。 此外，一些少数民族流动人口在流入地经商中，不办执照或路边摆摊，明明是自己违反了市场管理条例，但不听管理人员的劝阻和处理，却以“民族问题”为由聚众闹事的现象比较普遍（详后）。还有，把一些民事事件演化为民族问题的倾向日益明显。对此，我们要给予应有的重视。 三、少数民族流动人口与城市民族关系 （一）城市少数民族流动人口的定位。 1．少数民族流动人口大量进入城市，使民族交往和民族关系得到进一步发展。民族间的交往是民族关系发展的一个重要前提。改革开放以来，大量的少数民族流动人口进入城市，也有大量的汉族进入少数民族地区的城市，这是多民族国家经济社会发展进步的必然结果，它不仅促进物流和人流，还不断地打破地区和民族壁垒，使各民族间发生前所未有的直接交往，这是民族关系良性发展的必然要求。在各民族频繁而直接交往的过程中，各民族间交往的深度和广度也得到不断发展，各民族间在相互认识和了解的前提下，构建相互协调的关系。只有这样的关系才是现实而有效的，也才是真正的“谁也离不开谁”的关系。 2．少数民族流动人口进入城市使得民族关系进一步复杂化。中国作为一个发展中国家，其经济社会发展总体水平低、人口多、民族多、各民族间发展极不平衡，民族关系较为复杂。随着市场经济体制的建立，各民族在相互联系和交往过程中，难免出现直接的利益摩擦，加之文化、宗教信仰等方面的差异，使民族关系更加复杂。有些民族关系方面的问题，一开始并不直接表现为民族关系问题，而可能表现为不同民族成员间的一般摩擦，但如果处理不当，也往往成为影响民族关系的不稳定因素。 3．少数民族流动人口进入城市，使城市文化多样性得到加强。大量少数民族人口进入城市，将各民族的文化也带入城市，从而促进了城市文化的多样性，加深了各民族文化之间的交流。伴随着改革开放，各民族之间在饮食文化、服饰文化、语言等方面的交流愈益频繁，如北京的风味餐馆，几乎是不同民族饮食的总汇，从南方的傣族、侗族、白族、藏族风味到北方的维吾尔族、朝鲜族、蒙古族风味，从农村风味到牧区风味，应有尽有。从服饰看，如苗族的蜡染以其天然的意趣、大方的图案征服了当代城市女性。而当代城市流行乐中，可以听到粗犷的蒙古族牧歌，可以听到藏族悠远神秘的韵律，也可以听到傣族、苗族、侗族细腻、甜美的乐章。 4．少数民族文化现代化步伐加快。不断增加的少数民族流迁人口是文化传播的载体，也是文化发展的推动力。他们不仅将各民族传统文化带入城市，也将城市的现代生活和文化传播到封闭的山区和牧场，使不同的文化在交流中相互影响，从而使民族文化从传统走向现代。如，纳西古乐不仅走向全国，也震动了世界。这是中国改革开放的结果，也是丽江古城在不断地接纳旅行者过程中使得纳西古文化声名远播的结果。 5．少数民族流动人口本身的特点显著，在本民族中有着较强的影响。如前所述，少数民族迁移人口主要由受教育程度较高的少数民族干部、上层人士、知识分子构成，他们在本民族中有着较高的威望和影响力，具有较强的反映民族意愿的能力。那些流动人口虽然总体上文化水平较低，但同样是一个村落或寨子中观念较新、头脑较灵活者，他们代表着打破传统生活的力量，同样是民族地区现代化不可小视的一个社会群体。 （二）少数民族流动人口与城市民族关系。 在城市民族关系问题中，少数民族流动人口问题不仅居于非常敏感的位置，而且问题发生后所波及的影响也是广泛而深刻的。一些迹象表明，近几年由于少数民族流动人口问题影响城市民族关系的事端日益增多。以上海市的情况为例，1995年少数民族流动人口影响民族关系的事件只有1起，1996年发生2起，1997年增至5起；1995－1997年间，影响民族关系的各类事端中，少数民族流动人口问题位居第二，它仅次于清真供应问题。［11］ 影响城市民族关系的诸问题中，与少数民族流动人口相关的问题例举如下： 第一，少数民族流动人口流露出的陋习问题。本来少数民族原有的生活方式和行为准则与城市生活方式存在巨大反差，但一些进入城市的少数民族流动人口中存在不积极适应城市生活方式而固执于传统陋习的倾向，如随地围坐聚谈、酗酒、不讲卫生等，这不仅与现代城市文明相背离，而且引起城市人的反感以至发生摩擦。 第二，一些少数民族的流动经商人员中，不办执照（如1998年苏州市流动经商的少数民族人员约有200人，其中办理工商注册的只有8人［12］）、路边摆摊或贩卖管制刀具，明明是自己违反了市场管理条例和市政管理规定，但不听管理人员的劝阻和处理而聚众闹事的现象比较普遍。 第三，因不尊重少数民族风俗习惯而引发的事端影响民族关系。如，1998年初，湖北某回族乡的33名回族群众到昊兴砖瓦厂打工。一次，当地一汉族人将一盆猪蹄端到该厂回民食堂洗，当时在场的一回民说回民禁忌猪，不能在此洗猪肉。那个汉人不但不听，反而张口骂人，并使洗猪蹄的脏水流进回民锅中，引起回汉双方对打，致使5人被打伤，其中2人重伤。 第四，经济案件中影响民族关系的不稳定因素。如，1998年2月，来自西藏自治区昌都县、四川省阿坝藏族自治州和甘孜藏族自治州的63名藏族群众到四川省民委集体上访，反映1997年4－11月间他们向成都市一中药加工厂出售价值约4000余万元的虫草，双方约定3个月后汇清货款，但至今未付，且该厂法人代表、厂长均下落不明。为此，他们多次到四川省、成都市及成华区集体上访。5月，54名虫草商再次聚集成华区政府门口冒雨静坐，上访已经形成有组织、有计划的集体行动。 从上述发生的事件中把一般事件演化为民族问题的倾向比较明显。这些问题虽然经过有关部门及时采取对应措施得到比较妥善的解决，但从中我们也可以看出，有些少数民族流动人口法制观念淡薄，一些城市管理人员及有关部门不熟悉民族政策或了解甚少，个别管理人员、行政执法人员素质低、处理问题方法简单粗暴等问题。我们应该知道，随着少数民族人口的频繁流动，上述类似问题还将不断出现，如果认识不清、解决不当就有可能引发影响民族关系的重大事端。 此外，一些少数民族流动人口盲目进城后，找不到活干，没有正当的生活来源，做一些违法勾当，如盗窃、吸毒贩毒（江苏省某市1997年至1999年发生少数民族流动人口贩毒案件就有15起［13］）、扰乱社会秩序等，甚至在一些地方出现了少数民族盲流人口成群结派进行犯罪活动的现象。这些不仅影响了城市居民的正常生活秩序，而且损害了少数民族的形象，并给城市民族关系带来了不好的影响。 四、城市人口管理与少数民族人口流动 （一）当代中国城市流动人口管理特点。 近年来，中国城市化步伐大大加快，城市流动人口数量迅速增长，并构成中国流动人口的主流，其在城市生活中的影响日益扩大，占据了越来越重要的地位。一方面他们为城市的发展和建设作出了无可替代的贡献，另一方面也为城市人口管理提出了更多的新问题。 改革开放前，中国城市流动人口数量有限。据估算，1950年到1980年的30年间，全国人口迁移平均每年只有210万人。当时的流动人口基本上不是自主的流动而属于政府调控下的迁移人口，且在计划经济的严格控制下，受到相当多的政策管制，当时城市流动人口几乎对城市生活产生不了什么影响，因此对城市流迁人口的管理也无从谈起。 改革开放后，随着中国城市经济的发展，城市中的流动人口大量增加。特别是90年代后，不仅迁移人口规模扩大，流动人口规模也在扩大。据估计，人口流动整体规模达到6000－8000万人之间，其中跨区域的流动人口为2000－3000万人。城市对迁移人口的管理在原有的制度安排下，仍然以户籍管理为主，由于迁移人口大多分布于体制内的单位，组织程度较高，管理制度健全。而流动人口除了由于其流动性大、构成复杂外，流动人口的组织程度相当低，管理起来相当难，是各地区城市，特别是大城市或特大城市政府需要在不断探索中加以解决的一个全新问题。 城市流动人口的管理主要涉及公安、工商、税务、劳动、规划、计划生育、妇联等职能部门，一些城市设立了外来人口管理办公室，此外还有综合治理办公室、综合整治办公室等与流动人口的管理密切相关。大多数城市颁布了相关的条例和法规，以规范流动人口的管理工作。如北京市，自1995年先后颁发了对外来人口进行日常管理的《北京市外地来京务工经商人员管理条例》及涉及户籍、房屋租赁、务工、经商、计划生育等方面的10项配套专门法规。依据市政府颁发的有关条例、法规，对符合条件的各地外来人口，办理有关证照，将滞留本市的流动人口纳入各级政府部门的管理范围，从而规范和调控外来人口，特别是务工经商人员的社会经济行为，并对之开展有针对性的服务和保护。流动人口在北京居住需要办理《暂住证》、《就业证》，育龄妇女需要办理《婚育证》，“三证”齐全为合法居住者，相关的权益也受到保护。 目前，城市对流动人口的管理最明显的特点主要是政府行为，管理方式以行政性管理为主，法律法规不健全，尚难真正达到依法行政；管理措施更多的是从城市角度出发，侧重于防范性，而非服务性；管理部门分散，多头管理，部门之间存在利益摩擦；流动人口与城市人口之间在社会保障、生活水平、社会地位和相关的权益等方面存在着较大差别，形成潜在的利益摩擦源。而且，从管理思路上来说，基本沿袭了计划经济体制下的行政管理思路，采取“谁主管，谁负责；谁聘用，谁负责；谁容留，谁负责”的防范性管理，主要侧重治安管理和整治打击，以及过分依赖收费来代替管理，缺少服务及对流动人口需求的了解和沟通。造成目前城市流动人口管理中的诸种问题，其主要原因有： 1．历史原因。过去，我国城市与乡村之间的二元结构长期对立，城乡差别长期存在。城乡二元结构表现在居民差别待遇上，城市居民享受价格极低的基本住房、低价供应的粮油副食、国家包下的中小学教育、职工享受公费医疗、退休保障等，而农村居民却没有这些优惠；表现在人口方面则是城乡之间人口文化素质的差别、社会保障方面的差异；表现在社会管理方面则是城市较高的组织程度和乡村较低的组织程度等。长期的计划经济强化了这种对立，也造成了城乡经济和社会发展严重不平衡。城乡差别的存在是乡村人口流入城市并处于不利地位的深刻背景。它影响到当今城市流动人口的现实生存心理，流动人口所处的竞争弱势，使其社会地位得不到提高，存有受歧视心理。 2．平等的公民权观念薄弱。城市的流动人口主要来自农村，他们由于历史原因在生活方式、文化素质、相关的制度观念等方面确实存在着落后的一面，为城市有序化管理带来负面影响。但是，城市并非是城市人的城市，而是全体公民的城市，所以无论从政府还是从城市居民来说，都应有一个开放和公正的态度，应该平等地对待流入城市的乡村人口。可是，实际情况却是城市管理者出于对管理效率和管理工作方便的要求，往往更侧重于保障城市的正常秩序，忽视流动人口应有权利的保障，相关的法规也不能实际保障城乡不同人口间的平等权利。 3．管理体制和法制还不健全。管理体制不健全主要表现在各地区间管理的分散性，以及同一城市相关部门之间不能真正协调有效地管理流动人口。地区之间管理的分散性是说由于缺少统一而有效的领导和规范，各地区、不同城市之间对流动人口的管理表现为不统一以及本位主义，这很不利于全国统一劳动力市场的最终形成。具体到某一个城市，流动人口管理部门涉及到公安、工商、税务、劳动、规划、计划生育、妇联和外来人口管理办公室等，各部门均分管一部分与流动人口相关的工作，从理论上来说其工作流程是合理而有效的，但实际操作中工作多有交叉，容易出现“盲区”。如，由于收费的存在，使得一些部门间有费可收争着管，无费可收则无人管，造成一部分流动人口得不到有效管理，从而大大降低了工作效果。法制不健全，一方面表现为相关法规不完善，配套性差，另一方面也表现为现有的法规得不到真正有效的执行。有研究表明，我国尚未给予流动人口应有的法律地位，或者说尚未对人的迁移和流动这一基本权利给予法律的肯定，从而在深层次上影响着行之有效的人口流迁政策和法规的制定和执行。大多数城市只从保护市民的利益和有利于城市治安等单一角度出发，制定带有明显歧视倾向的政策，如对“外来人口”实施总量控制，限制外地人员的就业行业等，有违公民就业平等的原则。这不利于社会主义市场经济的建立和发展，最终影响全社会的整体利益。［14］ 4．流动人口管理相关资源支持力度小。一些城市由于缺乏对流动人口管理的重要性、长期性的认识，在流动人口管理方面投入较少。就现有管理机构本身来说，普遍存在着人员配备较少、手段落后、资金不足等问题。如乌鲁木齐市外来流动人口的三级管理机构均非政府正式职能部门，工作人员流动性大，专业化水平低，只形成了“松散型”的管理方式，难以适应外来流动人口不断增加的新情况；流动人口多为劳动力型人口，大多以务工和求生计为主要目的，但是现有的城市劳务管理中缺少相关的、全面的信息服务，流动人口大多带有盲目性，从而增加了管理的难度；由于人口流出和流入地之间的政府在管理上没有衔接的功能，流出地对外流人口基本不存在管理，往往只是坐享其利，不能发挥其应有的政府管理职能，未能在流动人口的上游区进行相关的技能培训等，无形中增加了流入地管理上的难度。 （二）城市民族工作面临的课题。 少数民族流迁人口进入城市，加速了城市居民的多民族化，城市成为越来越多少数民族的新居地。据不完全统计，目前，5个民族自治区已建立19个地级市、30个县级市，5个自治区之外的民族地区有25个县级市，20世纪90年代以来有4个自治县撤县建市。少数民族城市人口显著增加，据国家民委不完全估测，1997年，建制市少数民族人口比例约占全国少数民族人口的20%。随着少数民族流迁人口的增加，城市民族成份增多，每个城市都有几个以至几十个民族成份，而且各城市民族成份和少数民族人口仍在不断变化，有增加趋势。第四次全国人口普查时，北京有55个少数民族，天津、上海、武汉、郑州等大城市少数民族成份均在40个以上。城市多民族化趋势的形成和民族地区城市化发展步伐的加快，以及城市在政治、经济、文化和社会生活中所具有的重要地位和作用，使城市民族工作成为民族工作中极为重要的组成部分。 1．城市民族工作范围扩大。改革开放前，城市民族工作主要是针对传统居住少数民族人口和迁移少数民族人口的工作。由于人口流迁受到严格的限制，这部分人口十分有限，而且多数为体制内人口，主要分散于其所在单位，所以工作量十分有限。民族地区的城市，民族工作主要集中在具有城市户口的少数民族人口，工作的主要内容是根据当时的政策，在工作、生活、学习等方面给予少数民族一定的照顾，城市民族工作任务并不艰巨。但是改革开放后，少数民族流迁人口的增加，大大推进了城市多民族化的进程。城市民族工作涉及的地理范围有了很大扩展，从过去重点做民族地区城市民族工作，扩展到所有省、市、自治区的相关城市。此外，一个城市的民族工作，不仅限于本城市，还与少数民族流动人口流出地紧密相连。城市民族工作已经成为各级城市人民政府的一项重要的职责，需要加强领导，统筹安排。 2．城市民族工作内容全面扩展。过去，城市民族工作的内容主要是针对城市内传统居住和迁入的少数民族人口，实际上许多政策并不惠及少数民族流动人口。随着少数民族流动人口的大量增加，也要求城市民族工作部门将少数民族流动人口的权益保障和民族政策的落实纳入其工作范畴，并在相关机构不健全的条件下，依据现有的法律法规和民族政策，切实做好少数民族流动人口的工作。城市人民政府将适应当地少数民族需要的经济、文化事业列入其国民经济和社会发展计划，并对所需资金，根据财力给予适当照顾。城市人民政府还要大力发展各民族经济文化，从培养和使用少数民族干部、专业技术人员、职工和发展少数民族教育入手，在招生、师资培养、教学设备、经费等方面给予照顾。对少数民族经济生活影响较大的一些生产领域，则有相关的财政、金融、税收等优惠政策。 3．城市民族工作面临方式的转变。改革开放之前，城市民族工作以行政命令为主要方式，相关的民族政策大多围绕当时的计划经济体制而制定，如城市的供应制、商业体制、工业体制等等。随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立，少数民族流迁人口和汉族人口的双向流动显著，各民族间的交往和接触有了显著的增加。但是，族际交往的增加，必然会带来相应的一系列问题，如民族经济的不发达，使民族地区群众经济生活仍处在落后状态，少数民族与经济较发达的民族交往中，会有强烈的不平等感，从而使民族关系具有更为复杂的特性。 比如，由于市场经济的发展，许多汉族的能工巧匠到少数民族地区谋生，并在为当地少数民族提供服务的过程中增加了个人财富。可是，在接受了他们的服务后，一些少数民族成员又有一种被“剥夺”感，他们认为这些人发的是他们的“财”。又如，竞争是市场经济发展不可缺少的机制，是市场经济的灵魂。在建立社会主义市场经济过程中，民族间经济交往中也不可能没有竞争。而少数民族大都缺少竞争意识，他们在传统经济观念下自我满足，这常常使得少数民族处在不利的竞争地位。在竞争不利的情况下，会有不同的反应，有的退缩，有的进取，有的则可能采取较为激烈的不利于社会稳定的其他方式，给局部的民族关系带来一些不好的影响。在落后的经济条件下，人们观念的落后，使之不能正确认识在竞争中失去的利益，特别是不能从自身的检讨出发认识问题，而是将其归咎于其他民族，从而深深地影响到民族间正常交往的发展，限制了民族交往的深度和广度。此外，由于各民族间文化背景的差异，在风俗习惯、行为方式等方面同样会产生摩擦和矛盾。所以，面对更为复杂的城市民族工作状况，民族工作以单一的行政手段已经难以取得预期效果。只有通过一系列相应的改革，使得政治、经济、思想教育、法制、文化等手段相互协调，才能有效地处理城市民族关系问题，促进城市民族关系健康发展。 五、建立健全协调城市民族关系的新机制 （一）消除城市民族关系中的不利因素。 改革开放20多年来，城市民族关系得到了进一步的发展。城市民族关系发展的基本原则就是各民族平等、团结、共同繁荣。构成城市民族关系的主体仍是各民族之间的相助相谐的关系。从政府的层面而言，其政策和法律都有保护和保障少数民族合法权益的目标，并有相关机构管理这方面的工作，民族关系发展具有良好的政策空间和社会总体氛围。 然而，民族关系并非一个全面稳定的系统，而是处于不断运动状态下，其运动方向则受相关的社会环境、社会各界所持民族观、民族政策运行状况等的影响。因此，现有民族关系发展成就的取得，并不代表着民族关系的发展就没有问题。随着社会主义市场经济体制的不断发展，少数民族流迁人口不断涌向全国各地，民族文化差异所带来的冲击、以及各民族间经济利益的摩擦，都会带来一些影响民族关系的问题。影响城市民族关系发展的不利因素主要有： 1．城市流动人口管理机制尚未健全。如上所述，一些城市在流动人口管理机构、制度、相关的法规等方面存在着很大的缺陷，流动人口管理整体机制不完善。在此条件下，一些少数民族流动人口得不到有效的管理，相关的权益得不到保障。另一方面，少数民族流动人口由于组织程度低、文化素质低、法制观念淡薄、流动性大，加上民族固有特点，往往成为引发矛盾和问题的主要当事人。但由于还没有形成良好的法制和制度机制，解决问题无章可循。 2．少数民族流迁人口进入城市后的文化适应、文化心理问题未受到重视。一些少数民族进入城市后，由于文化上的不适应，与当地社区和居民的交往并不密切，几乎独立于社区生活之外，加之语言的障碍等，使之与城市社会生活很难相融。特别是巨大的经济生活水平的差异带来的心理失衡，使流动人口的一小部分人心生杂念，甚至行为失控，进行违法活动，以获得补偿。 3．正确的民族观教育尚未深入到各民族群众之中。我国的马克思主义民族观与民族政策教育已经开展了多年，但是大多主要在民族地区和少数民族分布较多的省区进行。实际上，各民族中持有错误民族观的人为数不少，尤其是一些干部中也有类似情况，这对建立健康的民族关系十分有害，因而在全国范围内加强马克思主义民族观教育和党的民族政策教育是十分必要的。 4．国际反动势力影响的渗透。一些少数民族人口较多的城市，还会受到国际反动势力的影响，如成都有美国领事馆密切关注四川藏区的经济、政治、文化、社会等方面的动态，而乌鲁木齐频繁发生在国外反动势力支持下的民族分裂分子的破坏活动。 可见，我们在判断当前城市少数民族关系状况时，不仅要着眼当前良好的民族关系状况，还应从运动和发展的角度出发，分析有利于民族关系健康发展的因素，消除不利因素，注重相关问题的研究和解决。 （二）建立健全调整城市民族关系的新机制。 目前，首要问题是，如何建立和健全适应市场经济体制特点的城市民族关系调整机制。 1．强化思想教育和宣传工作，这对确立正确的民族观具有重要作用。应在全国经常性地进行统一多民族国家国情教育，认真宣传、落实党和国家的民族政策，强化民族平等意识，增强各民族群众的包容度。与此同时，大力宣传各民族共同缔造了中国这个统一多民族国家，各民族都作出了应有的贡献。 2．继续倡导不同民族的成员相互帮助、和睦相处、真诚合作的社会风尚。平等、团结、互助是我国民族关系发展的总原则。实践证明，没有各民族间真正的和睦相处，很难达到真正的平等，也不可能达到团结的目的，共同繁荣也就没有保障。党和国家已经确保了各民族政治上的平等地位，只是由于各民族不同的发展进程，表现在经济文化上民族间存在很大差距。这种差距不是今天才有的，也不是短期内能够消除的，只有在大力发展社会主义生产力基础上，加快各民族经济社会的发展进程，才能逐步缩短以至消除这些差距，如果没有各民族间的相互帮助、和睦相处及真诚合作是不能达到目的的。当前，民族间的帮助和合作要么是纯个体的行为，要么是纯政府的行为，在城市的社区和城市经济、文化生活领域还缺少将个人和政府行为结合起来的桥梁。纯个体的行为，虽然对民族关系顺利发展作出了贡献，但产生的影响范围小，收不到应有的示范效果；纯政府性的相互帮助和合作，主要是地方政府间的帮助和合作，群众较少参与，其示范效果和影响力虽然很大，但是仍然不是群众性的活动。因此，倡导社区内的群众组织间、不同民族成员间的相互帮助、和睦相处和真诚合作是将个体行为与政府行为结合起来的重要桥梁。组织和协调好这个层面不同民族间的关系，有利于构建和谐的城市民族关系，也有利于培育各民族相互帮助、和睦相处、真诚合作的理念和觉悟。 3．健全民族法制，依法调节民族关系。中国的民族法制建设已经形成了以《民族区域自治法》为核心的民族法制体系，民族工作已初步纳入法制轨道，各民族群众中民族法制观念得到培育。特别是1993年《城市民族工作条例》颁布以来，各地城市民族工作取得了很大成就。但是，由于中国正处在社会转型期，法制建设整体上还不完善，民族法制建设更是如此。在民族立法中，由于其多属原则性规定，配套性差，可操作性差，有些条款不适应市场经济体制的变化，从而不能有效地调节民族关系，在实际生活中未起到应有的作用。处理民族关系问题的实际情况表明，城市民族工作部门处理民族关系事件的能力是脆弱的，它没有强有力的法律支持，也没有相关的法律依据，在这里行政协调仍是唯一可以倚重的手段。 4．实施流动人口的社区化管理及加强少数民族流动人口与城市社区的联系。社区化管理思想的核心就是将旧有的防范性管理模式转变为服务、参与型管理模式，以适应市场经济体制建设的要求，适应当前政府事务面临重组、社会组织逐步分化的形势。通过流动人口居住社区为流动人口提供迫切需要的服务和保障，以及促使流动人口参与居住社区的服务和管理，增加其社区意识，培养其认同感和归属感，促进其心理适应和与社区的协调。社区管理的主要内容除了现有的日常管理外，通过对房屋出租、治安维护、市容市貌、卫生防疫、计划生育等的专项管理，控制和规范流动人口的行为；通过对流动人口的教育、培训、保障等项目的服务，增强其法律意识，并利用社区的各项资源，保障流动人口的合法权益，如子女受教育权等。［15］为此，必须加强社区管理能力建设，加强资金投入和专业人员的培养和使用。当然，在完善社区化管理的同时，还应尝试进行全国大城市流动人口信息网的建立，在这个网内不仅有相关的就业需求信息，还应有相关劳动力状况的信息，从而使得流动人口的流动减少盲目性，增强对流动人口管理的力度。 流动人口管理这一模式的转变，有利于少数民族流动人口与城市社区联系的加强，也有利于不同民族成员的相互交往和民族关系的协调。据在北京的一项调查显示，大多数少数民族流迁人口愿意与其他民族交往，其中91%的少数民族的流迁人口愿意与其他民族交往，而汉族流迁人口只有70%左右的人愿意与其他民族交往。［16］因此，大多数少数民族并非是封闭的，他们有适应城市经济、文化的良好愿望，在这一条件下服务便成为一个重要的媒介。而且，少数民族流动人口除了分布在城乡结合部和城建工地外，还有一部分分布在社区，因此民族工作也应开展到社区，从而使民族工作做得更为具体、更有针对性、更富效果。通过社区的引导和组织，提高流动人口的组织程度，特别是对一些自组织程度较高的民族，要培训其领导人物，加强对他们的政策和法规宣传教育，帮助其适应城市生活。在社区化管理过程中，组织少数民族流动人口参与社区服务和管理，树立其社区意识，增强其与社区的亲和力，将会在很大程度上促进流动人口心理上与社区生活的和谐，从一个重要侧面促进少数民族流动人口文化与心理的调适。当然，在少数民族流动人口社区化管理过程中，一方面要保障遵纪守法者的合法权益，另一方面同样要依据现有的法律法规控制和打击一些少数民族流动人口的违法活动。 参考文献： 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