第二次世界大战结束后不久，中国便陷入了内战。英国在中国有着巨大的商业利益，出于维护其在华各项利益的需要，采取了谨慎的“中立”政策，不干涉中国内部事务，避免作出任何可能危害同国共任何一方关系的决定或行动。
1948年12月9日，基于英国代理驻华大使蓝姆对中国局势“明智的做法应当是面对现实以待时机，而不是去努力支撑一个苟延残喘的政权或者通过武力在南方建立一个政权”①的判断，英国外交大臣贝文向内阁提交了首份反映中共胜利立场的文件[C. P.（48）299]。文件认为，共产党对中国的统治只是时间的迟早问题。尽管共产党接管政权后在一段时间内外国企业会面临一个低落时期，但随后共产党将会因为经济困难而不得不容忍外国资本的存在。因此，英国在华利益可以维持一个时期。基于这一判断，英国在华应采取“门内留一只脚”的政策，并积极创造条件，寻求与中共发展经济贸易关系。此文件是战后英国第一份上达内阁层次的有关中国的政策性文件。12月13日，英国内阁专门召开会议，讨论中国问题。会议肯定了C. P.（48）299文件的精神，决定了“不退出中国”的政策，指示英国驻华外交机构与侨民“应努力地留在原地，与共产党建立事实上联系，并寻求在中国继续进行贸易的可能性”②。此次会议奠定了新中国成立前后英国对华政策的基调。
一
英国不介入中国内战的方针与美国的“等待尘埃落定”的政策实质是一致的，这成为1948年底至1949年初英美在处理与中共关系问题上协调立场的主要原因。
1948年底至1949年初，美国对中国局势的基本判断和采取的应变措施与英国基本一致。美国认为，中国事态发展的动力在于中国自身根深蒂固的内在原因，非美国力量所能左右，美国无法挽救蒋介石政权的灭亡，“中国是得到拯救或毁灭，主要取决于中国人自己，而不是外国人”③。基于此种认识，杜鲁门政府接受了司徒雷登“调整政策，放弃国民党政权，另谋出路”的建议④。但在“尘埃落定”之前，美国的基本立场仍然是承认国民党政权为中国的唯一合法代表。
1948年底，在凯南主持下，美国国务院政策设计委员会提出的编号为PPS/39文件，经杜鲁门总统1949年2月4日批准，成为了1949年底前指导美国对华政策的纲领性文件。文件认为，“尽最大可能阻止中国变成苏联的政治军事政权的附庸”，应是美国在可以预见的将来对中共政策的主要选择。在美国预测了中国革命的前景、确定了从中国脱身的政策后，美国外交政策的选择主要是尽力分裂中共与苏联的关系，阻止中共成为苏联的附庸。
由此可见，英美在对中国局势的分析和对中央政策的初步设想是基本一致的。此时，英美政府都认为中国的政治格局已基本确定，中共必将统治中国。但是，为了维护西方在华利益，英美应对中共政权积极施加影响力，以使其向西方希望的方向发展。因此，英国寻求和美国在处理与中共关系问题上的一致性，力图在维持英国在华利益的前提下，与美国“合作”。
1949年1月6日，英国驻美大使馆参赞格雷夫斯在与美国远东事务司司长巴特沃思的谈话中认为，英国不认为它（即将成立的中共政府）能获得自动的承认。他指出，在给予承认之前，英国政府希望能仔细研究一下中国新政府的性质，特别要考虑它控制区域的大小以及对英国的利益和贸易的态度。巴特沃思表示，美国政府在此问题上有类似的见解，并指出承认问题是同中国共产党人讨价还价的砝码。格雷夫斯还强调指出，英国政府在这一点上与美国是一致的。英国对华政策上的基本目标是维护英国的利益，尤其是中共与英国的贸易和商业利益。为此，英国外交部向美国国务院通报了英国政府“在中国的最好希望是‘保持一个立足点’，原地不动，以寻求和中共建立不可避免的事实上的联系”的立场，⑤以求得美国对其“留在中国”立场的谅解和支持。
基于对国共力量、中国未来形势的判断，英国坚定不移地执行内阁会议确定的对华政策。1949年1月国民党政府决定迁都广州时，英国外交部指示驻华大使史蒂文森继续留在南京，只派一名代表随同国民党南迁。不但如此，英国政府还下令驻沈阳、北平、天津等地领事馆在解放军进城后继续开放，并决定，承认中共为它所控制地区的事实上的政府，同时继续承认国民党政府为法律上的中央政府⑥。英国政府还电令史蒂文森以平信形式通知驻北平和天津领事，让他们向中共地方当局表示：在目前情况下并直至局势明朗前，英国非常愿意在事实的基础上与中共往来。
虽然英国从商业利益和香港问题的角度考量与中共的关系，主张给予中共军事力量控制区域以实际上的承认，但中国事态的发展还远没有迫切到英国必须根据自身利益独自作出选择的程度，所以，英国在处理与中共的关系问题上很大程度上与美国保持了一致性。3月19日，英国大使馆致电美国国务院。电文说，英国外交部认识到，拒绝对一个实际上有效地控制着大片领土的政府给予任何形式的承认，不仅从法律上讲是说不通的，而且会在现实中产生严重的困难。英国政府有可能承认中共政府至少是它所控制地区的事实上的政府。当然，英国政府同时也会继续承认国民党中央政府是整个中国的政府。英国“只有与有关国家充分磋商的基础上，外交部才会采取承认行动”⑦。虽然认识到不承认新中国将会给其在中国的利益带来“现实的困难”，但是，英国在政策的选择上仍然与美国保持了一致，承认国民党政府为整个中国的代表，并愿意与美国保持“充分协商”的基础上，采取必要的外交措施。
在经济领域，美国采取的一些措施也与强烈关注经济利益的英国取得了一致，这也成为双方协调立场的一个重要基础。1949年2月28日，美国国家安全委员会执行秘书索尔斯在谈到对华贸易政策时认为：“恢复中国与日本和西方之间的互利贸易关系，并进一步提升这些关系对中国的重要性，可能导致克里姆林宫和中共政策出现严重冲突，并有可能因此产生一个独立的中共政权。”“美国应当允许在适当的安全限制下，恢复与中国的普通经济关系，以此来促进此类离心力的发展。”⑧
4月5日，英国大使馆在致美国国务院电文的附件中公布了英国外交部声明维护英国在华经济利益的措施：“无论进行什么样的磋商，我们的目标都应是：1.与其他国家达成协议，只要外国的利益未受到影响，就不主动采取行动。2.与其他相关国家达成原则性协议，在以后有必要的情况下和适当的时机，共同采取措施对共产党施加经济压力，但要达成如下谅解：在共产党开始对外国经济利益明确采取极端行动之前，各国无论如何不采取这些措施。”⑨可见，基于中共政权将取代国民党政权成为中国的领导力量的考量，英国竭尽全力地维持与中共的和平关系，不轻易开罪于中共，以维持其在中国大陆和香港的利益，并积极寻求美国的“认可”。
由于英国与中国之间的巨大的贸易额，美国认识到，不照顾英国在中国的经济利益，就得不到英国的合作，没有英国的合作，利用经济因素对中共施加压力的目标很可能无法实现。4月14日，艾奇逊致索尔斯，认为：“决定的作出在某种程度上取决于英国的合作，特别是对香港的转口贸易的管制。”⑩
为取得与英国的合作，针对英国外交部“保留对中共采取经济施压措施的权利”的声明，4月21日，美国国务院致电英国大使馆，认为，“目前应只考虑拒绝向中国可直接作军事用途的商品和战略物资，应防止此类物质被转运到苏联、东欧和北朝鲜”。“我们认为，美国政府和不列颠政府（或许在其他国家的合作下）应预备一份简短的声明，向中共表明我们有能力管制重要商品的对华出口……并准备就出口管制的具体措施实施与英国大使协商”。（11）美国政府在考虑对中共的经济施压措施中充分照顾到了英国的关切。
当然，英国对其经济利益的关注并不意味着不重视意识形态因素。事实上，英国对于离间中苏关系也是非常重视的。1948年12月13日英国内阁关于对华政策的评估报告、1949年8月17日全面阐述英国政府对华政策立场的备忘录和1949年12月16日英国大使馆致美国国务院的电文等关键文件，都将促进中苏分裂放在显要位置（12）。只是由于在中国大陆和香港问题上的巨大经济利益和相关利益，英国把其经济利益和政治考虑糅合在了一起，希望在维护其经济利益不受损害的前提下，实现离间中苏关系的政治目标。用英国外交部官员科茨的话说：“美国在华商业利益和我们相比是如此之少以致美国政府绝少有像我们一样希望谨言慎行的迫切理由。”（13）英美的意识形态目标是一致的，只是由于英国在中国问题上的商业利益考虑限制了它的政策选择范围，进而显示出与美国政策的区别。
可以看出，在1948年底至1949年初的一段时间内，英国对华的主要外交选择是不介入中国内战。这与美国对华政策基本一致。尽管英国采取这一措施的主要目标是为了维护其在华的巨大经济利益。但到了1949年初，随着中国局势日渐明朗，美国对中共的主要外交选择是离间中苏关系，尽力促使中共“自主”，防止其被纳入苏联阵营。为达到此目标，经济是其使用的手段之一。英美对中共的政策尽管表现出不一致--一个是寻求商业利益为出发点；一个是寻求政治利益，意识形态是其主要考量--但大体还体现出政策的一致性：不愿意介入中国内战。这一时期，由于形势的发展远没有迫切到英国必须独立作出外交选择的程度，它更多地选择了以与美国协商的方式处理与中共的关系。美国的对华政策也在一定程度上照顾到英国的在华商业利益。因此，在这一时期，美英两国政府的对华政策体现出来更多的是合作、协商。
二
1949年4月23日，南京解放，宣告国民党政权在中国大陆统治的结束。国民党政权的倒台，使美英等国在处理与中共关系问题上的迫切性凸显。
5月3日，美国驻华大使司徒雷登致电艾奇逊：“我们确信我们应采取一种保留策略，等待新政权走出第一步。我们可以等。出于战术考虑，我认为我们在承认新的国家政权方面，采取任何主动都是不明智的。”（14）对此，5月6日，艾奇逊给驻英、法、意等国大使馆的电文中，对司徒雷登的立场给予了支持，并要求他们在与西方各国政府的外交部长讨论此事时“要遵循5月3日电所示的方针，强调如下两点：1.不管是主动承认，还是发表官方声明，表示欢迎中共采取寻求承认的任何行动都是不利的。2.希望相关的西方国家要对这一问题采取共同立场”（15）。可以看出，美国对中共的立场是不主动给予承认，不管是事实上的还是法律上的，并要求西方国家结成“联合阵线”。
而英国对华外交政策的主要出发点是维护其在华经济利益，因此，避免中国内战，尤其是在当时中国的经济中心、也是英国在华商业利益最多的城市--上海打仗，是英国最不愿意看到的。5月7日，英国驻上海总领事厄克特致电英国驻南京大使史蒂文森，建议由英美等国出面对蒋介石施加压力，促成上海进行“有秩序的权利转移”。他认为，英国不能再错过良机，“我们必须迅速地全面审视一下在对蒋介石施加压力方面可以采取的手段，只要共产党一旦提出民意必须尊重，在上海市内打仗是愚蠢的，任何摧毁这座城市的行动都是犯罪行为的话，我们就应该采取这种手段”。他甚至希望，“说服美国人威胁要断绝对华南或台湾的援助”来促成“权力的有秩序转移”，避免战火波及上海。（16）
5月10日，史蒂文森在给厄克特回电中强调：“和平有序的移交是最理想的解决办法。即使我们采取的任何主动都有可能被（国共）双方看作干涉中国内部事务，但能够向公众证明我们采取这样的积极步骤是正当的就足够了。”尽管他对向蒋介石施加压力感到“沮丧”，但他认为“强烈要求美国政府改变国民党政府在美国经济援助中的配额”将是行之有效的施压手段。同时，史蒂文森也认为，“为了同共产党建立实际关系所进行的长期努力的徒劳无效”，妨碍了同中共的直接接触。不过，他从“共产党人到目前为止还没有利用长江事件（即”紫石英“号事件--作者注）来煽动反英情绪这一事实”中看到了“一些令人鼓舞的东西”（17）。
而美国所追求的目标则与英国不同。5月13日，艾奇逊致信司徒雷登，提出，承认一个新政府应以以下三个因素为依据：1.该政府事实上控制该国领土和行政机构，能维持公共秩序；2.该政府有能力并愿意履行其国际义务；3.它的执政得到其国内人民的普遍认同。美国在中国的商业利益没有英国大，因此，在美国承认“三原则”中，“该政府有能力并愿意履行其国际义务”成为核心。用美国国家安全委员会文件NSC41的说法：“失去美国在华商业利益、派驻使节的利益以及在华资产，虽然称不上是美国重大的战略挫折，但这种结果意味着，美国失去了获取关于中国的大量有用信息的渠道，美国文化失去了继续在中国发挥影响的机会。”（18）可以看出，美国并没有把失去在中国的商业利益看作做“重大的战略挫折”，“美国文化失去了在中国发挥影响的机会”才是美国决策者最看中的，美国更多地关注的是在中国未来、潜在的影响力。
1949年5月31日，英国大使馆致电美国国务院，就其对中共进行经济限制的电文作出回应，认为对中国的出口管制不是英国能力所能及的，需要“各国进行大规模的有效合作”。“这么做（对中国进行出口管制）会对新加坡和香港造成损失，但并不一定能产生实际的管制效果，除非对远东外国属地上的其他许多可能的转口点采取类似的出口管制”（19）。电文反映出，英国对中国进行出口管制不感兴趣，主要原因是这种措施会损害其在中国大陆及香港，甚至是新加坡的利益。
为了使英国能与美国保持行动的一致，迫使中共满足美国的条件，7月20日，艾奇逊致电美国驻英国大使道格拉斯，让其与贝文进行会谈，“你可以提醒他，英国现在迫切需要坚定的立场和我们的支持，以防中国共产党进攻香港。这难道不是暗示我们一直到需要有一个坚定的共同立场吗？”在电文中，艾奇逊让道格拉斯对贝文表达这样一个立场：“在与共产党的贸易问题上，我们（美国）早就知道英国不愿采取可能损害它的经济利益的步骤。我们对有关英国商人接近共产党官员并提议合作的报告感到有些不安。我认为这个问题要重新考虑，要考虑更重大和更严重的问题，即共产党不仅可能统治中国还将统治亚洲其他国家。”（20）美国决策层清楚地知道，英国政府肯定不会在其经济利益和香港问题上冒险。艾奇逊让道格拉斯暗示贝文，美国可以在中共进攻香港的时候给予英国支持，但前提条件是英国必须为美国力图创建的“联合阵线”作出贡献。美国传递给英国的信息既有利诱，也有威逼，最主要的目的是让英国放弃把对中共外交的立足点放在经济利益上的政策。
道格拉斯传递的信息并没有得到英国的积极回应。7月29日，艾奇逊再次致电道格拉斯：“国务院严肃地注意到，英国的初步反应与在目前中国形势下应联合采取保护措施的最低要求相去甚远。西方不能有效地管制对中国经济至关重要的那些物资的出口，就意味着放弃了能够保护西方在中国和远东重要利益的最有效的手段。如果西方国家在对华经济关系中扮演完全被动的角色，不但会使消极影响扩大到中国问题的所有战略方面，而且会使人们严重怀疑通过有效的联合措施在亚洲抵制共产主义蔓延的可能性。”（21）
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