中国国内政局和对外政策演变到20世纪60年代和70年代之交，酝酿着从1949年中国共产党执政以来前所未有的一次重大变化。于是有了1972年2月中美上海公报的发表。这一重要的外交举动，对西方国家震动很大。然而，此后很长一段时间，中美关系并没有像人们所预料的那样迅速发展，而是在解冻与建交之间长期徘徊。其原因，这一时期中国国内局势的状况对中美关系发展的复杂影响，是一个重要因素。
扑朔迷离，难于捉摸的中国国内政局，对中美关系的发展产生着很大的牵制作用。
（一）林彪、江青集团的被遏制与中美关系缓和（1969-1973年上半年）
1.毛泽东的政治天平与中美缓和
1969年4月，中共九大召开，林彪集团和江青集团这两股借“文化大革命”迅速膨胀起来的政治势力，在中央取得了优势地位。特别是林彪集团，更登上了权力的巅峰。
当时中国的国家安全，同时受到来自苏联和美国的威胁，苏联的威胁已经上升到第一位。在国内政局继续混乱的同时，保持同美苏等国的紧张状态，这正是极左势力保持自己的影响力所希望的。
这时，毛泽东却在向另一方面努力。他的政治天平最终倒向哪里，具有举足轻重的作用。
在国内政治方面，毛泽东希望在巩固“文化大革命”成果的基础上，顺利召开四届全国人大，恢复正常秩序，腾出手来解决苏联威胁的问题，并弱化林彪集团在国家体制中的作用。在国际格局方面，毛泽东寻求改变两面受敌的不利局面。
从表面看，这一时期毛泽东越来越强调警惕世界大战的威胁。1969年4月1日林彪在九大政治报告中引用了毛泽东的一段讲话：“关于世界大战问题，无非是两种可能：一种是战争引起革命，一种是革命制止战争”。4月28日，毛泽东在九届一中全会上又估计，有小打和大打两种可能。他说：“看你是小打还是大打。小打就在边界上打。大打，我主张让出点地方来。”[1]在审阅《庆祝中华人民共和国成立二十周年口号》时，毛泽东又加上了第22条，即：“全世界人民团结起来，反对任何帝国主义、社会帝国主义发动的侵略战争，特别要反对以原子弹为武器的侵略战争！如果这种战争发生，全世界人民就应以革命战争消灭侵略战争，从现在起就要有所准备！”[2]
实际上，毛泽东上述号召的着眼点还是在稳定国内。同样是在九届一中全会的讲话里，毛泽东在谈到对小打和大打的估计以后，紧接着就强调团结问题，重申“团结起来的目的，是要争取更大的胜利”。[3]当时，一个最令人头痛的问题，就是派性斗争和地方性武斗。同年8月28日，毛泽东批准下发了中共中央的一项命令，要求“大敌当前”，全体军民要团结得像一个人一样，共同对敌“，并提出立即无条件停止派性武斗。
在为稳定国内政局和和缓国际紧张局势所作的努力中，起用陈毅、叶剑英等老帅研究国际问题，则是毛泽东整盘棋中的重要一步。
1969年2月19日下午，陈毅等到毛泽东住处开会，会上毛泽东指示，由陈毅主持，徐向前、聂荣臻、叶剑英参加，召开国际形势座谈会，向中央提供咨询意见。[4]3月1日、5日、8日、16日，4位元帅在中南海紫光阁连续召开了4次国际形势座谈会，随后形成了一份题为《从世界森林看一棵珍宝岛树》的分析报告。中共九大以后，4位元帅又从6月7日起，在中南海武成殿多次召开国际形势座谈会。7月11日，他们向毛泽东、周恩来提交了《对战争形势的初步估计》的书面报告。报告的结论是：中苏矛盾大于中美矛盾，美苏矛盾大于中苏矛盾，反华大战不致轻易发生。这一分析，为毛泽东下决心打开中美关系提供了依据。
中美缓和和恢复国内政治秩序一样，都是林彪、江青集团所不愿意看到的。在他们看来，这意味着”文化大革命“中被打倒的一批人将被重新起用，并加重周恩来的作用。
在中美开始接近、逐步实现关系正常化的过程中，国内政治的影响主要表现在两个方面。一方面，毛泽东出于国家安全和国内政治稳定的考虑，越来越积极地推动中美关系正常化。另一方面，这种努力又不能不受到林彪、江青集团的牵制，或从中阻碍，或借机发难。
一个最典型的例子，就在4位元帅受毛泽东委托研究国际战略问题的同时，林彪等人也在研究国际战略问题，并继续坚持战争不可避免的论点。1969年6月，黄永胜等人主持的中央军委办事组召开座谈会，按照林彪提出的”用打仗的观点，观察一切，检查一切，落实一切“的要求，提出了一个庞大的国防建设计划，严重地干扰了正在由周恩来主持制定的第四个五年计划纲要。[5]同年10月18日，林彪通过总参谋长黄永胜向军队下达了《关于加强战备、防止敌人突然袭击的紧急指示》（即”林副主席第一号令“），调动人民解放军进入紧急战备状态。这是建国以后前所未有的严重步骤。10月19日，林彪采取电话记录的方式向毛泽东报告。毛泽东当即表示：“烧掉。”[6]这些情况都表明，在中共九大以后，尽管林彪继续打着落实毛泽东指示的旗号谨慎行事，但同毛泽东的战略意图距离越来越远。这也是导致毛、林在政治上分手的重要因素。
在中共中央决策实现中美关系正常化的过程中，林彪的态度一直十分暖昧。后来据毛泽东说，他实际上是反对的。1972年2月21日，毛泽东在会见美国总统尼克松时说：“我们国内有一派也反对我们跟你们往来，结果坐一架飞机跑到外国去了。全世界的侦察就只有美国的比较准确，其次就是日本。苏联就在那里挖尸。”[7]
2.“九一三”事件
中美接近的过程，进一步密切了毛泽东和周恩来的关系，加重了周恩来在政治天平中的地位。也正是在这一时期，围绕着修改国家宪法、是否设立国家主席等问题，毛泽东和林彪集团展开了一场斗争。问题的焦点，是林彪集团想借四届人大来巩固自己在中国政治天平中已经开始动摇的地位。斗争的结果，林彪集团败下阵来。这是以林彪集团为代表的极左势力由盛而衰的转折点。1971年“九一三”事件后，在清算林彪集团的同时，一大批老干部得到解放，这在很大程度上使江青集团不得不暂时有所收敛，使周恩来对外事工作的领导权进一步加强。这种政治格局，为确保尼克松访华的成功，确保毛泽东中美关系正常化决策的顺利实现，创造了条件。
1971年11月8日晚，毛泽东在周恩来的陪同下，接见了出席第26届联合国大会的中国代表团成员。当介绍到外交部办公厅主任、代表团秘书长符浩的时候，周恩来特意告诉毛泽东：他是“九十一人大字报”[8]的签名者之一。毛泽东当众宣布：我赞成“九十一”。这句话，使得在“文化大革命”中因为保护陈毅副总理而遭受迫害的外交部一批工作人员得到平反，并恢复工作。[9]
尽管如此，江青集团还是通过各种机会为中美关系正常化设置障碍。他们清楚地知道，中美关系正常化是当时毛泽东心目中的头等大事，如果能在这件事上使周恩来、叶剑英等人惹出麻烦，就会使毛泽东对周恩来等人失去信任。
1972年1月3日至10目，美国总统国家安全事务副助理黑格率先遣组访华，为尼克松总统访华做准备。1月4日和5日，周恩来两次召集同黑格一行会谈的中方人员开会，研究美方提出的尼克松访华期间的一些技术性问题，并原则同意通过卫星电视转播尼克松在华活动情况。在会上，江青通过当时的国务院文化组负责人于会泳表示反对。周恩来强调：将采取由中国政府出资买下通信卫星，再租给美方使用，以维护国家主权。还批评了江青等人关于不应该用电视“宣传”尼克松的说法。[10]
由于毛泽东对周恩来、叶剑英等人的支持，江青集团的破坏虽然给周恩来等人的工作带来一定的困难，但却没能从根本上动摇中美关系正常化的进程。
3.务实力量的增强
这一时期中国国内局势和中美关系的影响，表现为一种互动关系。中美关系的推动力，主要是出于国家安全的考虑，但国内局势从激进向务实的变化也对中美关系有重要的影响。
1972年2月上海公报的发表，是中美关系解冻和正常化的开始。它标志着在中国外交决策中，国家安全因素成为重新确定外交战略的首要选择。这种变化，是在国内务实力量迅速增强的背景下发生的。同时，又进一步巩固了务实力量的阵容。
这一时期的决定性因素，是毛泽东在外交和国内政策上全力支持周恩来，这对周恩来全面主持中央党政日常工作是至关重要的。这种格局使得“文革”以来急剧膨胀的极左思潮暂时受到了抑制，务实的力量进一步聚集起来。
--在清理林彪余党的同时，开始逐步解放一大批老干部（特别是外事干部），既在政治上增强了同江青集团抗衡的阵容，也在外事工作中增强了务实的力量。
--随着被“文革”扰乱了的国内秩序的逐渐好转，经济建设开始恢复，使得封闭了的国门被重新打开，中国人对外部情况的了解增多，要求加快发展经济、扩大对外交往的呼声越来越高。基辛格、尼克松访华，报纸上关于美国的报道增多，民众对美国的看法发生了很大变化，不再是“头号敌人”。
--在中共十大以后，邓小平逐渐恢复工作，并掌握了主持党政军日常工作的大权，更为国内政治的稳定和中美关系发展注入了强有力的动力。
上述情况为中美关系的发展创造了一个有利的政治空气和社会氛围。同时，打开国门，中美之间人员来往的剧增，对美国了解的增强，又反过来推动了国内务实思潮的发展。对极左思潮的反感和对正常政治秩序的渴望，成为人心所向。
正是在这样的国内政治背景下，中美关系排除了国内种种不利因素（特别是江青集团的刁难）的困扰，发展比较顺利。
1972年6月19日至23日，基辛格第4次访华，向周恩来通报了刚刚结束的美苏关于限制战略武器会谈的情况。也就在基辛格离开中国的同一天，周恩来在中央批林整风汇报会最后一次全体会上，作了《关于国民党造谣诬蔑地刊登所谓“伍豪启事”的真相》报告，澄清江青等人借历史问题向周恩来的发难。
基辛格离开北京不久，6月28日，毛泽东在周恩来的陪同下，会见斯里兰卡总理班达拉奈克夫人。在谈话中，毛泽东提到了所谓“左派”对外交工作的破坏和影响问题，并说：总后台的人现在也去了，叫林彪。[11]这对渴望在外事工作中彻底清算极左思潮的周恩来等人来说，无疑是一种鼓励。
同年8月1日至2日，周恩来在一次外事工作会议上作长篇报告，提出外事工作也有极左思潮，各单位的极左思潮都是林彪放纵起来的。随后，为继续排除极左思潮对外交工作的干扰，巩固打开中国外交新格局的成果，中联部和外交部根据周恩来的建议，准备召开外事工作会议。11月28日，中联部和外交部为此写报告给周恩来并中共中央，明确提出要联系外事工作的实际，彻底批判林彪反党集团的极左思潮。11月30日，周恩来批示：“拟同意。”然而，令周恩来等人始料不及的是，张春桥、江青却借机发难，坚持认为林彪集团不是极左，而是“形左实右”，把周恩来的意见顶了回去。12月3日，中联部和外交部根据前一天政治局会议讨论的意见，删去了“批判极左思潮和无政府主义”等内容，并报毛泽东同意。[12]这表明，要想彻底清算极左思潮对中国外交工作的干扰，在当时确实阻力重重。
周恩来不但承受着江青等人的压力，还要忍受重病带来的折磨。而他最担心的是万一自己的体力不能支持下去，谁来接替他主持党政工作。1973年3月9日，周恩来致信毛泽东，汇报了中央政治局几次讨论恢复邓小平组织生活和国务院副总理职务的情况。经毛泽东同意后，3月10日，中共中央发出了《关于恢复邓小平同志的党的组织生活和国务院副总理的职务的决定》。3月29日，周恩来又根据毛泽东的意见，召开中央政治局会议决定：邓小平“正式参加国务院业务组工作，并以国务院副总理身份参加对外活动；有关重要政策问题，小平同志列席政治局会议参加讨论”。[13]这是朝着邓小平主持中央全面工作迈出的关键性一步。这一段时间，周恩来还利用在玉泉山检查治病的机会，多次找邓小平长谈。
（二）国内政局风云变幻和中美关系“尘埃未定”（1973年7月一1977年）
这一时期，国内政治对中美关系的影响，主要表现为极左势力对外事工作的干扰破坏。同时，又由于毛泽东的重病，最高层决策程序逐渐发生了混乱，这使得中国的内政外交都处于“尘埃未定”的境地。
1.《新情况》事件
从1973年7月开始，毛泽东和周恩来在对国际局势的估计上开始出现分歧。事情起因于外交部《新情况》第153期。
1973年6月16日，毛泽东在同周恩来商谈中共十大政治报告的起草问题时提出，政治报告中要指出时代的特点。
紧接着，就发生了勃列日涅夫访美，同美国签订了《关于进一步限制进攻性战略武器谈判的基本原则》和《美苏防止核战争协定》。
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