大正初期，随着日本侵华程度的逐步加深和继续推行相对冷漠的中国留日学生政策，中国留日学生的反日斗争愈演愈烈，并将留学目光再次转向留学环境相对较好的欧美诸国，留日运动日趋萧条。这引起了日本各界不少人士的担忧，纷纷建议政府改善中国留日学生政策。故而，从1918至1926年的大正中后期，日本政府采取支持成立“日华学会”，颁布一系列改善中国留日学生待遇的法案，退还部分庚子赔款资助中国留日学生等措施，希望借此培养中国留日学生的亲日感情，为推行对华政策创造良好的氛围和便利的条件。截至目前，中日两国学者虽对中国留学生在日本的待遇问题有所研究①，但关于日本政府改善中国留日学生政策的成果甚少。故笔者拟就大正中后期日本政府改善中国留日学生政策的具体措施、原因、效果和特点等，做些初步的探讨。
一改善措施
日本政府在大正中后期改善对中国留日学生的政策，主要措施包括：支持成立负责援助中国留日学生事务的“日华学会”，颁布一系列改善中国留日学生待遇的法案及退还部分庚款建立庚款补给中国留日学生制度等。这些措施较此前曾推行速成留学教育、征收教育补助费与无视留学生的生活困难等相对冷漠的留日学生政策，可谓是做了大规模的调整和改善。
首先，支持成立“日华学会”。早在1905年年底，日本政府为平息中国留日学生反对取缔规则运动中的罢课回国风潮，曾支持中日两国学生成立了“日华学生会”，以动员日本学生善待中国留日学生，试图开展中日学生间的交流，但成立之后没有开展过任何活动②。因此，它仅是一个标榜善待中国留日学生的符号。此后至明治末年“日华学生会”几乎没有任何民间或官方机构开展对中国留日学生的援助活动。1911年年底中国爆发辛亥革命，大批中国留日学生纷纷返国，三井物产、日清汽船等与中国关系密切的一些企业，在政府的默许和支持下，组织了“留学生同情会”，筹款十多万元（文中货币单位“元”，系指日元，后同），通过文部省和中国驻日公使馆借给留日学生以便其回国革命。③ 该会此举虽资助了因革命而经费中断、无力回国的中国留日学生，却更符合日本政府暗中支持南方革命党人，制造中国分裂割据局面的战略意图。
中华民国政府成立后，教育部偿还了“留学生同情会”的这笔借款，但鉴于“留学生同情会”早已停止活动，日本有人提议将此款用于帮助中国留日学生事业，遂以此款为基础，加上“留学生同情会”的余款37534.59元和内藤久宽的1万元捐款，作为启动资金，于1918年4月成立了由日本枢密院副议长小松原英太郎担任会长的“日华学会”④。可见，“留学生同情会”与“日华学会”存在着资金继承关系。而且，当年“留学生同情会”的主要发起者涩泽荣一、山本条太郎、白岩龙平等人，再次被聘请为“日华学会”的顾问或评议员，在人事关系上也有重合之处。
“日华学会”规定的宗旨是“为对中国留日学生聊表薄意，稍减其作客异乡之不便，兼为中国赴日视察观光之人士作东道，期效斡旋之劳”⑤，即为留日学生和赴日实习研究者提供帮助，包括：推荐入学，斡旋转学、退学，介绍实习、参观的场所，为他们收集阅览和研究上必要的图书，为其体育活动提供方便，加强他们与就读学校及教育者之间的联络，帮助学生选择宿舍，为参观实习者来日提供便利等。⑥“日华学会”自成立后，确实接待了不少刚刚赴日的中国学生，安排他们入学、转校或介绍参观实习的接收单位、寻找宿舍或请求政府拨款扩建宿舍等。该会年度工作报告对此有详细记载，从而使其成为日本国内专门以援助中国留日学生为主要对象的重要机构，并获得了日本官方的大力支持。
其次，颁布一系列改善中国留日学生待遇的法案。1918年6月，日本外务省颁布了《改善中国留日学生状况案》，是近代日本政府首部以改善中国留日学生待遇为主要内容的法案，标志着日本政府正式启动了改善中国留日学生政策。在该法案中，外务省提出目前应注意的5项工作：1.尽力招募优秀的中国学生；2.废除歧视性待遇；3.使中国人获得留学日本的实效；4.采用中方取名而日方握有实权的合作办学形式；5.官方与民间共同努力推进改善中国留日学生待遇的事业。⑦ 即希望通过接受优秀生源、改变歧视中国留学生的态度、合作办学、改善中国留日学生待遇等，消除留日学生对日本的不信任和恐惧感，引导他们在日本安心学习。
为此，该法案中还制定了具体的执行方案。主要包括在日本国内的改善措施、在中国的工作以及具体的资金分配比例等三大部分。第一，日本国内的改善措施。主要包括以下内容：1.研究优秀学生的奖励办法；2.废除官立诸学校的补助费制度；3.增进日本教师与中国留日学生之间的亲睦；4.减少对各私立学校的监督；5.补助从事中国人教育的学校，扶掖这些学校的发展；6.制定外国人教育视学官制度；7.取缔中国留日学生中政治煽动者的言行。排日言行在年轻的中国留日学生中产生了恶劣影响，警视厅对此类留日学生应高度警惕，探求积极的取缔方法，必要时将其驱逐出境；8.设立中日沟通的社交机关；9.扩建宿舍，改善生活状况；10.利用报纸开展友好宣传；11.改进小学教科书的内容；12.金融关系。中国留日的官、自费生因国内战乱中断了汇款来源，不少人向中国驻日公使馆或留学生监督处申请补助。对此，日本准备与中国驻日公使馆、留学生监督处协商，提供经济帮助；13.设立关于中国人教育事务的研究会；14.促进中国驻日留学生监督处的发展，为解决其经费提供便利。⑧ 上述14个方面既有改善中国留日学生居住和学习环境的内容，也有对日本社会和教育界人士的要求；既有涉及日常生活的内容，也有制度层面的改革，其涉及面较广，变更力度较大。这是日本政府改善中国留日学生待遇的重点，但其中也明确提出取缔中国留日学生的反日言论，甚至有将此类中国留日学生驱逐出境的严厉措施，反映出日本政府的真实目的是要培养中国留日学生的中日亲善感情。
第二，在中国开展的工作。主要内容如下：1.在中国设立预备学校；2.在中国各地推行日本学校入学考试制度。作为吸引中国学生的一种手段，在中国的重要城市如北京、奉天、天津、汉口、上海、广州等地，举行日本著名大学、高等学校的入学考试，并奖励入学考试取得优等成绩者。这既利于提高留学生的学力，又利于助长中国人学习日语的风气；3.在中国各地设立学校并为其提供补助。在中国各要地设立小学、中学、大学及相当于实业学校的学校，并给予相当的补助，以助其发展。计划如下：（1）北京、天津、济南、上海、汉口、福州、广州设立中学，各招收学生100名，每校经费3万元。（2）北京、上海设立大学，每校经费50万元。（3）每地设一所招收25名学生的小学校，每校每年经费8000元。（4）在北京、天津、济南、福州、上海建立实业学校，每校每年经费10万元。因本项经费数目庞大，应先设数个中学、实业学校作为将来发展的试点；4.探求日语普及方法。为了普及日语，日方谋求在中国中学、师范学校将日语作为必修科目，而在其上一级各学校则通过教授日语、分发日语出版物等办法普及日语。⑨ 这些工作的目的主要是通过在中国国内建立学校，普及日语，加强预备教育，使中国学生赴日留学后尽量避免出现语言障碍，快速适应日本生活，从而进行有效的学习。
第三，关于资金分配比例。在广泛征求知名人士意见的前提下，政府的大致预算如下：1.鼓励优秀学生经费每年3000元；2.废除官立诸学校的补助费制度所需经费每年10万元；3.补助日本老师与中国留日学生亲睦的费用每年5000元；4.减少私立各学校监督人员的安置费用每年3万元；5.补助从事中国人教育的学校发展费每年2万元，临时费8万元；6.制定外国人教育视学官制度的经费每年5000元；7.取缔中国留日学生中政治煽动者言行的经费每年3000元；8.设立中日沟通的社交机关费每年2万元，临时费10万元；9.建设宿舍，改善生活状况的费用每年1万元，临时费5万元；10.操纵新闻费每年5万元；11.金融关系活动费每年1万元；12.设立中国人教育事务研究会的经费每年2万元；13.促进中国驻日留学生监督处发展费每年3000元；14.在中国各地推行日本学校入学考试制度经费每年3000元；15.在中国各地设立学校及其补助费每年5万元，临时费20万元；16.日语普及费每年1万元。⑩ 合计每年预算经费34.2万元，临时性经费43万元，总计77.2万元。该项资金数目庞大，似乎显示了日本政府改善中国留日学生政策的决心。
同年，外务省又提出了《改善在本邦中国留学生培养待遇法案》，开始实施改善中国留日学生居住状况的具体政策。外务省认为，中国留日学生之所以素行不修、成绩低下，与其居住的宿舍不足大有关系。因学校宿舍不足，大多数留日学生不得不住在下宿屋内，从而不受任何管制，四处沾花惹草、吃喝玩乐，花费虽大，却一无所学。因此，在《改善在本邦中国留学生培养待遇法案》中，向国会提出申请临时费3万至5万元，在中国留学生居住较多的神田、本乡、牛込、小石川等地，新建10所宿舍（平均每所收容30名留日学生），然后每年提供5万元的预算（每所预定约5千元），以维持宿舍日常开支（11）。根据该方案，增建了一些专门接受中国留学生的宿舍，解决了部分学生的居住困难问题。
第四，退还部分庚款，建立补给中国留日学生学费制度。鉴于改善中国留日学生待遇的巨额资金需求，日本政府经多次酝酿、讨论后，在1923年3月第46届国会上通过了《对华文化事业特别会计法案》（12），正式决定退还部分庚款，以资助中国留日学生教育事业和中日文化交流活动。该法案指出，对华文化事业经费的财政来源，主要是庚子赔款、解决山东问题和胶济铁路的赎金等来自中国的资金；明确了资助中国留日学生是其重要事业；规定了资金使用数额和程序，将对华文化事业经费直接纳入了政府财政预算和决算，一定程度上保证了资金的及时到位。
日本政府实施《对华文化事业特别会计法案》，需要中国政府和留日学生的配合，希望与北洋政府谈判，签订具体的实施办法。北洋政府亦希望通过中日谈判，以签约的形式保证其掌握日本退还的庚款的使用权，尽管中日双方存在着目的分歧，但都期望通过谈判解决使用庚款的具体问题，尽早开展补给中国留日学生学费事宜。1923年年底，日本外务省代表和中方代表在东京进行了首次关于日本对华文化事业具体实施问题的非正式会晤，达成了《日本对华文化事业计划之决定》，就对华文化事业经费实施过程的注意事项、资助具体事业、资金使用和补给中国留日学生学费办法等达成了大致相同的意见（13），但尚有些细节问题待各自政府审查后，再做进一步的讨论。1924年2月6日，日本外务省亚洲局局长出渊胜次与中国驻日公使汪荣宝再次就该问题重开谈判，最后达成了非正式协议《日本对华文化事业协定》，详细规定了对华文化事业经费补助中国留日学生的人数、月额、选拔方式、开始时间、支付途径以及惩罚标准（14），成为补给中国留日学生学费的基础性文件。
同年3月6日，中国政府教育部据此颁布了《日本对华文化事业留学生学费补助分配办法》（日方称为“一般补给生规则”），主要规定：1.中国留日学生学费补助的总数为320人，以各省众议院的议员人数及负担庚子赔款数额作为分配标准；2.每人每月支付学费日币70元；3.每省补助学生人数，官、自费生相同，当人数为奇数时自费生多一人；4.学生就读学校分为5个层次，补助学生按照从上自下的顺序决定（学校排序略）；5.前项学生之资格相同时，以年级之高下定之；年级相同时，以成绩之优劣定之；成绩相同或有疑义时，由学务处举行临时考试定之；6.各行省如合格之官、自费生均不足额时，得由学务处考察各该省在前项指定学校外之官公私立大学、专门学校学生成绩最优者补充之；7.于各行省所得定额外所余11名，应由国内国立大学及高等专门学校另选合格人员赴东研究。（15） 以该分配办法为基础，中、日双方建立了庚款补给中国留日学生学费制度（日方称为“一般补给生制度”）。
支持成立“日华学会”、颁布系列改善法案和退还庚款建立补给留学生制度，均是从日本政府层面改善中国留日学生政策的重要措施。不过，在日本国会讨论改善中国留日学生待遇问题时，部分留日学生教育者和外交界人士呼吁改善中国留日学生的学习、生活和教育环境等，这些非政府层面的努力，是促使日本政府调整和改善中国留日学生政策的重要因素。
二原因剖析
日本政府之所以在大正中后期改善对中国留日学生政策，主要原因是：这一时期留日学生的反日斗争、欧美列强争夺中国留学生教育权的国际压力以及日本各界人士和其驻华使馆人员建议改善中国留日学生待遇的呼吁与请求。
首先，中国留日学生的反日斗争在大正时期愈演愈烈，给日本政府造成了一定的冲击。1915年1月18日晚，日本驻华公使日置益向袁世凯提出了独霸中国的“二十一条要求”，打破了中国留日学生对日本政府残存的一点点幻想，再也无法相信其“保护”和“亲善”的谎言，对日感情急剧恶化。2月11日，正值日本纪元节放假之日，3000多名中国留日学生聚集起来，召开了留日学生大会。大会决议致电中国政府力拒日人要求，散发传单，警告全国父老，并准备选派代表回国（16）。会上还成立了中国留日学生总会，由沈定一担任干事长。会后，选出17名学生代表，带着留日学生总会的委任状回国活动，其中，刘文岛、万钧、陈仁、桂念祖4人作为请愿代表去北京，萧汝霖等13人为鼓吹舆论前往上海，分别在2月末到达并开始活动（17）。留日学生的反对“二十一条要求”运动，虽然未能阻止日本的侵略行为，却使日本政府有所顾忌。
1918年5月16日和19日，日本政府与北洋政府相继签订了妄图控制中国军事指挥权的《中日陆军共同防敌军事协定》和《中日海军共同防敌军事协定》，所以，在此前后对中国留日学生的活动保持高度警惕。中国留日学生于5月6日秘密召集各省、各校留学生代表46人，在东京神田的中国饭店“维新号”开会，商讨反对中日共同防敌协定对策。对此早已侦知的日本警察突然袭击会场，殴打并逮捕了所有学生，至第二天拂晓释放。这次事件后，留日学生身仇国恨交织一起，纷纷罢课回国。日本的《朝日新闻》惊呼：“留学本国的中国学生最近归国者非常多。11日从横滨出发的有180名，12日约有70名。另外，不限于东京市内，各地的留学生都打算回国。仙台的东北理科大学、第二高等学校的中国留学生24名也自7日起一齐停课，与东京方面不断联络，约定17日一齐归国，不再重蹈日本，愤慨无已。”（18） 这里反映了当时留日学生愤然回国的情形。
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