地方自治(3)
http://www.newdu.com 2024/11/29 10:11:08 《天津社会科学》 马小泉 参加讨论
2. 东三省保卫公所 东三省保卫公所的建立，也是民族矛盾激化的产物。1904年日俄战争期间，日军于东三省所占地区，分别指定乡约，加以控制。清政府宣称所谓“中立”，地方官权尽失。当地绅民有感于国事阽危，为保护自身权益，于1904年8月创设东三省保卫公所[32]。 保卫公所的宗旨，是“专为保卫本地商民之生命财产起见”[33]。保卫公所的职能，系专以民事为重，所设董事皆由本地绅商中推举。由于庚子以后，东北州县官员几成虚设，故保卫公所规定，“本公所以本地人力、财力办理本地民事，所有一切内政，原有十分自主之权，同人当效其死力，合其团体，以保此权利为第一要务，无论何国，皆不得施其官势兵力，致损我民人自主之权。”[34]可见保卫公所的设立，首要目的在于保护绅民自身权益，反对外国干涉，具有反对侵略、维护主权的进步意义。 东三省保卫公所成立时创议之章程，要求各地“各就本地设立公所”[35]。已知设立者有奉天保卫公所。据《奉天保卫公所实行新章》规定，“以保卫地方人民生命财产及扩充本地方一切利益为宗旨，不妨外交，不碍国权”[36]。奉天保卫公所在省城设立总局，所属各县设立分局。其各局总董、副总董、分董诸要职，以“达政体、有血诚”之绅商充任。保卫公所章程申称：“本公所为扩充地方利益起见，则宜广视听而决壅蔽，故总、分局讲习所之员绅以及各乡镇之代表人民志意者，无论所举何事，皆有公议之责任。”[37]说明该公所的性质与东三省保卫公所章程的规定基本一致。 奉天保公所章程还规定，“本公所既任日后保卫之责，必须养成地方自治之能力，而办法必从教育入手”[38]。公所负责预备师范、广立学校、讲习实业、流通书报、公遣游学之外，还于总局内设立讲习所，讨论地方兴革，以训练自治人才，培养人民的自治能力。其职能类似于湖南南学会。保卫公所的设立，是东三省地方绅民在国难患深之局的刺激下寻谋自保自立自治的又一形式。 3. 上海城厢内外总工程局 上海的地方自治，始于1905年上海城厢内外总工程局的创立。上海城厢内外总工程局是中国早期较有完全意义的地方自治团体。 上海是近代中国最大的通商口岸之一，工商实业较为发达，士绅风气较早开通。20世纪初年，上海绅商感到“清廷大势岌岌，不复可有为”，“非仿文明各国地方自治之制，不足以图强”。[39]日俄战争之后，上海绅商“惕于外权日张，主权浸落，道路不治，沟渠积污，爰议创设总工程局，整顿地方，以立自治之基础”[40]，并商请于苏松太道袁树勋。袁氏对此甚表赞同，着即将南市工程局撤除，所有马路、电灯以及城厢内外警察一切事宜，均归地方绅商公举董事承办。 由于举行普通选举“尚多格碍，惟有先就向来办事诸绅商中公同选举，送请核派，以为组织自治之基础”[41]。1905年9月，上海各业绅商代表三次集会，公举76人，呈报官府选派。10月16日沪道袁树勋照会诸绅商，选定上海商务总会成员李钟珏为领袖总董；莫锡纶、郁怀智、曾铸、朱佩珍4人为办事总董；姚文楠等32人为议事经董，由此组成上海城厢内外总工程局。 总工程局议办期间，官绅双方曾拟定《上海城厢内外总工程局简明章程》20条，议会成立后又详细拟订总章，颁布施行。简明章程规定，该局宗旨为“整顿地方一切之事，助官司之不及，兴民生之大利，分议事、办事两大纲，以立地方自治之基础。”[42] 总工程局分设议会和参事会两机关，系仿照西方地方自治制度，实行立法、行政两权分离，便于相互监督制衡。“议会为地方全体之代表，议决关于本局一切事件”。由其议决事项和议决程序可知，议会具有立法权和监督行政权，但同时又受监督于地方官府。参事会为执行机关，但对局内事务仍有建议权和呈请复议权。[43] 关于总工程局的人员构成，章程规定，“均由本地绅士及城厢内外各业商董秉公选举”，“呈请苏松太道核准”[44]。所以总工程局的两任议董，除出身传统功名者外，大半都是商界领袖，而且多数是当时会馆、公所的董事。根据局章规定，1907年11月和1908年10月，分别进行议董两会和领袖总董的换届选举，结果李钟珏仍当选为领袖总董，办事总董郁怀智、莫锡纶留任，另举李厚佑、王震为办事总董，其他新选议董也多为商界人物[45]。说明上海城厢内外总工程局是以新式绅商为主体的地方自治团体。 另据有关资料统计，1905-1908年间，总工程局议参两会共提出、议决议案50余项，其中除少数议案关涉总工程局自身的章程议订和议董两会选举之外，绝大多数涉及财政税收、市政建设、社会救济、司法裁判、改良风俗、兴办教育以及对外交涉等[46]。体现了上海绅商资产阶级对于地方政务的热心和积极的参与意识。 上海的地方自治，是由地方新式资产阶级绅商人士自发倡办、并经地方官府认可的社会政治活动。资产阶级绅商不仅是地方自治的热心倡办者，而且在地方自治团体中居于中坚地位。“这样，他们就造成了地方政治上一种势力”[47]，并通过总工程局设置的议参两会，行使官方允许范围内的一部分地方行政权力。这是上海新式绅商积极参与地方政治、谋求社会进步的一种尝试，对于推动中国地方政治革新和地方自治的发展起着典范作用。 4. 天津自治局 天津地方自治的举办与上海举办自治的特点有所不同，天津是在清朝地方官府直接督导之下、地方官绅参与的产物，这与时任直隶总督的官僚立宪派袁世凯的支持不无关系。由于天津地方自治具有浓厚的官办色彩，其意义与本文题旨相左，故不拟深入讨论。但天津自治局所举办的天津县议董两会选举活动，则是值得了解的一项成绩。 1906年7月，袁世凯饬令于天津府设立自治局，以知府凌福彭、翰林院检讨金邦平会同筹办。该局以“准备地方自治为宗旨”[48]。天津地方自治的前期活动，是设立天津县自治期成会，拟定《天津县地方自治公决草案》111条，经袁世凯批准实行[49]。 “公决草案”规定，设立议事会、董事会为地方自治机关。议事会议员以30人为定额，选举采用复选举制。董事会会长以本县知县兼任，副会长、会员均由议事会选举任之。同时还明确规定了选举人与被选举人的资格。 据此，天津自治局于1906年3月设立选举机构，划定选区，调查选举人与被选举人情况。调查结果，合格选民12461人，有被选举资格者仅2572人。调查选民人数过少的原因故且不论，但调查完毕，仍照章举办选举。1907年6月16-18日，首先举行城内初选投票，26-28日进行四乡投票，城乡投票者合计8759人，投票率达70％。初选结果，当选票5997张，未当选票2339张，废票427张，合计8763张（与投票人数统计有4张出入），选出初选当选人135名。 7月24日由初选当选人举行复选。当天参选者127人，每人选30人，共得3810票，当选最多者200票，最少者13票，按照议事会定额，取前30名为当选议员。8月18日，天津县议事会正式成立，推选在籍官绅李士铭为议长，王劭廉为副议长，议定由议长筹组董事会[50]。 以上是天津自治局的成立与天津县议事会的选举情况，也是清末地方官府推动自治的早期实例。它与上海绅商自发要求下的地方自治有所不同。上海的地方自治，重点在于建立以新式绅商为主体的自治机关，推动地方的工商实业和市政建设，为民族资本主义的发展开辟道路。天津官绅试办的地方自治，重点在于建立自治机构，加强官府对自治机关的监督和控制，以稳固基层社会的统治。不过，上海绅商初次创办自治态度谨慎，未便进行普选。天津则由官府操纵，全面试行普选制度。尽管选民人数有限，投票率不高，但对提高人民的参与意识，具有某种社会动员的进步意义。 1906年以后，在上海、天津率先举办自治的影响下，其他省区纷纷仿效。尤其是清廷迫于内外环境的压力颁布预备立宪上谕之后，又于1907年9月谕令民政部“妥拟自治章程，请旨饬下各省督抚，择地依次试办”[51]，各级官府相继依旨试办。粗略统计，这一时期直接以研究并促进地方自治的社会团体约有30余个，以筹办或试办地方自治的组织机构约有60余个（各省奉旨设立的自治总局不计）[52]。 |
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