政府的岁人在于租赋。赋从田出，遇灾则田荒；田荒则赋无所出。灾民救死不赡，若犹责以输必将使其陷入困境。因此，元人张宏范建议：“朝廷储小仓，不若储之大仓。今岁水潦不收，而必责民输，仓库虽实，而民死亡殆尽。明年租将安出？曷若活其民，使不致逃亡，则岁有恒收，非陛下大仓库乎”。由蠲缓之议转化而来的蠲缓之策，是政府在凶荒之后，发出蠲缓赋役的诏令，包括蠲赋、免役；如周代的薄征，汉代的轻敛，魏晋的免租，南北朝的除赋，隋唐的免租庸调，五代的除放，宋代的蠲租，元代的免税，明代的蠲税，清代的厚蠲。历代蠲免的法令在实行的过程中也有许多流弊，如清人汪志伊说：有以法令为具文，根本不付施行者；有时行而不忠，反以害民者。大体言之，不外于“奉蠲钱粮，或先期征存，不行流抵；或说奉蠲免，不为扣除；或故行出示迟延，指称别有征款；及常为扣除，而不及蠲额。”【9】此外，又有指荒作熟，指熟作荒，有隐报灾荒，索赋于灾民，以邀功誉者。这些弊端一直沿袭下来，地方吏胥，报灾不时，以及做荒舞弊的情况时有披露。灾荒之后，农民若生机未绝，就需要政府助其复业，恢复生计。在农业社会，农赈的种类主要是贷种、食、牛、工具等农本。政府在改良生产的外部条件方面，也有从不同的层面防灾、救灾、减灾，改良自然条件的具体措施，如水利灌溉、植树造林、恢复生态等政策。
在中国各类自然灾害中，最为普遍的是水旱致灾。水旱致灾虽然是由自然条件造成的，但水利废弛也为其基本原因。管子说“沟渎遂于隘，障水安其藏”。【10】荀子说“修堤梁，通沟浍，行水潦，安水藏，以时决塞。岁虽凶败水旱，使民有所耕耘，司空之事也”。【11】历代政府本其议而衍化成为具体的水利政策。水利包括灌溉与治两方面。在水利灌溉方面，中国两千年来虽有以政府为主导，动员社会力量兴修的若干重要水利灌溉工程在农业生产中发挥着作用，但仅恃人工、畜工、器具，人畜之力不仅有限，而且也因工具简陋，竭手足之力难以与自然抗争，收效也相当有限，因此，更多的是零星部分的经营与修葺。治河川是消弭水患的根本办法，历代倡其学说者多，以中央政府为主体动员社会力量付诸实施的河工也较多。至于垦荒，历代倡导者多以荒地不辟，或荒地增加，为农业生产之大害。宋人陈靖在劝耕农田疏说：“今地之垦者十才二三，税之人者又十无五六。……逃亡既众，则赋税岁减，而国用不充。敛收科率，无所不行矣。游惰既众，则地利岁削，而民食不足，寇贼杀伤，无所不至矣……”【12】其中的“地利岁削，而民食不足”已将垦荒的重要性一语道破。耕地缩小，政府的租赋收入必减，租赋收入减少，则财政困竭。其出发点虽然是统治者的利益，但它以垦荒作为补救民食不足的思想是有价值的。
三、20世纪以来中国救灾思想与政策的近代化趋向
在中国由传统农业社会向近代工商业社会转型期间，政府的财政基础与管理职能发生着相应的变化，尤其是在与国际接轨的过程中，中国传统的救灾政策开始呈现出了近代化趋向。这主要表现为政府在消极的临时救助的基础上向积极的救灾防灾转变，以政府为主导并动员民间组织参与的以工代赈和农村贷款成为防灾与救灾政策的重点。20世纪上半期，每遇灾荒饥歉，政府与社会仍然以设立粥厂为急赈中的首要工作。但在施救的规模与管理的规范方面已有所进步。在1931年国民政府救济水灾委员会的报告中说：“芜湖区有大规模粥厂2所，其章程规定，每厂收容灾民不得超过5000人，又皖北阜阳一县之有小粥厂110所，每日就食人数，多者达7100人，其办法分全县为11所，每所设粥厂10处，每次就食人数可达20一30人。有就厂施放及随地施放两种，同时进行。其随地施放办法，厂所可以随时随地迁移，尤为利便。河南粥厂自1931年12月至1932年1月间，共成立16所，灾民均可持票就食。据各省报告，灾民每日来厂就食者，约在20.4万至22万人之间，平均每人约费洋三分”。【13】除政府办理粥厂之外，也有由慈善团体及地方公团办理者。在社会救助方面，国民政府内政部颁发了地方救济院规则，规定在各省区，特别市，县市政府，为教养无自救能力的老、幼、残废人，并保护贫民健康，救济贫民生计，都要分别设立救济院，或分设养老所、孤儿所、残废所、育婴所、施医所、贷款所等。到1930年，全国各地与救灾居养有关的救贫机关共834所。其中官办132所，公办409所，私办293所。救助总人数达11.41万人。【14】近代救荒的重要物资仍然是保障粮食储备。为恢复日渐式微的旧有仓制，国民政府军事委员会于1933年10月22日在南京召开江、浙、皖、赣、鄂、湘、豫、闽、甘、晋10省粮食会议，作出在各地兴办谷仓的决议。1934年以上10省积谷总量达到了503.62万石，积款33万元，各地大体以人口为标准，储积了三个月的粮食。积谷的本钱除地方固有款项外，按规定派收募捐。在此基础上，1935年内政部制订了全国各地方建仓积谷办法大纲，规定了各地仓储的种类、保管办法、经费来源、考绩办法、新陈代换等，近代仓储制度得以确立。
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