位于南中国海的西沙群岛和南沙群岛是中国领土的一部分，伴随着围绕群岛主权之争的展开以及由此引发的武装冲突和紧张局势，国内外对南中国海的研究逐渐增多。不过，这些研究的时间范围多集中在冷战后，研究对象侧重于对中国政策的研究，少量涉及越南、菲律宾等的政策。相比之下，国内学界对美国的南中国海政策的研究则更少。战后南中国海在美国的亚太利益诉求中所占比重日益凸现，成为当前南中国海局势各方势力博弈的重要一方。然而，目前国内外学术界对该课题的研究大多集中于冷战后①，几乎都忽略和淡化了冷战前的美国南中国海政策，而这一时期美国对南中国海的政策又是此后政策的基础；结合美国对南中国海形势变化的重要影响，研究这一时期的美国政策无疑具有重要的现实意义。本文力图通过对二战前及二战期间若干事件的分析，透视美国政策的特点，并分析其原因，并对比冷战期间及冷战后美国政策的异同。
    一、二战前美国的南中国海政策：有限的利益与责任
    二战前，通过几次有限的接触，美国与南中国海有了最初的联系。首先，19世纪美国船在南中国海的勘测，这是美国涉足南中国海的开始；其次，美国同西班牙、英国签订的两个划界条约如何界定菲律宾的范围，尤其是在南中国海；第三，美国对30年代“九小岛”事件的反应及其原因，特别是对菲律宾人对南沙群岛提出要求的对应。
    1、美国对南中国海的涉足
    美国同南中国海的最初联系可追溯到18世纪末，第一艘赴中国的美国商船“中国皇后”号没有直接横跨太平洋，而是绕道大西洋，赴广州途中经过南中国海。尽管只是经过，没有留下其它任何同南中国海发生关系的记录，但之后南中国海航线成为美国远东贸易的海上通道之一，自此该航线开始关乎美国的利益了。②
    南中国海是重要的航道，来往于此的船只不计其数，美国的远东贸易船不过是其中之一而已。为了航海的方便和安全，西方的船只在没有经过中国政府同意的情况下，对南中国海的航线、水文情况进行勘测，其中以英国勘测最多，投入力量最大。英国将勘测结果汇集成册，至今仍为许多西方的研究者所引用。此外，德国等都在南中国海进行过测量活动，中国政府抗议了这些行为。[1]（P692-694）
    19世纪，美国测量船也多次在南中国海勘测。1835年，美国测量船戴维？斯科特号在南沙群岛奥援暗沙一带测量；1842年，美国文森斯号考察船在南沙群岛中部测量。[1]（P691-692）19世纪末，又有美国船只在南中国海勘测。[2]（P189）
    美国的测量活动只是上述诸多西方国家测量活动中的一部分而已。美国的测量活动可能是为了航行安全和方便的私人行为，不具官方性质。当时美国的海军还很弱，加上当时美国在远东的利益有限，所以政府行为的可能性也较小。尽管如此，毕竟这些勘探活动为后来美国介入南中国海奠定了基础，因此其意义不可忽视。
    2、南沙与美属菲律宾疆界的确定
    美国再次涉入南中国海是19世纪末、20世纪初为获取菲律宾而与西班牙③、英国签署的关于菲律宾边界的条约。美国分别与西班牙和英国签订的条约，均与南中国海有关。
    首先是1898年，美国与西班牙签订《巴黎和约》，和约第三条对菲律宾群岛的范围做了规定。此举对菲律宾有着重要意义；对于南中国海争端也有着不可忽视的作用。因为从美国对菲律宾领土的界定中，可以看出南沙岛礁同菲律宾的关系，也可以看出美国对这些岛礁归属问题的立场。
    《条约》称“西班牙将通称菲律宾群岛的各岛屿让与合众国，这些岛屿包括位于下列各线以内的诸岛：一条线由西向东，沿着或靠近北纬二十度通过可航行的巴士海峡中央，从东经一百一十八度至一百二十七度；由此沿东经一百二十七度至北纬四度四十五分，由此沿北纬四度四十五分至北纬四度四十五分与东经一百一十九度三十五分的交叉点，由此沿东经一百一十九度三十五分至北纬七度四十分，由此沿北纬七度四十分至该线与东经一百一十六度的交叉点，由此划一直线至北纬十度与东经一百一十八度的交叉点，由此沿东经一百一十八度至起点。合众国将在本条约互换批准书后三个月内，付给西班牙两千万美元”。[3]（F240-247）
    按照上述规定，菲律宾领土西部边界为：沿北纬4°45′与东经119°35′交接处往北，至北纬7°40′处，然后沿着此纬度线往西，至东经118°交接，后沿东经118°往北，至其与北纬20°交接处。南沙群岛和黄岩岛均不在此范围内。
    1900年11月7日，美国和西班牙在华盛顿签订了《关于菲律宾外围岛屿割让的条约》，条约规定：“西班牙让与美国她在巴黎和平条约缔结事件以前也许曾经有过的全部所有权和所有权的要求，让与美国属于位于菲律宾群岛外面的该条约第三款所规定的界线内的任何和全部的岛屿，特别是加牙因（Cagayan）、苏禄（Sulu）和锡布土（Sibutu）岛屿以及它们的属地，西班牙同意所有这些岛屿必须完全地包括在群岛的割让中，只要它们曾经明显地属于上述界线以内的”。[1]（P525）按此一条约，西班牙放弃属于菲律宾群岛而位于1898年条约第三条所述范围之外的岛屿。
    这样上述两条约基本界定了菲律宾的领土范围，对菲律宾有着重要的意义。“菲律宾是一个群岛国家，其疆界系依据1898年美西和约之规定，而该和约是以经纬度将菲律宾群岛割让给美国，以后1900年美西华盛顿公约、1930年美英条约、1932年美英条约都认定该项经纬度疆界为菲律宾之领土疆界。依据美西和约，菲律宾之领土就包括经纬度内的群岛领土及水域。菲国将此一条约所确定的疆界称为‘疆界条约’”。[4]（P2）
    1946年7月4日美菲一般关系条约肯定了这两个条约的效力。[1）（P524）1982年菲律宾签署《联合国海洋法公约》时曾发表一项宣言，认为签署该公约，“不能影响1898年美国与西班牙签订的巴黎和约中有关菲律宾领土疆域的规定”。[5]“该种签署不应侵害或损害菲律宾运用其主权权利于其领土之主权，例如卡拉延群岛（Kalayaan Islands）及其附属之海域”。[4]（P5）
    依上述可知，最初的菲律宾领土范围并不包括南沙群岛和黄岩岛；其经济和战略价值在当时并未显现出来——只是在资源紧缺和二战期间日本占领这些岛礁作为南进军事基地之后才凸现出来，所以美国也不重视这些岛礁。
    20世纪30年代，美国再次通过与他国签订条约的形式为菲律宾规范了疆界，这次南沙群岛仍未进入菲律宾的版图。
    1930年，英国和美国签订了关于划定英属北婆罗洲与美属菲律宾之间边界的条约，“根据条约规定，美西1898年条约所确定的一部分线将由分割属于菲律宾群岛的岛屿及属于英国保护的北婆罗各国的岛屿的线取代。[6]（P301）这个条约也表明：南沙群岛未进入菲律宾版图，④美国并不认为南沙群岛是菲律宾的领土；在本文下面的论述中，美国没有支持菲律宾人对南沙群岛的要求进一步证明了这一点。
    美国签订的上述条约为菲律宾划定了边界，尤其是《美西条约》，这些条约都没有把南沙群岛划入菲律宾的版图，菲律宾只是在二战后才对南沙群岛部分岛礁提出要求。美国在二战后同菲律宾签署《共同防御条约》，其范围也主要根据“条约边界”的范围，没有覆盖南沙群岛；冷战后，针对南沙群岛的紧张局势，菲律宾试图援引《共同防御条约》得到美国的支持，为美国所拒，原因之一就是南沙群岛不在条约范围内。⑤
    3、美国与菲律宾的南沙诉求
    此后的“九小岛”事件将南沙群岛推上国际舞台，菲律宾人借此机会对南沙群岛的要求考验美国的立场与政策。
    20世纪30年代初，法国在印支的殖民政府派舰队到西沙和南沙群岛勘探，并宣示“主权”。[2]（P190）引起中国的抗议，国内许多团体向政府和外交部致电、致函，要求政府维护主权，由此中国政府同法国政府展开了无数次的外交交涉。⑥然而，当时正值日本侵略中国之时（“九？一八”后不久），加上国力有限，法国人还是如愿以偿地侵占了这些岛礁。当然，法国的占领某种程度上符合抗日的需要，“根据法国的档案，尽管中国在20世纪早期不断地声明对西沙群岛的主权，但还是容忍了法国的占领，因为法国的占领可以抵御日本的侵略”。⑦这就是“九小岛”事件。
    中国对法国人占领南海岛礁的位置最初并不确定，曾以为法国占领的是西沙群岛，因此在给法国的最初交涉文件中，曾经声明西沙群岛是中国最南的领土。当时中国提出的抗议依据的是1928年沈鹏飞的《调查西沙群岛报告书》，该书称“西沙群岛我国最南之领土”。[8]（P1）杜定友在1948年就批评沈的这种说法给外人以口实，“授人以柄”。[9]确实如此，萨谬尔斯就认为中国是在二战后才对南沙群岛提出权利要求的，因为中国战前曾说最南领土是西沙群岛，引用的正是沈鹏飞的材料。[10]（P68）中国政府还曾要求驻外领事馆核实法占几岛的具体位置，并要求法方提供具体信息。中国政府的这种做法遭到当时学者和媒体的批评，徐公肃、胡焕庸、陆东亚等纷纷撰文批评政府缺乏远见，平时对于边疆少有关注，当边疆危机出现时，只得“病急乱投医”。[11]中国大陆后来的研究均以30年代中国向法国提出的抗议和交涉为由，认为当时中国政府极力维护南海诸岛的主权。⑧这种做法事实上是放大了概念，以中国维护西沙群岛的行为放大到中国已经在维护整个南海诸岛的主权。中国政府在这次事件后，勘察了南海诸岛，尤其是南沙群岛，并于1935年公布了第一份官方的南海诸岛名称，中国台湾学者陈欣之利用法国档案和中国台湾公布的关于南海诸岛的档案，研究这一事件后发现：30年代中国政府维护主权侧重西沙群岛。[7]
    法国占领是出于战略考虑，为了法属印度支那的安全，加深印度支那的防御深度，尤其是在国际局势危机不断，日本在远东的动向越来越有冒险性的情况下尤其如此。[12]（P262-283）此外是为了在南沙群岛设立气象站，以便获取及时的气象信息，为法属印度支那提供气象预报，以减少不良气象带来的损失。
    针对沸沸扬扬的“九小岛”事件和不断紧张的远东局势，美属菲律宾当局宣称：“既不考虑该群岛是菲律宾之领海，复以该问题无关菲律宾之利益，由此菲律宾总督亦不关心此事”。不过，菲律宾前参议员陆雷彝却认为法国出兵强占南海九小岛，依照巴黎条约的规定，应属菲律宾所有。他建议政府出面交涉；但墨菲总督只是把陆的建议送转给华盛顿，未加任何个人意见，结果华盛顿没有采纳陆雷彝的建议。美国驻菲律宾海岸的测量人员表示，法国所占的九小岛的位置在巴黎条约所规的领海界线之外200英里，因此不属于菲律宾领土的范围。[13]无法确定法国在占领这些岛礁时是否通知了美国，但美国国务院的官员说，美国是在关于法国占领的报道中第一次听说这些岛礁的。[14]
    20世纪30年代美国对菲律宾议员提出的占领南沙群岛的建议不予接受的原因，首先是因为在法理上该群岛不在《巴黎条约》圈定的菲律宾领土范围之内，此外还与当时美国的远东战略和对南沙群岛军事价值的认识有关。30年代大危机时期的美国专注于国内事务，在远东利益有限，力量也有限，尚不足以有效保卫菲律宾。占有南沙群岛无疑扩大美国的防御范围，增加其防务负担。在未对南沙群岛进行勘察之前，一直认为这些岛礁常年淹没在海面下，价值不大——直到50年代中期，美国还是这种看法。在日本人占领太平岛作为其南进的军事基地之前，南沙群岛的军事价值和战略意义还未被美国充分认识。
    总的来看，二战前，美国在南中国海的利益有限，仅限于同南中国海周边贸易时商船往来于南中国海。且这种贸易所占美国外贸很小的份额，不足以引起美国对南中国海地区的重视。战略上，南中国海位于菲律宾西侧，而菲律宾所面临的威胁是来自北方的日本，而非来自南中国海方向的法国、英国或者荷兰，所以南中国海对于菲律宾的战略价值也不大。所以，南中国海在当时的战略价值还不为美国所肯定。后来在二战期间，当日本占领南中国海的岛礁，以此作为南进基地之后，这些岛礁乃至整个南中国海的战略重要性才显现出来。
    二、《开罗宣言》的缺憾与南中国海美对日作战
    二战期间，日本占领了西沙和南沙群岛等位于南中国海的岛屿，作为南进基地，以缩短到新加坡的距离。正如霍尔所说：“（日本之所以占领）是为了克服它苦于没有比福摩萨（即台湾）更靠近新加坡的海军基地这一严重的不利条件。占领海南岛可使它与新加坡的距离缩短至一千三百海里，而占南沙群岛则可再缩短七百海里。”[15]（P920-921）1938年11月，日本到西沙群岛，树立石碑，详述侵犯西沙的经过。[16]（P21）日本人将其名称改为“平田群岛”；并在西沙群岛的珊瑚岛修建5座碉堡，南北各1座、东北角两座、东南角1座。[2]（P190）
    1939年3月30日，日本占领南沙群岛；并在南沙群岛修建了军事设施和纪念性标志；4月9日，日本正式宣布占领南沙群岛等3个群岛，并将其更名为“新南群岛”，划归台湾总督管辖。台湾总督府以第122号告示宣布领有“新南群岛”，并编属于高雄市。[2]（P190）西沙群岛与东沙群岛也一并划归台湾总督管辖，隶属高雄县治，以之作为榆林港与台厦的前进军事基地。[17]（P13）“在日本的管理体系中，那南沙群岛主要依靠台湾，而西沙群岛主要依靠海南……（并且）在二战期间的大部分时间里，事实上是越南人（以法国的名誉）和台湾人（以日本人的名誉）驻守在两群岛。”[18]（P10）
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