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（二）从横向集权到纵向集权 如果说“党委直接领导政府”体制是一种横向集权的话，大跃进的失败促使中央决定将下放给地方的权力重新收回中央。然而，从1960年开始的集权，不是将权力收归到中央政府及其所辖的部门，而是收归党的系统。⑨ 这个过程是从企业和政府部门的权力转移开始的。在企业，强化企业党委领导下的厂长负责制，在坚持政治挂帅的原则下，强化党对各方面工作的统一领导；在政府，各政府部门在反对官僚主义的运动中，逐渐将职权转由政府各部门的党组来实行。在这种权力转移的基础上，1961年1月，在八届九中全会上决定重新恢复于1954年被撤销的六大中央局。不久，中共中央发出《关于调整管理体制的若干暂时规定》，规定指出：经济管理的大权应当集中到中央、中央局和省（市、自治区）三级，在最近两三年内则要更多地集中到中央和中央局；1958年以来，各省、市、自治区和中央各部下放给区、县、公社和企业的人权、财权、商权和工权，放得不适当的，一律收回；中央各部直属企业的行政管理、生产、指挥、物资调度、干部安排的权力，统归中央主管部门。⑩ 随着以党中央为核心的中央集权局面的出现，八大之后提出的党的一元化领导体制就在横向集权与纵向集权的基础上形成。 （三）一元化执政方式的最终确立 20世纪60年代，我国的政治、经济、文化、社会生活全面服从于阶级斗争，这样，在阶级战争年代形成的并一直被认为是成功经验的阶级斗争、群众运动、政治动员等手段，成为我们党重要的执政资源，在执政过程中，直接插手国家机关的行使事务，甚至撇开行政机关直接对国家和社会发号施令，从而在执政体制中形成了自上而下的垂直式金字塔般权力体制，党、政、军、企、事、群各种组织的权力统统集中于党委，在党委内部，个人服从组织，下级服从上级、全党服从中央，与此同时，过分强调党的第一书记的重要性，动不动都要第一书记挂帅。这样一来，很容易导致党的书记凌驾于党的组织之上。 三、“文革”期间一元化执政方式的畸形发展 “文化大革命”是我们党的历史上非常特殊的事件，它使我们党、国家和人民遭到建国以来最严重的挫折和损失，也是我们党探索科学执政方式过程中的重大曲折。“文革”十年，一元化执政方式畸形发展，给党和国家带来了重大损失，表现有三：第一，毛泽东的个人领导实际上取代了党中央的集体领导。第二，中央“文革”小组取代了中央政治局和书记处。该小组虽然隶属于政治局常委，但实际上只隶属于毛泽东个人。第三，革命委员会取代了各级人民政府。革委会集党政军大权于一身，严重削弱了党的领导，违反了执政的基本要求，是对科学执政方式的一种反动。 党的九大以后，党的组织逐步恢复和重建，但党委并没有建立自己的办事机构，而是把革委会作为自己的办事机构，并强化了“文化大革命”以前党对国家机关的一元化领导体制。党的领导原则又被推演为“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”，强调党对一切经济、政治、文化组织的所谓“绝对领导”。党委会与革委会的关系是领导与被领导的关系，革委会自身又成为集党政企于一身的混沌体。党委的一元化领导，是通过党委会和革委会的多数成员兼职、革委会与党委会的办事机构一体化来实现的。1975年宪法规定：地方各级革命委员会，是各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。这是国家体制的一次大倒退。 “文革”结束后的两年，由于当时的领导人坚持“两个凡是”，对毛泽东的一些错误思想和错误做法没有进行有针对性的批判，从而使党的执政仍然延续过去的传统执政方式，直到改革开放以后，这种局面才得以转变。 四、传统执政方式的特点 传统执政方式的特点总的来说就是党政不分、以党代政、党政一体化，强调党领导一切，运用群众运动的方法解决执政过程中出现的问题，大量地运用政策通过指示、通知、决议等党的文件直接对国家和社会发号施令，在政策和法律的关系问题上忽视法律的作用，重视人治。传统执政方式就是以党代政，我们现在提出的改革和完善党的领导方式和执政方式，就是要改变过去的一元化领导，实现以党代政向依法执政的转变。具体来说，传统执政方式具有以下特点： 第一，领导与执政不分。新中国成立后很长一段时间，我们将领导等同于执政，以领导代替执政，认为执政就是领导。的确，党的领导和执政密不可分，党的领导既包括对国家事务的领导，也包括对经济文化和社会事务的领导，其中党对国家事务的领导方式就是执政方式。但是，由于实行党的一元化领导，党对国家和社会所有领域进行事无巨细的领导，并且很多同志认为，党的领导、党的执政就是直接干预、直接管理一切事务。正是在这种执政理念的影响下，党政不分、以党代政、党的一元化等传统执政方式的做法便顺理成章地形成。 第二，党政不分，以党代政。党政不分，是指中国共产党的组织体系和国家政权机构高度融合。首先，各级党委直接行使各级政权机关的部分职能，经常在不通过法律程序的情况下干预政权机关的工作，甚至取而代之。其次，中央以下的各级党委大部设立了与政府部门重叠的“对口部”，与同级国家机关的主管负责同志并行指挥政府各部门和立法、司法机关的工作，或是越过国家机关主管负责同志直接指挥。再次，各级党委的组织部和“对口部”直接管理各级国家机关的干部任免，甚至有时政府部门的负责人变动，政府的分管负责同志还蒙在鼓里。从某种角度来说，党政不分、以党代政是政党决策、政府执政的一种体制，在这种体制中，繁重的行政任务通过中国共产党的组织体系来承担。虽然我们党认识到党政不分、以党代政的危害，但是由于长期处于计划经济和全面封锁的执政环境之下，党政不分、以党代政问题长期得不到解决。 第三，强调党的一元化领导，强调党对一切领域的全面领导和直接领导，形成了总体性执政格局。总体性执政，即对政治、军事、经济、文化、社会等各领域进行全方位的“一揽子”式执政。1942年9月，中共中央确立了党的一元化领导体制，规定各地党委为该地区最高领导机关；党委的决议，党政军民均须无条件地执行。当时，中央更多地注意了这种领导体制的积极作用，而对其高度集权的弊端却缺乏足够的认识。新中国成立后，我们党在相当一段时间内继续沿用过去的一元化领导体制来执掌政权。党成为一个集国家行政、司法、经济、文化、社会等一切工作于一身的直接领导者和全权组织机构。在一元化领导的执政格局中，各级权力机关和权力执行机关成了党的下级组织，绝对服从党的集中统一领导。正如毛泽东在1962年七千人大会上指出的：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”（11） 1973年，在党的十大《修改党章的报告》中明确指出，无产阶级政党是无产阶级组织的最高形式，党必须领导一切，这是马克思主义的重要原则。在坚持党的领导的原则下，党的政策文件往往仅经过党的中央委员会或中央政治局扩大会议形成决议，未经国家最高权力机关的批准或确认便直接作为国家意志向全国推行，党组织直接承担国家政权机关的职能，党员直接从事国家政务活动。这种总体性执政格局背后是一元化领导方式和执政方式在支撑着。 第四，一元化领导往往演变为个人领导。为了集中和统一党的意志，在革命战争环境下，党内的权力越来越集中于领导者个人。这就为后来的个人专断提供了依据，准备了条件。从1953年开始实施第一个五年计划后，我国在很大程度上搬用了前苏联的中央高度集权的管理模式，领导层次愈高，集中的权力也就愈大。这种“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题”。（12） 第五，注重人治，相对忽视法治。传统执政方式的人治色彩较重，具体表现在以下几个方面：一是领导人的话就是法，领导人的话改变了，法也就改变了。二是领导人领导职务终身制。三是设立所谓“联络员”。四是再次指定接班人。 第六，注重政策，相对忽视法律。新中国成立后，为了巩固新生政权，外抗西方反华势力的封锁，内平反动残余势力的破坏，党没有条件也不可能依靠制定详细法律条文来治理国家，只能靠战争年代形成的党集中统一的一元化领导，靠党的政策、党员的先锋模范作用、党组织的战斗堡垒作用以及广大群众的积极支持与参与，这样政策治国成为党执政的必然选择。党的八大虽然提出要加强立法，完善法制，提出党的执政方式要由以政策为主向以政策与法律并举转变，但是随后又错误地估计了国际国内形势，重提以阶级斗争为纲，强调以政策直接调控国家事务和社会事务，这在一定程度上助长了人们轻视法律的心理，法律的作用受到削弱。比如，1958年8月，毛泽东在北戴河中央政治局扩大会议上就说过，法律这个东西没有也不行，但我们有我们的一套，主要靠决议、开会，实际靠人，不靠民法、刑法来维持秩序。刘少奇也说，到底是法治还是人治，实际靠人，法律只能作为办事的参考。 第七，注重群众运动，相对忽视制度建设。为了达到执政的目的，在革命党思维的影响下，中国共产党过多地依靠群众的力量，通过动员群众来实现自己的执政目的，以群众运动的方式追求非制度化的民主，而相对忽视制度建设，没有把新中国成立后一些好的做法通过制度的形式巩固下来，通过制度达到治理的目的。 第八，强调政治挂帅，强调书记挂帅，强调政治工作。八大以前，各级党委只有一两名书记或副书记，政府的负责人一般是同级党委委员。党委做决议，委员在本部门再开会贯彻。1958年开始强调加强党的领导和书记挂帅，各级党委书记数目大增。当时提出按系统指挥，分线领导，分兵把口，每条线必设一名书记，以克服过去一揽子的做法。各级行政负责人分别被书记取代，党把政府的职能分包了。1959年10月13日，中共中央在对黑龙江省委的一份报告的批示中指出，有些人顽固地坚持“一长制”，反对党委领导下的厂长负责制，实际上是不要党委领导，也就是反对政治挂帅。1960年3月8日的一份文件中还将“坚持政治挂帅，贯彻党的群众路线，大搞群众运动”作为十年来党领导和管理现代化工业企业的一项基本经验。与此相适应，党在相关部门设立政治工作机构，加强思想政治工作。1964年4月初，中共中央决定在全国工业交通系统建立政治工作机构，如政治部、政治处，并逐步从上到下建立起一套完整的政治工作制度。政治部在各级党委领导下，主要抓生产第一线的思想政治工作和政治工作机构组织建设。中央还要求农业、商业和其他部门也要逐步建立起本系统的政治工作制度和政治工作机关。 五、传统执政方式的经验教训 新中国成立以前，中国共产党虽然没有全国性执政，但已经开始在根据地和解放区对领导方式和执政方式进行了初步探索，积累了不少有益的经验。由于在战争环境下生存压力很大，党主要采取以党代政的领导方式和执政方式。这种领导方式和执政方式在战时便于集中力量，调动人民群众和革命军队，快速反应，对取得战争的最终胜利起到了重要作用。新中国成立以后，国民经济、社会和政治秩序亟待恢复，但由于国内旧有的国民党残余势力不断破坏，再加上国际上以美国为首的西方资本主义阵营的敌视、封锁，党延续了过去传统执政方式的做法，并且在一定时期内强化了传统执政方式，党政不分、以党代政的弊端也逐渐显现，并且日益影响到党的执政绩效。党政不分、以党代政是社会主义国家的普遍现象，区别仅在于程度不同。从某种角度来看，中国的党政不分、以党代政的情况比前苏联、东欧社会主义国家还要严重，长期以来，从中央到地方，甚至到基层企事业单位，都实行了党的一元化领导，而且每搞一次运动，这种制度就强化一次。在很长一段时间内，很少有人质疑这种体制存在的弊端，即使有，批评的声音也占不到主流。 客观地说，传统执政方式在一定时期内适应了中国政治发展的要求，有力地推动了国家统一、经济恢复、人民安居乐业的政治局面，但传统执政方式留给我们的教训也极为深刻。 教训之一：转变执政方式必须树立正确的执政党意识。中国共产党如果从全国执政之日算起的话，至今已经有50多年的历史了，但真正认清执政党的执政环境，科学地分析执政所处的历史方位，却是在十一届三中全会以后，特别是在党的十三届四中全会以后。可以说，在很长一段时间，中国共产党在执政过程中并没有树立起科学的执政观，科学的执政意识并没有形成，甚至在我们党的领导人中，执政党的意识也没有真正确立起来，革命党意识仍然发挥着巨大的作用，以致我们党在一段时期提出了不断革命论，开展无产阶级文化大革命，以不断革命的姿态推动中国政治发展，以革命的策略来解决建设中出现的问题，其结果不仅问题得不到解决，而且会激化社会矛盾。 教训之二：党政不分、以党代政的执政体制，使执政党和国家机关都无法各自发挥自己的职能。党代替国家机关行使国家权力，代替社会组织和群团组织行使管理社会和其他事务的职能，实际上使党成为包揽整个国家和社会事务的总管家。这样做的后果是：第一，使党深陷具体事务之中，不能将主要精力用于制定正确的路线方针政策，无法抽出必要的精力加强自身建设。如果党的组织国家化、行政化，很容易使党受到权力的侵蚀，造成党员思想作风不端正，干部队伍的素质下降。第二，妨碍国家机关的相对独立工作，使人民群众不能有效行使自己的权力，也损害了他们的工作积极性，使国家机关、社会组织和群团组织创新性工作的内在动力不足。党插手各行政机关的具体事务，很容易形成政出多门、多头领导，使下面无所适从，久而久之，国家机关工作人员的积极性必然受到伤害，本来属于自己职责范围内的事情也不能积极主动去办，什么事情都推到党委那里去。人大、政府成了党委的附属机构，不能独立负责地进行工作。第三，党自身也无法胜任日益复杂化的行政管理及社会管理工作，从而不利于加强党的领导，实现执政目的。第四，党组织成为地区和部门的利益代表，使本来应该集中统一的国家权力、党的权力分散化，损害党对国家生活的统一领导。党应该是全社会根本利益的代表者，而不是各种具体利益的代表者和体现者。第五，党包揽诸多不该管、也管不好的事情，也就承担了不必要的社会风险，结果造成执政党和人民群众的直接对立，甚至处于社会各种矛盾的前沿、焦点和风口浪尖。 教训之三：执政方式以渐进改革为宜，切忌大破大立。在“文化大革命”中，原来的领导体制和执政体制被彻底推翻，党委、人大、政府、政协、民主党派等受到冲击和严重破坏。我国政治体制的各组成部分无一幸免地陷入了瘫痪、半瘫痪的状态，有的被迫中止活动。几乎所有的领导干部都被作为走资本主义道路的当权派，而成为革命对象，社会主义民主和法制荡然无存。 教训之四：改变过去那种党直接走到执政前台、对整个国家和社会发号施令的局面，真正实现由党委直接领导转变为通过国家权力机关实行间接领导，由主要依靠党的政策领导转变为主要依靠国家法治。传统执政方式的一个显著特点是，党包办一切、干预一切，直接管理经济和社会，直接向国家机关和人民群众发号施令。这种直接领导、直接决策的一个后果正如小平同志在20世纪40年代批评的那样：“群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。于是要钱的是共产党，要粮的是共产党，政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨！”（13） 科学执政、民主执政、依法执政的做法是，党的主张应该形成决策建议，向国家权力机关——各级人大及其常委会提出，由权力机关形成法律法规或决定决议，然后由政府执行。执政过程中，执政党在政府内部活动的方式需要调整，应该逐渐形成“由执政党在政府中的代表进行决策，由这些代表承担由决策带来的行政后果”的执政模式。作为执政党，党组织应该处于一种相对超脱的态度，要善于利用人大这个制度平台，将党的意志转化为人民的意志，通过人大代表的努力，将人民意志转化为宪法和法律，转化为政府的决策和决定，将党推荐产生的政权机构的领导人经过人大选举程序而成为政府领导人。 注释： ① 笔者将中共执政方式分为三种类型：一是传统执政方式，即1978年之前，其主要特点就是党政不分、以党代政，坚持党的一元化领导，重视政策，相对忽视法律；重视群众运动，相对忽视执政过程的制度化、规范化、法律化。二是现行执政方式，即1978年至今，现行执政方式既放弃了传统执政方式的一些做法，比如放弃群众运动，注意以党代政的问题，同时也保留了传统执政方式的一些特点，比如一段时间内仍然重视党的文件、政策、领导人的指示，更重要的是具有了科学执政方式的一些特点，比如重视制度建设、法制建设，有意识地按照依法执政的要求开展工作，等等。三是科学执政方式，即今后改革和完善党的执政方式的发展方向，其特点是执政方式的科学化、民主化、法制化，即民主执政、科学执政、依法执政。我国目前在执政方式问题处于第二个阶段，即现行执政方式的特点明显。 ② 转引自马齐彬等编：《中国共产党执政四十年》，中共党史资料出版社1989年版第2页。 ③ 《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》，见中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1995年版第67页。 ④ 参见姜义华：《论五十年代党对国家领导方式的演变》，载《开放时代》1998年第2期。 ⑤ 《刘少奇选集》，人民出版社1986年版第264页。 ⑥ 参见《人民日报》1957年6月27日第4版。 ⑦ 《建国以来毛泽东文稿》第7册，中央文献出版社1993年版第268页。 ⑧ 《建国以来毛泽东文稿》第8册，中央文献出版社1993年版第196页。 ⑨ 郑谦、庞松：《当代中国政治体制发展概要》，中央党史资料出版社1988年版第131页。 ⑩ 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第14册，中央文献出版社1997年版第102—105页。 （11） 《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版第832页。 （12） 《邓小平文选》第2卷第328—329页。 （13） 《邓小平文选》第1卷第11页。
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