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4.在杂居地区设置委员会或“乡或区的混合政府”或自治区，开创了统一多民族国家里少数民族管理自己内部事务的历史先河。第一，建立以区乡村为单位的自治政府。如1936年《中华苏维埃共和国中央政府对回族人民的宣言》指出：“凡属回民占少数的区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治政府。”[5]367以区乡村为单位建立的回民自治政府，其规模相当于城市民族区、民族乡政权形式。第二，在民族杂居区组织两个民族为主体的乡或区混合政府。如1936年“西征”取得胜利后，红军总政治部发布的《关于对回民工作的指示》指出：“在回汉人杂居的乡或区，在回民自己管理自己的事情的原则下，组织回汉两民族的乡或区的混合政府”[5]363。这种混合政府相当于后来的乡级行政设置。第三，少数民族与汉族享受管理自己事务之权利，在与汉族杂居地区设置少数民族人员组成的委员会。如1938年，为了团结各民族共同对付日寇，毛泽东同志在中共六届六中全会上提出：应当“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。”“各少数民族与汉族杂居的地方，当地政府须设置由当地少数民族的人员组成的委员会，作为省县政府的一个部门，管理和他们有关的事务，调节各族间的关系，在省县政府委员中应有他们的位置。”[5]595这从组织与机构设置上保障少数民族的平等权益。第四，在杂居地区设置委员会，建立“自治区”。1940年4月和7月，中央西北工作委员会拟定的《关于回回民族问题提纲》、《关于抗战中蒙古问题提纲》分别提到了“教育回汉杂居地方的汉族人民，以平等亲爱的精神对待回族人民”、“凡蒙古民族与其他民族杂居的地方，当地政府应设置由当地蒙古民族人民组成的委员会……”1941年5月，中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》规定：“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区。尊重蒙回民族的宗教信仰、习惯。”[5]678根据纲领精神，1942年，中国共产党和陕甘宁边区政府领导回蒙民族先后在定边的四区、五区、城关镇的两个自然村以及曲子县的三岔镇建立了5个回民自治区，在伊克昭盟建立城川蒙民自治区。其中，5个回民自治区相当于现在民族乡的规模。以上政权组织形式是中国共产党主张实行民主政治和各民族一律平等思想的体现，开创了统一多民族国家里少数民族管理自己内部事务的历史先河。 总之，通过中国革命实践，以毛泽东为代表的中国共产党人把马克思主义原理与中国革命建设的实际结合起来，提出了“民族平等”思想，对中国民族结构进行了正确的认知，扬弃“民族自决”，创造性地选择了民族区域自治制度，在散杂居民族地区尝试了多种政权组织形式，对散杂居民族理论的确立起着开创性和奠基性的作用。 二、散杂居民族理论形成阶段中华人民共和国成立至十一届三中全会召开（1949-1978年）是散杂居民族理论的形成阶段。《关于回回民族问题给华北局的指示》、《有关民族政策的若干问题》、《中华人民共和国宪法》、《关于改变地方民族民主联合政府的指示》、《关于更改相当于区的民族自治区的指示》、《政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》、《关于建立民族乡若干问题的指示》等法律、法规或文件体现了以毛泽东为代表的中国共产党人在进行社会主义改造和建设过程中，积极探索解决中国散杂居民族问题的道路。 1.提出了“散居”、“杂居”等概念，在杂居地区建立民族民主联合政府，颁布了专门针对散杂居民族的行政法规，保障散杂居民族享有平等权利。“杂居”与“聚居”较早见诸的法律文件是《中国人民政治协商会议共同纲领》。“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”[1]416“散居”曾以“散处”一词较早出现于1947年《中共中央东北局关于回民问题的通知》：“北满解放区内在城镇及沿铁路交通要点约有回民十万余人……东北局决定回民支队可派干部到散处北满各地区的回民中进行工作。”1951年《有关民族政策的若干问题》列出“散居的少数民族成分”专章，认为：“由于各种历史上的原因，有许多少数民族成分长期地零星地居住在汉族居民（主要在城市居民）之中的少数民族成分，他们固有的民族特征多已消失，并有故意遮掩其民族面貌的，但民族感情，则以不同程度保持着”[6]，应从法律上保障其平等权利。最早提到“散居”的国家部门规范性文件是1952年《中央人民政府政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》，认为：“由于各种的历史原因，国内某些少数民族成分，在好多年以来，甚至在好几代以来，即星散地居住在汉族地区，他们大多数居住在城市和集镇。”[7]杂居、散居民族政权形式有别于聚居地区的民族区域自治，在杂居地区应建立民族民主联合政府。1952年《中央人民政府政务院关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》所规定的建立民族民主联合政府有5类地区，其中第三类地区为：“两个以上少数民族杂居，但未实行联合自治的地区少数民族杂居地区。”[1]461《中央人民政府政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》对保障散居少数民族政治生活、平等权利、宗教信仰、风俗习惯、语言文字等权益作了具体规定，是我国第一个专门针对散杂居民族的行政法规，是散杂居民族理论确立的重要标志。 2.进行民族识别，确认民族身份，保障散杂居少数民族的平等权利。同时，进行社会历史和语言文字调查，重视散杂居少数民族问题。民族识别是保障散杂居民族平等权利的前提条件，是贯彻落实民族政策的根本。民族识别工作自1950年至1965年被认定的少数民族总数达54个。这些民族中都有散杂居民族人口。而且，至1978年，已识别的完全属于散杂居少数民族的有赫哲族、门巴族、珞巴族、阿昌族、德昂族、塔塔尔族、高山族、乌孜别克族、俄罗斯族、满族、畲族、仫佬族、仡佬族、普米族、布朗族、保安族、东乡族等17个，占民族总数的1／3。同时，对少数民族进行社会历史调查是进一步认识民族现状的前提。中央先后派出西南、西北、中南、东北、内蒙古自治区等民族访问团，调查少数民族的社会历史、语言文字、风俗习惯、宗教信仰和民族关系，并组织访问团和参观团，相互交流，消除隔阂，重视少数民族问题。这些调查包括了散杂居少数民族，如1956年组织了7个工作队，其中有4个调查组主要是关于散杂居少数民族的语言文字调查。民族社会历史调查让中国共产党更全面地了解少数民族，更有利于制定党的民族政策。 3.将民族乡、民族区从民族区域自治中分离出来，确立了民族乡（区、镇）制度。民族乡（区、镇）是中国共产党根据马克思主义民族理论推行民族区域自治和建立民族民主联合政府的重要政权组织形式。民族乡（区、镇）早期属于民族区域自治制度的重要组成部分。1955年底，我国建立的相当于区的自治区有106个，相当于乡的自治区有1200多个。1954年《中华人民共和国宪法》将民族乡作为一级行政区域，与乡、镇并列。1955年12月，中国共产党对民族自治区进行了反思，颁布了《国务院关于更改相当于区的民族自治区的指示》，认为：“根据几年来的经验，在只有一个相当于区或相当于乡的少数民族聚居区内，事实上不可能完全行使宪法中规定的各种自治权，因而不需要建立自治机关。”因此，“过去建立的相当于区的和相当于乡的民族自治区必需予以更改。”[1]532国务院《关于建立民族乡若干问题的指示》、《关于改变地方民族民主联合政府的指示》、《关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》对建立民族乡的工作做了具体的规定。以上这些指示对民族区、民族镇的建制作了明确规定，认为：“过去在城市内建立的相当于区的民族自治区，可以改为民族区。过去在镇内建立的相当于乡的民族自治区，凡适合将所在镇改为民族镇的，可以将所在镇改为民族镇……凡是适合建立民族区或者民族镇的，都可以建立民族区或民族镇。”[1]556－557至1958年，全国共改建和新建了1300多个民族乡（区、镇）。“民族乡作为一种解决民族问题的政治形式是中国共产党和中国政府在解决中国民族问题的长期实践和探索中，始终坚持把马克思主义民族理论与中国社会主义革命和建设具体实际相结合，而创立的最具中国特色的民族理论和民族政策之一。”[8] |