清末民初地方自治作为由政府推动的一项系统改革，包括从省级、府州县级到城镇乡级的各项组织工作和一般行政工作（即各项地方自治事业）。从1908年底清政府颁布《城镇乡地方自治章程》始，至1914年袁世凯罢废自治，前后推行达六年之久。综观清末民初地方自治的推行，其组织工作和一般行政工作的开展虽有一时之盛，2但成果却并不可观。从政府层面来看，地方自治既没有承担起晚清政府所期待的致强救亡使命，也未提升其地方统治的合法性，清政府的统治反而在自治铺展之际土崩瓦解；从地方社会来看，作为“立宪之根本”的自治不仅没有满足立宪派的参政要求，而且还引发了农民、商人的反地方自治风潮，成为地方动乱之源。在研究中大多数学者都指出“官治”的掣肘和财政困难是阻碍清末民初地方自治运转的主要因素。但是对于“官治”何以掣肘“自治”的制度原因和具体表现以及地方政治环境对自治推行的影响等则缺乏系统深入的分析探讨。3本文拟以河南为个案，探讨阻碍河南地方自治良性运转的各种制约性因素，其中也涉及导致清末民初地方自治失败的某些共性因素。
    一、 地方自治制度设计上的偏失
    太平天国时期，非常的军事动员需要不仅迫使中央把大量前所控制的权力（包括地方的军权、财政权及部分司法权）下放给督抚，以便地方采取更灵活有效的措施对付太平军的进攻；同时也迫使地方官府不得不把地方防卫事务移交给士绅来经办，这样士绅的职权在先前经办地方公共事务的基础上，又担负起武装保卫桑梓的使命。由此造成了晚清政治中地方权重、势倾中央的格局以及绅权扩张、主导一方的局面。晚清政府有感于地方的离心倾向，担心自治权利的扩大会进一步助长地方势力对抗中央，而“不扩大公共参与，将削弱其合法性基础，无助于削减严重的权威危机” [4]。因此在拟订地方自治章程时，亟亟于自治和官治“相倚相成”之说，强调“自治规约，不得抵御国家之法律”，“自治事宜，不得违抗官府之监督”，以使“自治区域虽多，而一一就我准绳，不至自为风气；自治职员虽众，而一一纳之轨物，不至紊乱纪纲。”[5]（p725,p726-727） 晚清中央政府的这种政治取向除受当时国内形势的影响外，亦受其所师从模仿的德国、日本地方自治制度的影响。清朝推行的地方自治主要取法日本，而日本的自治制度则袭自德国。[6]德法等欧陆国家的近代地方制度与英美有很大不同，其建立皆系由上而下操纵在国家的手中，以形成强大的统一国家为目的。形式上虽然设置独立于国家的地方自治团体，以办理地方行政事务，但地方自治团体往往沦为国家行政的末梢组织，形同国家的工具。 [7]（p4-5）这种地方自治的制度设计不仅与中国专制主义中央集权的传统政治口味相投，亦暗合清朝政府一方面迫于政治压力，亟需扩大政治参与的举措，另一方面又恐地方失控、政治权力收缩的隐衷，因此为清政府所取法效仿。
    晚清政府欲以官治统自治，鲜明地体现在地方自治执行程序的设计上。在省级，谘议局议决事件须申报督抚批复执行。督抚同意者，公布施行；不同意者交令谘议局复议。若谘议局对交令复议事件仍执前议，督抚得将全案咨送资政院核议。但在同时，又规定了督抚对谘议局的监督权，其内容之一即是督抚对谘议局议案有裁夺执行之权。[2]（p670-683）按此说法，督抚不同意谘议局议案可径行否决，无需说明理由再交复议，更无需呈上级机关裁断。因此谘议局并不完全具备立宪国家的地方议会所拥有的立法权，而抚署在议决和执行上却拥有相当的决定权。府州县级的地方自治机构为议事会和参事会，议事会为民选议事机关，而本该作为执行机构的参事会则为“地方自治之辅助议决机关”。参事会的地位介乎官民之间，其为民的一面是指参事会由议事会议员互选产生，为间接的民选；为官的一面是指其职责为审议议事会议决事项，而且参事会会长由州县长官充任，俨然有代表官方监临议事会的意味。议参两会的议决事项则交府厅州县长官实际执行。[8] （第825号宣统二年一月八日，《宪政编查馆奏覆核府厅州县地方自治暨选举各章程折》）因此在府厅州县级，自治机关虽然已经拥有了完全的议决权，而执行程序则仍由官府主持。在城镇乡级，自治机构由议事会和城镇的董事会、乡的乡董、乡佐组成。董事会与乡董、乡佐皆系议事会就本属选民中选举，其职权在执行议事会议决事项与地方官府委任办理事务。[2]（p724-741）董事会与乡董、乡佐虽非出自民选，但因为他们本身只有执行的义务没有驳议的权利，所以能够保证议事会议决事项的最终贯彻执行。
    由此可见只有在城镇乡级，议事机构与执行机构才两面一体，成就完备的自治机构形态。而在省级和府厅州县级，自治机构实有其筹措经费之义务，而无行政办事之权利，权利与义务不平衡。无怪乎时人评论地方自治“徒足以代此专利之政府，分担一部分行政之义务”而已。[9]激进者对这种以“官治”统“自治”的做法表现了极度的反感，“今政府许民自治而又参入官吏以作掣肘，虑国民程度之不及也，则官有何程度；忧国民自治为己害也，则尤何必许其自治，是司马昭之心路人皆知矣。”鼓动自治团体与中央政府相峙竞争，“反乎此不得谓自治团，奴隶团、听死团而已”，并进一步鼓吹革命的破坏建设手段。[10]
    地方自治制度设计上的偏失与瞻前顾后，不仅使地方自治鼓吹者对官府推行的自治大失所望，而且在地方自治运作中引发了一系列问题。其中最直接的问题是官府机构对议决议案虚文敷衍、执行不力，致使议决事项常常议而不决，决而不行，行而不果。下面仅就河南地方情况略举数例。
    在省级如河南省的裁革草豆钱拨归自治经费案、郾城学田科租提充办学经费案早经前清谘议局议决，抚院公布施行，却迟迟不能落实，无奈又于民初河南临时省议会再次陈请执行。[11]又如组织县议会案，已经临时省议会议决公布在案，而商水、确山、原武三县仍迁延未办，因此又于省议会上再次议决令其速办。[12]（乙类四十九）再如清末按地方分摊支应之各项差徭杂税（如县署养马所需谷草料豆、来往官吏之车马供应、科考之棚席等），早经河南谘议局议决一律豁免，但各县仍照旧摊派，“虽经上峰公布，各县均阳奉阴违”。[13]（V6p17）议决议案不能落实的情况并不局限于河南一地，清末谘议局“议决案件，大都虽经公布而不见其实行”。[14]（《论今日之谘议局》， 1910年10月8日。）
    从州县议事会议决事项的执行情况来看，省级自治中存在的“议而不决，决而不行”的问题更为突出。如邓州议事会议决十余案，该州州牧或驳或认，“概以不实行为宗旨，致使初次议案仅成画饼，即再催促亦归无效。”[8]（《议决邓州议事会彭汉光等陈请弹劾该州苏牧绳武案》）镇平县令蔑视议会，“于已经禁止者极力扩充，于未经宣布者擅自举办”。[8]（《议决镇平县代表刘云升等陈请弹劾该县胡令国栋案》） 西华县议事会裁免各项卯规一案早经谘议局议决，抚院公布，又经县议会议决公布，但直至1927年始完全革除；裁革里书积弊案先经县议会提案，又经省议会议决，但直至1938年犹未尽除。[10]（V6p19-20）官府在议案执行中的拖沓与敷衍致使某些议案被反复提出交议，影响了自治机构的议事效率与政治声望。
    地方自治制度设计上的偏失以及由此引起的议案执行不力还激化了议事会与地方官府的矛盾，甚至引发二者之间的冲突。河南都督张镇芳面对临时省议会的弹劾，不仅不到会接受议员质询，反而有暴徒数十人持枪闯入会场，枪伤议员十余人。15此后不久，陈留、太康、宁陵等府县亦纷起效尤，如太康县令纵容差役，捣毁城厢及该县的议、董事会；[8]（《议决太康县王灿然等陈请转咨查办凶犯捣毁议会案》）宁陵县知事摧残新政，捣毁自治机关，殴辱办事人员；[9]郑州官绅亦因自治事宜发生冲突。[16]（1912年9月7日）再如西华县议会成立后对剔除衙蠹积弊提案甚多，均送请县署照办。前任知县蔡俊镛阳诺而阴挠之，而继任知县周某因反对新政，被议事会弹劾免职，将去之时嗾使流氓衙蠹捣毁议事会。[10]（V1p21）暴徒捣毁县议事会的事件迭有发生，一时之间“捣毁县议会之风潮几若天灾流行，随风传染，潮流所及，殆无完肤”[17]（《呜呼，河南立法机关之前途》， 1912年8月29日），“狂澜汹涌，大有波及全省之势”[8]（ 《议决咨请通饬保护各属议会案》）。对此临时省议会不得不咨请都督张镇芳通饬各属切实保护各属议会，并严惩保护不力之各州县官长。张镇芳实为轰击议会案的主谋，省议会此案无疑与虎谋皮，议案提交上去却了无下文。[8]（ 《议决咨请通饬保护各属议会案》）而临时省议会枪击案，直至张镇芳因剿匪（白狼起义军）不力等罪状被参议院弹劾去职，一直悬而无果。
    州县官府对地方议事会的敷衍态度使双方关系迅速恶化，这从议事会及劝学所等自治团体上交省议会的陈请案中弹劾官长、严追官欠议案数量之多可以看出。河南临时省议会共议决议案70件，其中弹劾官长案16件，要求严追官欠案6件。许宗力总结清末以来我国地方自治的开展情况时指出“若非徒具虚名，就是流弊丛生”[4]（ “序言”）。清末民初的地方自治实二者兼而有之，根本原因之一即在制度不良。
    二、财政困难导致民变频仍
    晚清政府财政在内乱外患打击下已濒于崩溃，不论是中央或是地方，财政上都入不敷出。清末推行新政，处处需款，更加剧了财政收支不平衡。与江苏、广东等开放省份相比，河南库款支绌更为严重。
    19世纪中期，河南为剿灭发捻，财政经济已受巨创。20世纪初又增加了几宗大的财政开支，如每年要摊交庚子赔款90万两、甲午战后的外债“洋款”60万两、编练河南“新军”常年经费100多万两等，仅慈禧于1901年从西安“回銮”路过河南，地方官府为迎驾就花费白银187万两。[18]1905年以后，宪政筹备工作开始展开，财政开支再次增加。为筹措款项，河南官府除将盐税多次加价外，还大办捐纳，“近来办理各项要政全恃本省捐输之款腾挪借拔”，甚至在款已无可筹的情况下，河南亦仿效他省采取所谓“取之不劳而集事较易”的办法--发行彩票。19
    1909年开办地方自治，相继开展了设立自治研究所、成立城镇乡和府州县自治组织、调查户口、调查岁入岁出、推广初级国民教育、设立巡警等工作，地方开支又一次大规模增加。山东巡抚孙宝琦即指出：“今设议事会多处，会场有公用，议长有公费，董佐有薪水，议员有津贴。而自治一切之事，无不借财力为展布。若一事未办，每年须先筹巨款，以养此数百职员。”[20]p656据河南巡抚宝棻估计，仅创设筹备事务所、自治研究所、宣讲所及调查选举等费，便需耗银120余万两，而此时河南藩库罗掘穷尽，就连省城设立自治研究总所及自治筹办处所需82,940两亦难如数拨付，更不要说全省自治机关了。[5]（ 第1056号宣统二年九月三日，《河南巡抚宝棻奏遵旨并议御史赵炳麟等奏请确定行政经费折》） 1911年初，中央政府复查各省1909岁出岁入总数，河南财政收支不敷达三十三万多两[21]（《奏折·度支部奏覆查各省岁出入总数折并单》， 1911年2月5日）；1911年，情势更为严峻。[5]（ 第1067号宣统二年九月十二日，《河南巡抚宝棻奏三年预算续经费增减表册改编完竣折》）在省库支绌的情况下，河南各属自治经费大抵皆地方自行筹集，“就地筹款”遂成为引发清末河南反地方自治风潮的主要原因。
    清末地方自治章程规定，自治经费筹集有三种来源：地方公产公款、地方公益捐、按照自治规约所科之罚金。公益捐分为附捐和特捐两种，“就官府征收之捐税，附加若干，作为公益捐者，为附捐；于官府所征捐税之外，另定种类名目征收者，为特捐。”[2]p738河南农民负担与他省相比本已很重，22 由自治抽收的附捐、特捐进一步加重了民众的负担。从地方自治开办之初到清朝灭亡，由抽捐引发的民变、商变持续不断。1909年六月，温县县令在前次增加斗捐后，又邀集绅士议加车捐，民众激愤，皆称“若果实行，定谋合力抵抗”[16]（《河南·反对加捐之激烈》，1909年7月20日）；密县知县徐某自1909年到任后“即以筹款办理新政为要务，颇为乡民所不悦”，1910年四月，密县开办地方自治筹备处，议添亩捐，并出谕催缴，“大滋绅民之怒”，乡民1700余人进城，将县署大堂大门全部拆毁；[23]（1910年第7卷第4期，“中国大事记”）同年七月长葛县以筹办巡警的名义，增加亩捐，激起众怒。四乡群众近万人涌近县城，捣毁县署；[24]（p236）[17]（ 1910年第7卷第8期，“中国大事记补遗”）十月，叶县民众反抗自治增加杂捐，乡民万余人进城示威。[17]（1910年第7卷第12期，“中国大事记”）各地商人也纷纷以罢市来抗议增收杂捐，1911年驻马店和省垣开封的商民因反对官府增加捐税而相继罢市。[16]（《驻马店因捐罢市》，1911年7月14日；《开封罢市风潮之续闻》，1911年9月8日）
    上述自治推行中引发的民变风潮不论原因为何，都阻滞了地方自治的正常推进和良性运行，民众未睹其利，先受其弊，诚如叶县民众所说“从前不办新政，百姓尚可安身，今办自治巡警学堂，无一不在百姓身上设法。”[17]（ 1910年第7卷第12期，“中国大事记”）因此普通民众对自治由漠然到仇视，新政时期自上而下推行的地方自治在中国乡村遇到强烈的抵拒也就不足为怪了。[25]
    三、 国家与社会互动乏力
    在中国近代社会转型过程中，国家与社会的关系始终是一个核心问题。“国家（政府力量）与社会（民间力量）构成推动现代化进程的最有力的杠杆，而能否在二者之间形成一种良性互动关系，遂成为各国现代化成败的关键。”[26]清末民初的地方自治作为一项国家推动的全面改革最终要在国家、地方政府与民间社会三者的互动中进行，互动之良窳决定其优劣成败。从清末民初河南所提供的施行地方自治的社会历史条件来看，本就不具备三者良性互动的基础。
    就河南民间社会层面来看，近代地方自治的实质是新兴资产阶级的政治要求，是资产阶级用来扩大权益分享政权的途径和手段。可以说在封建体制下，愈是资本主义经济发达的地方愈有强烈的地方自治要求。河南的资本主义经济在19世纪末和20世纪初虽有初步的发展，但其发展区域仅限于铁路沿线等交通便利的地方。据有关资料统计，辛亥革命前河南民族资本主义工矿业约有23家，企业（包括未办成的）资本总计不过二百数十万元，还不到当时河南一个普通州县一年的棉花产值，可见这种新经济在整个国民经济中的比重是极其微小的。与同一时期的邻近省份近代工矿业的资本总额相比，直隶（不包括北京）是730多万元，山东是570多万元，湖北是1570多万元，都超过或大大超过河南。[27]而且上述有限的工矿企业，设备较差，大机器生产比较薄弱，大部分属于半机器和手工业，民族资本主义发展明显低于全国水平。河南早期民族资产阶级的主体，“绝大部分是官僚或与官府有密切关系的地主绅商”[21]。士绅阶层的主体与资本主义生产关系的联系稀少微弱，更没有分化出一个经济实力雄厚、以维护资本主义生产关系为政治要求的绅商阶层。在思想文化方面，河南地处中原传统文化浸润较深。近代以降，河南所受西方文明的影响，主要来自沿江沿海地区的间接辐射和传导，这种间接辐射和传导过来的文明又遭到河南社会历史文化传统强烈的排斥，总要经过两种思想的激烈撞击冲突之后，才会逐步地被接受下来。因此西方资产阶级民主政治思想和治理理念影响微弱，从政治思想上看尚没有形成一个自觉的民族资产阶级群体。近代企业的创办者（绅商）还要依靠官府的庇护生存，仅在地方权力阶层中占有一席之地，尚没有产生强烈的参与政权的要求，因此直至1909年清政府在全国推行地方自治之前，河南都没有出现绅商公举倡办的地方自治活动。地方权力阶层的主体则为传统士绅和旧官僚组成。地方主导力量（地方实力集团）因为没有新式绅商（或曰具有民族资本主义倾向的绅士）这一新鲜血液的输入，主体仍为传统士绅，思想观念落后，其政治要求不是为民族资本主义新经济的迅速发展拓清障碍，而是为了继续维持和巩固其与封建地权形态相联系的经济剥削。社会上鼓吹地方自治的主要是留日学生和部分接受新式教育具有立宪倾向的知识分子。在1909年以前，留日学生创办的《豫报》、《河南》是鼓吹自治立宪的喉舌，但其影响终究有限。终清之世，河南留日学生也不过200多人；《河南》发行最盛时亦不过千份；而河南新式教育的发展又因经费支绌和人心守旧进展缓慢，省内的新式知识分子数量有限，[28]导致地方自治的鼓吹缺乏社会主体力量的有力参与和推动。
    就地方政府层面来看，河南因拱卫京师的特殊地理位置而一直处于中央政府的强势控制之下，因此，选派河南的历任巡抚、都督（张镇芳）都激进不足而保守有余，并且更调频仍。从自治开展到清朝灭亡，三次更调巡抚，河南巡抚先后由林绍年、吴重熹、宝棻、齐耀琳担任。吴重熹任职最长（1908年8月-1910年4月），不过一年零八个月的时间，宝棻任职半年即被齐耀琳接任。历任巡抚往往到任后工作尚未开展又调往别处，影响了施政的连续性。再加上财政困难与自身认识的局限性致使河南自治亦缺乏地方官府的强势推动与积极贯彻。
    上述两端使得中央的地方自治政策成为一项自上而下的政治任务，而不是地方积极参与的地方政治体制调整。而且由于宣传启蒙不足以及官治掣肘所造成的政治动员不充分，使得地方自治一方面受到民众的抵制，另一方面又沦为刁监恶绅鱼肉乡里的手段，“民国成立迄今两载，（河南）各县一切（自治）机关虽有真为地方谋福利者，而刁生劣监恶绅惯棍夤缘滥竽，以施其欺诈鱼肉之术者，实所在多有。”而“地方自好之士率以隐退为得计”。[16]（《汴省近闻之种种》，1914年1月10月）社会历史条件的不成熟导致这场蕴涵政治现代化、民主化的改革在地方社会未能得到主体社会力量的认同和支持。对此已有学者明确指出：“清末的地方自治所以多有困厄，难期顺利发展，主要是因为实行地方自治的各种主客观条件不具备，而且实现这些条件又非一朝一夕之功，这无疑也是中国政治近代化发展迟缓迭遭顿挫的基本原因。”[29]
    四、河南基层政治的痞化
    此处所论痞化是就两方面而言，其一是指一部分痞化人物和劣绅主导地方事务的局面，其二是指地方权力争夺手段的武力化倾向。在清末基层社会的活跃人物中，除充当政府代理人的士绅之外，还有一批痞化人物，主要是指土豪地主、无赖地痞以及寄生官署的差役衙蠹等人。这些人身份虽异行事却均有痞化倾向，即以武力或强权争取或巩固其对政治、经济资源的占有。曾在华北等地农村生活将近50年的美国公理会传教士明恩溥30在谈到中国乡村政权的运作时说：“不充分了解乡村地痞的地位，就不可能完全理解中国人的生活。”[31]（p213）地痞势力在乡村之地位可见一斑。与士绅阶层不同，痞化人物的权威不是通过政府对其身份的认定获得，而是通过武力的威慑攫取。痞化人物在地方上获得与维护其特权地位大致依靠武力、强大的宗族、个人性格及与官绅的密切关系等几种力量。如汜水县某镇筹议兴学，议将演戏之款充做经费，该镇无赖张某拒不交款，并纠集宗族数十人殴打办事人员，办学之事终成泡影。[32]（1907年第一期，“新闻”p71）
    河南基层社会痞化势力的发展与肇始于太平天国时期的地方军事化密切相关。太平天国时期，河南发捻交错，于是清廷以毛昶熙为督办河南团练大臣，檄令州县绅民筑寨自守，募练乡勇。一时之间，各县士绅普办团练，遍筑寨堡。33 仅睢州一地建寨94个；[34]（V2p13）夏邑一县，死义团勇，前后不下数千；[35]（V6p14）邓州先后募练义勇1300多人，不仅保卫地方，还派往内乡、淅川、确山、泌阳、汝州一带镇压捻军。[36]（p253）河南各地社会军事化程度日益加深，地方实力集团的性质渐趋转化，其所赖以掌握地方社会的资源基础亦由传统的科举功名，一变而为强制性的武装力量。[37]一部分绅士因经办团练、主持地方局所事务，得以趁机损公肥私，有向劣绅发展的倾向。如南阳社旗店团总戴天熊横行乡里，“尝一日杀数十人，民无敢怨者”。[38]（V8p29）同时清末捐纳盛行，痞化人物中的一部分人凭借经济上的优势，经由捐纳实现了痞而绅的转化，由此传统士绅阶层中早已存在的劣绅势力再获壮大，绅而痞的色彩愈加浓厚。张仲礼的研究表明：19世纪上半叶至下半叶，“异途”绅士（即捐纳出身者）的人数增加了50%，有力地渗透到上层绅士集团中去，并指出绅士构成的变化，影响了绅士作为社会领袖的素质。而“绅士人数和品质的变化，不仅侵蚀了政府，也导致原由这个阶层统治的社会分崩离析。”[39]（p138-139）
    清政府在自治推行之初即一再强调，自治机构和地方公益各项事业须慎选“公正绅耆”和衷襄理，但由于正直之士纷纷以躲避为得计，而劣绅或者捐纳出身的绅士由于投入产出的算计和自治推行中的利益诱惑，则不遗余力参与地方自治的组织工作，以从中渔利。如信阳在组织县议会时，除劣绅王永钦“垂涎议长，百般运动”外，“向来未得志之廪、秀生员及卑鄙不堪之腐败绅士，都打动做官念头，群起运动。”[13]（ 1912年7月26日；1912年8月6日）所以地方自治推行从一开始就面临着劣绅等痞化人物的渗透和经营，各种自治组织也成为他们获取社会资源、鱼肉乡里、中饱私囊的工具。因此自治机构其后的发展已非政府所能调控。清末民初河南地方自治推行中，劣绅和痞化人物的势力随处可见。如1910年，河南府城选举自治会长，该府负责办理巡警、担任警局总董的庄、杨、马三姓巨绅，因会长一职为他姓士绅所得，愤而迁怒学界中人，竟令所统巡警前往学堂，殴伤学生多人；[16]（《河南·绅学警三界之交哄》，1910年5月27日）睢州选举议会，劣绅刘某五城首事蒋某纠集百余人，于投票时捣毁票柜、殴辱筹办人员，复勾结差役扬言起事，城内人心惶惧，地方官府不得不赴省请兵，前往弹压；[40]（《睢州人民之愚顽》， 1912年8月4日）确山临时县议会因查核该县收支局、团防局帐目，二局局长遂率领党徒持刀捣毁议会，抢劫银钱器具；[8]（《议决确山县县议会陈请惩办局绅率众捣毁县议会案》）陈留县议会提倡公益，触及一些人的私利，遂有暴徒轰击议会之举。[8]（《议决陈留县议事会陈请查办暴徒滋闹议会案》）其他如劣绅勾结官府，包揽词讼、鱼肉乡民，为害地方之例更难枚举。
    地方自治的推行涉及到地方权利的重新调整，社会各界尤其是既得利益者和新兴势力为自身利益计，必然竭尽所能地在其中维护和捞取相应的政治和社会资源。既得利益者与新兴势力围绕权益展开争夺，表现为新派与旧派、地方自治机构内部及其与地方实力派、地方政府之间的冲突，并通过一系列的冲突和较量来确立新秩序。这种由利益调整引发的社会冲突是可以理解和正常的，值得注意的是各派代表人物的痞化特性（依仗武力角逐权利资源）与权力争夺手段的痞化（依靠武力威吓和打砸抢），这不能不给自治推行造成恶劣影响和强大阻力。痞化势力的存在不仅妨碍了自治议案的执行，而且危及议会自身的生存；而痞化势力对自治机构的渗透更破坏了地方自治的合法性基础，从而无从获取地方社会的支持。
    清末新政时期，中央将多项改革同时铺展，导致河南地方力不敷用、顾此失彼，此外河南的匪乱猖獗、灾害频仍以及民众素质低下等因素都对清末民初的河南自治带来不利影响。
    清末民初地方自治的先天不足和后天不良致使自治流弊丛生。1914年2月袁世凯痛斥各地自治“始基不慎、弊窦潜滋，致隳都市之成规，未恰町村之精义……能力薄弱，风俗浇漓，利民适有以累民，自治乃终于自扰。”[41]（P69）并根据各省民政长呈文，下令停办地方自治。在此之前，河南各地自治机关已因经费无着，陷于半停顿状态，[12]（ 1913年12月24日）至此遂告正式解散。沈松桥评价清末民初河南地方自治是“一次失败的政治试验”[42]，并非过激之言。而地方自治不能顺利推行则受时势和制度等诸多因素的制约。
    1 此处所论“民初”地方自治是指1914年初袁世凯下令各地停办自治以前所举办的地方自治活动。本文之所以将清末民初自治合并论述，乃是因为民初推行的自治实是清末地方自治的延续，而且民初并未颁行新的地方自治法规，仍以晚清自治法规为准则。
    2 清末地方自治在全国的推行情况参见马小泉著《国家与社会--清末地方自治与宪政改革》，开封：河南大学出版社2001年，第143--159页；候宜杰著《二十世纪初中国政治改革风潮》，北京：人民出版社1993年，第258-263页。
    3 相关文章有陆建洪：《清末地方自治剖析》，《探索与争鸣》1991年第6期；梁景和：《清廷督导下的地方自治运动》，《江苏社会科学》2001年第1期；刘斌：《试论清末地方自治的理论与实践》，《中北大学学报》2007年第1期；马小泉：《晚清政府对地方自治的操纵与控制》，《历史档案》1995年第4期；周积明、谢丹：《晚清新政时期的反地方自治风潮》，《河北学刊》2002年第4期等。
    参考文献：
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    [2] 故宫博物院明清档案部。清末筹备立宪档案史料：下册[M].北京：中华书局， 1979.
    [3] 郑永福，吕美颐。论日本对中国清末地方自治的影响[J].郑州大学学报：社科版， 2001（6）：122-127.
    [4] 许宗力，许志雄等。地方自治之研究[M].台北：业强出版社， 1992.
    [5] 政治官报。
    [6] 熊范舆。国会与地方自治[J].中国新报， 1907（5）。
    [7] 醒生。要求开国会者与政府对于国会之现象[J].河南，光绪三十四年（6）。
    [8] 河南临时省议会议决案[G].1912年铅印本，河南省图书馆藏。
    [9] 河南省议会第一次开会议决案[G].1913年铅印本，河南大学图书馆藏。
    [10] （民国）西华县续志：1938年。
    [11] 申报。
    15 河南临时省议会枪击案有关报道见《河南省议会之大惨剧》，《大公报》，1912年7月31日；《汴议会之大风潮》，（上海）《民立报》1912年8月4日；《特派密查汴议会被戕案》，《大公报》，1912年8月2日。
    [12] 顺天时报。
    [13]（开封）自由报。
    [14] 郭熙生。辛亥革命前十年间河南群众自发斗争述略[J].中州今古， 1987（5）：76-79.
    19（文牍）《布政司、商务局会筹停止商办协捐彩票，开设官办协捐彩票详文并批》，《河南官报》，光绪三十一年第五十八期。有关清末各省彩票发行情况，参见闵杰：《论清末彩票》，《近代史研究》，2000年第4期。
    [15] 张枬，王忍之。辛亥革命前十年间时论选集：三册[C]。北京：三联书店， 1977.
    [16] 大公报。
    22 参见王天奖：《近代河南农村的高利贷》，《近代史研究》1995年第2期。
    [17] 东方杂志。
    [18] 中国第一历史档案馆，北京大学历史系。辛亥革命前十年间民变档案史料：上册。北京：中华书局，1985.
    [19] 周积明，谢丹。晚清新政时期的反地方自治风潮[J].河北学刊， 2002（4）：111-115.
    [20] 马敏。有关中国近代社会转型的几点思考[J].天津社会科学， 1997（4）94-103.
    [21] 王天奖。清末河南的民族资本主义[J].中州学刊，1984（1）：99-103.
    [22] 王天奖。清末河南兴学述略[J].河南师大学报， 1984（1）：71-75.
    [23] 马小泉。清末自治运动论纲[J].史学月刊， 1993（5）：54-58.
    30 英文名字阿瑟·史密斯，为最早建议美国总统退还庚子赔款的美国人，著作有《中国人的性格》、《中国乡村生活》等。
    [24]  [美]明恩溥著。 午睛，唐军，译。中国乡村生活，北京：时事出版社， 1998.
    [25]  豫报。
    33 参见顾建娣：《咸同年间河南的圩寨》，《近代史研究》2004年第1期；赵保佑：《清末河南联庄会抗清斗争述略》，《中州今古》1986年第1期。
    [26]（光绪）续修睢州志：1892.
    [26]（民国）夏邑县志：1920.
    [28] 邓州市地方史志编纂委员会。邓州市志，郑州：中州古籍出版社，1996.
    [29]（台）沈松桥。地方精英与国家权力--民国时期的宛西自治，1930－1943[J].中央研究院近代史研究所集刊， 1992（总第21期）。
    [30] （光绪）南阳县志：1904.
    [31] 张仲礼，著。 李荣昌，译。中国绅士关于其在19世纪中国社会中作用的研究[M].上海：上海社会科学出版社， 1991.
    [32]（上海）民立报。
    [33] 陈之迈。中国政府：三册[M].上海：上海商务印书馆，1946.
    [33] （台）沈松桥。从自治到保甲：近代河南地方基层政治的演变，1908-1935[J].中央研究院近代史研究所集刊， 1989（总第18期）。