中国近代以来的发展和政治演进受到对外关系的极大制约，晚清以降的历届中国政府无不在对外政策上煞费周章。因此，对中国对外政策的分析与探讨颇具重要性。本文重点考察南京政府建立初期的对外政策，对其渊源、表现、得失及影响作一剖析。
    一、列强对华政策与南京政府的建立
    第一次国共合作实现后，中国掀起了民族民主革命高潮，随着北伐战争的顺利进展，帝国主义预感到它们的在华权益受到威胁，于是直接对中国革命进行破坏，它们采取各种手段，恫吓、讹诈、收买拉拢、分化瓦解，以至武装干涉，无所不用其极。1926年9月，英国制造了炮轰万县的惨案，并蛮横地声称：“中国政府若无制止中国军队暴行之能力，英国只有采取自由行动。”[①]当中国人民于1927年初收回汉口、九江英租界后，伦敦感到其在华“主动权”确已动摇，外相张伯伦在议会中声称：“英国不准备被挤出中国。”[②]因此，英国急切地打算用封锁、炮击和军事占领等手段扑灭中国革命。
    美国处于20年代“繁荣”期，力图向中国和远东扩张，为使其“门户开放”政策得以顺利推行，美国一度与英国合作干涉中国革命。1927年初，美驻华公使马慕瑞呼吁：“如果现在采取果断行动，尚能使中国不变为反对包含美国在内的西方列强敌对的苏俄代理人。如局势不如此坚决对付，将意味西方在远东势力和权益的垮台。”[③]
    日本当时处于经济慢性萧条之中，币原喜重郎外相决心扭转日本经济困局，因此标榜“国际协调外交”，在对华政策上尽可能避免采取高压政策。币原外交追求的依然是实现既定的大陆政策，只不过手段变了。币原所以反对高压而主张分化策略，主要是他掌握了革命营垒内部分裂的确切情报。1927年1月8日，币原派到中国的日本条约局长佐分利贞男向外相报告：在南昌的蒋介石与武汉共产党之间“存在着尖锐的对立”。[④]币原认为拉拢蒋这个反共主义者，利用他扑灭江南的革命烈火，不但可保日本在上海和长江一带的经济利益，还能免除其在华北和“满蒙”的特殊权益受到革命的冲击。
    这时帝国主义国家的对华政策，侧重点各有不同，破坏中国革命的目的却是一致的。因此，符合这一目的的手段，他们都是支持的。1927年1月，在英国鼓动下，英、美、日决定派四、五千军队到上海，军舰数十艘集中在上海和长江沿岸，进行武力恫吓。同时，帝国主义又摇动橄榄枝，分化革命阵线，以一些枝节问题上的让步为诱饵，引诱国民党内部所谓“稳健派”镇压人民革命，走上与其妥协的道路。1926年底和1927年初，英、日、美先后发表对华政策声明，虚伪地表示“尊重保全中国之主权及领土，对于中国之内乱，严守绝对不干涉主义”；[⑤]对于中国的国民革命运动，“予以同情而加以谅解”；[⑥]“希望中国团结独立和繁荣”，“希望我们在华条约中所规定的关税控制和治外法权尽早放弃。”[⑦]帝国主义软硬兼施，企图扑灭中国革命。
    1927年3月24日，北伐军攻克南京，英美军舰悍然炮击南京城，日本军舰没有参加炮击。蒋介石到南京后，即派杨杰向日本驻南京领事森冈正平表示“歉意”，并解释说：此次事件是共产党所为，“无论如何请你们宽恕。……善后措施愿以诚意交涉。”[⑧]日本外相把这一消息通知英美，告诫说：“任何强国目前采取强硬手段都是个错误。因为这只会有助于蒋介石的敌人，使广东人中的过激分子取得对广东政府和军队的控制权。”[⑨]3月26日，日本驻沪总领事矢田七太郎会晤了蒋先期派到上海的黄郛，矢田要黄告诉蒋：列强就南京事件准备向蒋提出四项条件，希望蒋“应采取主动。”矢田警告说：如蒋不能“维持秩序”和“镇压暴行”，就意味着“他和国民（革命）军的末日到来”。[⑩]28日，蒋接受矢田“劝告”，宣布：决不以武力改变租界现状，租界问题将通过外交途径解决。表示要镇压一切不规则举动，沪地治安可保无虑。并对南京事件表示歉意，保证“决不使其扩大”，并承担全部责任。（11）
    当时英美并不深知蒋的底细，对南京事件都主张采取强硬手段。英使蓝普森力主警告蒋介石接受四条件；美使马慕瑞认为蒋是一个俄国控制下的极不可靠的领导人。矢田会见蒋介石，告知英美态度，促他下手镇压共产党，蒋表示接受。在日本斡旋下，英美暂缓了武力干涉政策，转而注重分化政策。蒋介石日渐得到帝国主义的谅解与支持。
    中国的大资产阶级、民族资产阶级害怕日益高涨的工农运动，把反共反工农态度日趋明朗的蒋介石集团看成其利益的代表者和保护者。蒋介石也需要资产阶级的支持，3月28日，蒋介石向上海大资产阶级公开保证：在劳资问题上，“决不使上海方面有武汉态度”，希望上海商界“此后仍以协助为期”。（12）上海的资产阶级也站在了蒋介石一边。
    这样，蒋介石在帝国主义敦促和资产阶级支持下，于4月12日发动反革命事变，4月18日，蒋介石在南京宣布“国民政府”成立。
    南京政府成立时，蒋介石对其前途颇为担忧。他在南京阅兵典礼的训话中即表露了这种心境，他说：“我们革命的环境是很危险的，为什么呢？因为我们南京地位，处在上海汉口之间，上海是各帝国主义者的根据地，时用强硬的手段压迫我们；汉口现在被共产党所占据，勾结了赤色帝国主义者来捣乱我们的后方；……而奉鲁军阀又时时向我们进攻。”（13）在这种形势下，蒋介石为巩固其统治，决定对内镇压人民革命，对外与帝国主义妥协。这个政策完全背弃了国民党“一大”和“二大”的革命精神，必然会遭到人民反对。因此一开始，在公开场合，蒋介石不敢完全丢弃反帝旗帜，要用以为遮羞布，欺骗人民。他玩弄两面手法，一面口头上讲反帝，一面却与帝国主义谋妥协，以得到帝国主义支持。帝国主义看在眼里，进一步加强武装恫吓和分化利诱双管齐下的两面政策，亦打赤拉，迫使蒋完全就范。大资产阶级以至民族资产阶级从自身利益出发，以赞助蒋介石南京政府为条件，鼓动蒋反共，镇压工农运动。而反共反人民自然要倒向帝国主义。南京政府正是在这种环境下建立的，这就决定了它不可能继续推行国民党的革命对外政策。
    二、以夷制夷策略的顿挫
    南京政府建立后，为消除帝国主义疑虑，急于以妥协谋求其支持。1927年5月9日，南京政府宣布其对外方针：“一、对外不采取暴动手段；二、于适当时期内提议废除不平等条约；三、打倒帝国主义，但非排外性质。”（14）这个对外方针对于全国人民迫切要求的废除不平等条约改为在“适当时期内提议”；虽然还保留了“打倒帝国主义”字样，但对其性质和手段都作了实质性的改变和限制。这是南京政府给列强的一个转向信号，以使帝国主义者放弃疑虑。
    南京政府建立未久，蒋介石就在派系倾轧中下野。为取得帝国主义支持，蒋介石决定出国直接与各帝国主义打交道。他首先选中的目标是日本，主要因为一、蒋认为日本的对华政策直接关系到南京政府统治的安危；二是因为在南京政府建立时，日本当局采取拉拢蒋的策略。1927年9月28日，蒋介石离沪赴日。在日期间，蒋先后与日本财界、政界、军界的头面人物晤谈。11月5日，蒋与日首相田中义一会谈，田中告诫蒋以镇压共产党和经营江南为要务，“不必过份急于北伐，首先在于巩固自己的地盘。”（15）田中想阻止蒋介石继续北伐，是因为日本视中国东北、华北为禁脔，北伐势必损害日本利益。但蒋还是反复道出了北伐势在必行，并请求日本援助：“日本有必要帮助我们同志早日完成革命，消除国民的误解。如果真能如此，满蒙问题也便容易解决，排日行动当可绝迹。……现在和中国打交道的列强虽然为数不少，但确有紧密的利害关系的不过日俄两国。俄国在这种理由下，对中国已经有所干涉，日本为什么没有理由进行干涉和援助呢？”（16）这是蒋介石想依靠日本帮他反苏。田中在蒋每当言及统一中国时辄为色变，反问蒋：“阁下何不以南京为目标，统一长江为宗旨，何以急急北伐为？”（17）田中反对中国统一，企图使中国永远处于分裂混乱状态，以利于日本进一步侵略。“蒋知其对中日合作毫无诚意，对中国统一之进行，必将出以妨碍之行动。”（18）蒋在日记中写道：“此行之结果，可于此决其为失败。”（19）蒋介石在田中所暗示的威胁中没有放弃北伐的主张，这固然是从维护其统治考虑，但他毕竟没有屈从日本帝国主义的意志。蒋介石联日、以日制苏策略受挫后，于是把目标转向美国。
    当蒋介石访日时，美国积极与蒋联系，指令其驻日代表与蒋直接谈判。通过谈判，双方签订了一项密约，主要内容为：美国以全力支持蒋介石在中国建立政府，统一中国；美国在中国的一切权益，蒋介石政府应尽力保障并助其发展。（20）蒋介石得到了美国的支持，而当时南京政府陷入困境，需要蒋来收拾局面。这样，原来预定经由日本前往欧美作五年游的蒋介石，于1927年11月10日回国，重新掌握了国民党和南京政府大权。蒋、冯、阎、桂四大派系获得暂时妥协，集中力量对付其共同敌人--奉鲁军阀，把南京政府的统治推向全国，于是于1928年4月进行第二次北伐。
    南京政府为防止日本阻碍北伐，获得英美支持，使其能在必要时对日进行干涉，接受办理“宁案”。首先与美国政府就宁案进行谈判。3月30日达成协议，满足了美国关于道歉、赔偿、惩凶及保证今后不再发生此类事件等四项条件。（21）英、法等国如法炮制，与南京政府达成了内容相同的协议。南京事件明明是帝国主义炮火造成中国人民生命财产的巨大损失，南京政府却向帝国主义让步，这就公开暴露了他亲帝反人民的性质。
    不出蒋介石所料，当北伐军于1928年5月1日占领济南后，日本进行了野蛮的武装干涉，制造了震惊中外的“济南惨案”，阻止中国的统一。南京政府对此采取外交上抗议交涉、战场上妥协退让策略。惨案发生后，南京政府向日本提出严重抗议。国民党中央党部发表《告日本民众书》和《告世界民众书》，抗议日本“侵犯中国之独立，损害中国之主权。”请求各国“以充分正义之援助”。（22）在行动上，蒋介石对日军的挑衅，“命令各师长，各自约束部队，无令不许外出，避免与日军冲突。”（23）5月4日晚，蒋介石命令部队连夜秘密渡过黄河，继续北伐。日军使用重炮轰击济南城，使中国人民生命财产遭受巨大损失。
    5月10日，南京政府致电国际联盟，揭露日军在济南的暴行：“现在日本侵略行动，实已侵犯中国领土及独立，而危害国际和平。”要求国联按盟约召集理事会会议，并照知日本停止暴行，立即撤回山东军队。（24）12日，又致电美国总统柯立芝，争取美国同情和支持。南京政府幻想以此策动国际干涉，迫使日军停止侵略。然而向国际社会揭露日军暴行，虽可使世界人民了解日军的残忍，却不能打动同日本侵略本性相同的其他帝国主义国家。国际干涉固不可能，以国联、美国制日终成画饼，让日本撤军也是与虎谋皮，根本不行。
    南京政府对日本妥协退让，寄希望于国联和英美国家对日干涉，实际上是近代以夷制夷外交策略的故伎重演，不仅没能阻止日本的侵略，反而极大地助长了日本帝国主义侵华野心，留下了灾难性的后患。
    三、虎头蛇尾的“废约”
    南京政府初期对外政策的一项重要内容就是关于废除不平等条约。一方面，全国人民渴望废除不平等条约，打着废约旗帜，可取得人民支持，转移人民视线，掩盖其镇压人民的血腥现实；另方面，企图实现关税自主，增加收入，增强统治的经济实力，而取消帝国主义特权，还可在对外交往中增加自己的份量。
    1928年6月，北伐军到达京津地区，在统一即将告成之际，南京政府于6月7日、15日和7月7日连续发表对外宣言，要求废除不平等条约，另订平等和相互尊重主权新条约，7月7日的宣言，确立了废约原则：“（一）中华民国与各国间条约已届期满者，当然废除，另订新约。（二）其尚未期满者，国民政府应立即以适当之手续解除而重订之。（三）其旧约业已期满而新约尚未订定者，应由国民政府另订适当临时办法，处理一切。”（25）南京政府外长王正廷在1929年谈到这个废约原则时说：国民政府成立后，“中国虽极力有所要求，然列强均互相推诿，没有什么结果。所以去年六月，我想出特别办法来，即上呈政府凡条约已满期的，便行废弃，另订新约，在新约未订之前，适用临时办法。”（26）可见，南京政府的废约，一遇到阻力就向帝国主义让步，它的虎头蛇尾，最后不了了之，也就可预卜了。
    南京政府废约宣言发表后，即与各有关国家开始交涉，先是分别照会条约期满国，采取谈判办法，以正当外交手续废除旧约，重订新约。经过努力，1928年南京政府先后与比利时、意大利、丹麦、葡萄牙、西班牙五国签订了友好通商条约。这些国家都承认了中国的关税自主，取消在中国的领事裁判权。日本为条约期满国，但它坚持不得废约，提出以前所订条约有延长十年效力等无理要求，中日交涉陷入僵局。
    条约未期满的美国为取得在华优势地位，兑现其支持南京政府诺言，对南京的修约要求首先表示赞同。1928年7月25日，中美双方在北京签订了《整理中美两国关税关系之条约》。至年底，南京政府也以正当外交手续与条约未期满的挪威、荷兰、英国、瑞典和法国五国签订了关税新条约。在这些关税条约中，各国都声明取消在中国的一切关税特权，承认中国有完全的关税自主权。1929年2月1日，南京政府开始实施第一个国定税则。至此，南京政府的关税自主便告实现。在这种形势下，中日交涉几经折冲，到1930年5月6日，《中日关税协定》签字。日本最终承认了中国的关税自主权。
    南京政府在同各国签订友好通商条约和关税条约后，便提出了废除领事裁判权问题。1929年4月27日，南京政府外交部分别向当时在中国仍保留领事裁判权的英、美、日等国的驻华使节发出照会，要求废除领判权。各国对此不满，采取敷衍拖延手法，谈判未获进展。鉴于此，南京政府放弃全盘交涉计划，而着重个别谈判，以期奏效。1929年11月25日，南京政府电令驻美、英公使，请该两国政府派员来华商讨撤废领判权办法，仍无结果。12月28日，南京政府发布命令，宣布自次年元旦起，“凡侨居中国之外国人民，现时享有领事裁判权者，应一律遵守中国中央政府及地方政府依法颁布之法令规章。”（27）1931年1月，中英、中美分别举行谈判，直到4月，谈判未获进展，此时中原大战爆发，交涉又无形停顿。
    1931年3月，谈判重开，这时列强改逐渐放弃为重点地区保留的办法，提出沪、穗、津、汉、哈、沈6处仍须保留。因为帝国主义在华利益大部分集中在上述地区，如这些地区领判权不废，法权谈不上收回。南京政府的条件是可保留上海一处，期限三年，谈判又告停顿。
    1931年5月4日，南京政府公布《管理在华外人实施条例》12条，规定“外人应受中国各级司法法院之管辖，”并宣布自1932年元旦施行。（28）但南京政府仍未关闭谈判大门，不久又与英、美、日重开交涉。6月6日中英妥协，上海保留10年，天津5年，并拟定了一份草约。7月，中美谈判也获初步协议。未几，日本发动九一八事变。由于形势剧变，英美把谈判无限期搁置下来，南京政府也希望得到英美支持，因此，南京政府于1931年12月29日下令展缓施行5月4日的《条例》。这样，废除列强在华领判权的交涉长期停顿下来，中国仍未摆脱不平等条约的束缚。
    历时近两年的废除领事裁判权的交涉，也取得了一点成果，就是收回了上海公共租界内的临时法院。另外，在法权交涉的同时，收回租界和租借地的谈判也在进行。镇江、厦门英租界、天津比租界以及威海卫英租借地先后收回。
    综上所述，我们看到，南京政府对废约还是努力的，并采取了一系列措施，外交上虽屡遭挫折，但还是继续进行，取得了一定成果，这是应予肯定并予以客观历史评价的。
    中国自鸦片战争以来，对于不平等条约，无论是清政府或北洋军阀的历届政府，都不敢与列强交涉，收回主权。南京政府成立后，正式发表宣言，宣布废除不平等条约，符合历史发展潮流。在当时历史条件下，南京政府采取和平手段和谈判方式，对列强在华特权逐项交涉，并取得一定成果。这毕竟是鸦片战争以来的第一次，具有进步的历史意义。尤其是中国获得了关税自主权，虽然国定税则仍未摆脱不平等条约束缚，但南京政府已获得自订税率的权利，不再象以前历届政府那样，修订税率必须取得各国同意。这对保护国内市场、促进中国经济发展起了积极作用。
    总之，南京政府的废约使中国在一定范围内和一定程度上减轻了帝国主义压迫和掠夺。减少了帝国主义在中国的一些特权，使中国的历史迈出了前进的一步。
    但是，我们还应看到，南京政府的废约是很不彻底的，没能完全解除不平等条约对中国的束缚，使中国臻于真正的国际平等。帝国主义对中国一贯实行侵略政策，决不肯放弃在中国攫取的各种权益。南京政府进行废约交涉时，正值世界经济大危机爆发，各列强都极力转嫁危机，唯恐对被压迫国家控制、掠夺之不足，岂愿轻易放弃既得利益。故而对南京政府的废约要求，无不采取反对态度。南京政府重在对内镇压人民革命、削平异己派别，事事需要列强支持。当废约要求遭到反对后，就以让步换取这种支持，从而使帝国主义在华特权在很大程度上依然存在。关税亦非完全自主，国定税则在一定程度上们仍受帝国主义控制。与各国的关税条约中都有最惠国待遇的规定，这实际和以往一样仍是片面优惠的协定。进口税率虽由7级提高到14级，但仍在各国压力下，照顾了各国利益，实际上只是提高了一些税率而已，未能解脱片面协定关税桎梏。中国关税非完全自主还表现在当时中国海关行政管理权仍操于外人之手。帝国主义在中国的领事裁判权没能废除。其他诸如内河航运权、外国驻兵权等问题更是无从着手交涉。
    总之，南京政府的废约不是按人民所希望的彻底废除，而是逐步降级，由废约到修约，由全面废约到逐项谈判，其结果自然与人民的要求与愿望相去甚远。虽取得一些成果，都是在无关大局的领域内，且有很大局限性，根本问题没有解决。
    四、反苏政策及其后果
    南京政府对帝国主义妥协退让，但反苏却不遗余力，最后竟动之以武力，这是它本身的性质和反共政策的必然和延续。
    南京政府成立后，即把共产党及其领导的中国革命视为心腹之患，其逻辑是，要反共必须把苏联势力彻底逐出中国。蒋介石认为：“武汉分共事件迫使史达林改取托洛斯基的主张，就是采取苏维埃路线。……转向暴动政策，……南昌暴动是罗明纳兹策动，贺龙与叶挺执行的。”（29）在他看来，共产党领导的土地革命是苏联一手操纵的，因此寻找借口，积极推行反苏政策。