中国近代兵慌马乱，军人安置问题极为突出。从对湘、淮军官的遣撤，到清末新军时期尝试性地建立军人退伍安置制度，到抗日战争结束后国民党制定大规模的官兵复员计划，这项工作在中国近代大致经历了三个大的发展阶段。中国近代军人安置工作的基本宗旨，首先在于减轻军人遣撤或退伍给社会秩序带来的重大压力，以维护治安，保证社会的稳定；其次在于帮助军人克服生活上的困难，为他们谋求生存发展之道；再次则是为了为军队储备和保育预备、后备兵员。但就实际效果而言，却又是非常令人失望的，特别是对当时的社会秩序产生了巨大的冲击。历史表明，军人退伍安置是一项重大的军事社会系统工程，近代中国军人安置工作的失败，除了受制于当时恶劣的经济、政治形势外，与决策者认识上的幼稚，未能按照军人安置工作自身的规律办事有着密切的关系。
    中国近代是一个兵慌马乱的时代，军队官兵不仅数量庞大而且更换迅速，军人在离开军营之后如何复归社会的问题，成为事关国家军队建设、政治和社会稳定的重大问题。由于当时人们对这个问题的认识远远落后于形势，加上受各种客观条件的制约，始终未能确立起现代意义上的军人安置制度。然而从广义角度看，近代军人复归社会的具体状况也可以说是军人安置问题的一种特定的历史形态。对这种历史形态的回顾和检讨，将有助于我们加深对现代军人安置制度的认识。
    一、中国近代军人安置的一般情况
    清朝的绿营和八旗实行的是世兵制，安置问题并不突出。进入近代以后，随着兵役制度的变化，军人的安置问题开始出现，并且日益重要。大致说来，中国近代的军人安置问题经历了以下三个大的发展阶段。
    第一阶段，19世纪60年代中叶至19世纪末，是以经济手段为主遣撤湘军、淮军等勇营部队时期。
    湘、淮军是为镇压以太平天国为核心的农民起义而组建的，它们采用的是募兵制，其兵员多为湖南、安徽等地的农民。到19世纪60年代中叶完全打败太平军时，总兵力达到40多万。按照清朝的规定，这些部队在战事结束之后要全部遣散，尽管清廷考虑到此时还有镇压捻军、回民起义军和收复新疆等作战任务，决定保留其中的一部分，但仍下令将湘、淮等军大加裁汰。由此便掀起了一个裁军高潮。据统计，到1866年时，湘军等勇营部队被裁掉30多万人。[①a]此后，随着镇压捻军、回民起义军以及收复新疆战争、中法战争、中日甲午战争的结束，清政府多次下令大规模地裁汰湘、淮等军官兵。以淮军为例，它在镇压捻军时兵力达7万余人，战后裁去约3万人。中法战争时淮军的军力又达到6.6万人，战后又被裁去1.5万余人。甲午战争时淮军兵力为7.3万余人，迭经裁汰，到20世纪初年已仅剩下数千人，不复成军。[②a]
    这一时期清政府对湘、淮军官兵的遣撤主要由军方自行办理，最基本的遣撤方法是由原来的带兵将领对被裁官兵进行遣撤教育，同时发给一定数量的遣散费，然后强行将之押送回籍。遣撤中所执行的一个重要原则是哪里来哪里去，努力使被遣散者各还其籍，各归其业。地方政府对官兵的遣撤事务只是进行配合，主要是对官兵回到原籍之后的事宜进行管理。
    具体说来，湘、淮军对被裁撤的官兵所进行的遣撤教育无非是讲一番忠孝仁义的大道理，并叮嘱他们"要务本业，耕种为上"；"要守国法，早完钱粮"；"要少饮酒，作事稳当"；"要戒游惰，勿事闲逛"；"要学勤俭，好过时光"；"切不可性强暴，逞凶打仗"；"切不可淘闲气，骚扰村庄"；"切不可结匪人，成群来往"。[③a]
    湘、淮军所发给官兵的遣散费一般包括两部分：一部分是官兵在营时所积累的欠饷，另一部分则是军队发给官兵的所谓"恩饷"。欠饷多半是因为军队粮饷供应不充足所造成的，有时候也是部队有意扣留官兵的一部分饷银以便遣撤之用而逐渐积存起来的。曾国藩所直辖的湘军12万人，从1853年建军到1864年攻占太平天国都城南京后大半裁撤，其间共欠发官兵饷银达4987500两，[④a]平均每名官兵约42两白银。这些欠饷在官兵被裁之际基本上都得到了补发。"恩饷"作为军队送发给官兵的饷银，大约以1-4个月的饷额为度。1879年淮军统领周盛传在遣散所部勇丁时，便发给了4个月的恩饷，[⑤a]每人约得17两白银。也就是说，通过发饷和恩饷的方式，湘、淮军一般都可以给被裁撤的勇丁筹集一笔数量较为可观的资金，以作为他们回籍之后安家置产之用。
    湘、淮军在进行遣撤之时，为了防止官兵中途滞留，保证他们能回到原籍，要将遣撤费分成几批发放，在军营中只发放一部分，另一部分要等到勇丁回到原籍之时才找齐。曾国藩在遣撤湘军时甚至规定从南京遣回湖南的官兵欠饷"到长沙时暂补一半，余则营官给一限期票"，次年再补。[⑥a]
    至于勇丁被遣散回籍之后的生产和生活，清政府对之并不关心，没有任何安置措施。地方政府唯一关注的是，这些人在自己的家乡不能犯上作乱，否则便要进行惩治乃至镇压。
    可以看出，由于清政府与湘、淮军官兵之间建立的是一种雇佣关系，一方花钱雇勇替自己打仗，另一方则通过入营打仗来挣钱。清政府对湘、淮官兵的裁撤就有如老板解雇自己的雇员一样，无非是算帐走人。因此，在这一时期还谈不上有什么严格意义上的军人安置政策，但军人安置的需求已经出现，军人安置不能走上轨道所带来的严重社会后果已经明显地表现出来。
    第二个阶段，20世纪初年到辛亥革命爆发，为初步尝试建立军人退伍安置制度的时期。
    甲午战争之后，中国的军事变革进入了一个以学习西方近代军事制度为中心的新时期。随着新军的建立，一种新的武装力量体制和与之相联系的并具有一定新意的兵役制度开始在中国出现。按照清廷于1904年颁发的《新订营制饷章》的规定，"军分三等，一曰常备军，选土著之有身家者充之，屯聚操练，发给全饷，三年出伍，退归原籍；一曰续备军，以常备军三年出伍之兵充之，分期调操，减成给饷，三年递退；一曰后备军，以续备军三年递退之兵充之，仍分期应操，饷又递减，四年退为平民。"[①b]相应地，清政府也改变它多年实行的募兵制而为征募制。征募制是介于募兵制与义务兵役制之间的一种兵役制度，它具有募兵制与义务兵制两方面的特点。士兵虽仍是政府花钱雇募而来，但有家庭背景及服役年限等方面的规定。政府虽不完全负责安置士兵退伍之后的生活，但在士兵服续备役和后备役期间又给予一定的经济补贴，并要对他们的生产和生活方式做一定程度的限制。
    根据清政府所颁发的有关法规，新军军人的退伍安置办法大致是这样的：服常备役的士兵三年期满后，由军队发给凭照，资遣回籍，注册入续备军。服续备役者平时各自谋生，但每年十月必须参加集中训练，必要时还要完成地方官所赋予的缉捕弹压等任务。他们平时每人每月可领饷银1两，集中训练期间可领与常备军士兵相同的饷银。服满三年续备役者便可以转入四年后备役。在服后备役期间，每两年必须参加一个月的集中训练，平时每月领饷银五钱。
    在清末新军中，袁世凯所统率的北洋各镇编练起步早，进展顺利，到1905年后便相继开始面临士兵服满三年常备役需要办理退伍的问题。据有关文献记载，陆军第二镇于1905年首先办理士兵退伍，陆军第四镇于1906年夏天开始办理士兵退伍，至1906年统计退伍的士兵已达到5000余人。[②b]又，陆军第五镇在1907年至1910年间共退伍士兵3872名，第六镇在1907年至1908年间退伍士兵1216名。[③b]
    因此，清末新军办理士兵退伍的第一个细则便产生于北洋，是由袁世凯主持制订的，并于1906年正式上奏得到批准。这个细则包括"陆军常备兵退伍办法"、"陆军续备兵章程"和"续备兵营制饷章"等三部分。它规定，各营退伍兵由各镇统制（师长）在兵备处汇领退伍凭照，转发各营。由官长带送原籍，交当地续备军官弁、地方官及原保人共同点验接收，并办理入续备役手续。各兵在回到原籍后允许自谋生业，但地方政府和当地续备军官弁对其生产和生活适当给予照顾和约束。直隶（约今河北）警务司令在一封给袁世凯的呈文中写道：北洋各镇退伍士兵"三载从戎，谋生之计已拙，言执业非该兵所习，若坐食则月饷不敷，此项兵丁急宜设法安插。"[④b]他们所提出的安插之法就是让退伍的士兵充当各州县的巡警。认为这种办法有多种好处，既解决了巡警的来源问题，又为退伍士兵找到了一条谋生之路。袁世凯同意了这一方案，并就地方政府与当地续备军官弁对这类充当巡警的退伍兵的管理权限问题进行了分割："凡充巡警之退伍兵除遇征调会操应听续备军官长命令外，平时应遵照巡警章程专办，归各州县管理，续备军官长不得过问。"[⑤b]
    北洋新军及直隶地方政府的这种做法，具备了近代军人安置的基本特征，可以说是中国近代军人安置的真正起点，因而具有重要的象征意义。但由于这还只是一支军队与一个地方政府之间的举措，并不是清政府军事部门与行政部门联手所做的统筹全局的举措，所以它还不具备普遍的意义。而且，由于清朝不久即在辛亥革命中灭亡，北洋新军和直隶地方政府的这种做法也未能继续下去，故又只能说它是一种新的尝试。
    第三阶段，民国时期，为军人安置的曲折反复时期。
    从民国建立到20世纪30年代初，中国的政局极不稳定，国内战争连年不断，尽管孙中山等人曾经注意到军队安置问题，并为此提出了种种设想，但客观形势根本无法使军人安置问题走上正轨。无论是旧军阀还是新军阀，他们的兵都是招募来的，其中多是失业的游民，还有很多干脆就是土匪。这些兵也不存在一个退伍问题，他们或者战死在战场，或者战败之后被其它的部分接收，或者自动溃散，或者是开小差逃跑。军队系统和地方政府对于他们离开军队之后的生存生活问题，根本不予过问，完全放弃了自己在这方面的职责。
    1933年6月17日，国民政府颁布《兵役法》，规定：凡中华民国年满十八岁到四十五岁之男子，均有服兵役之义务，分为国民兵役、常备兵役两种，设师管区团管区掌理其事。"[①c]1936年3月1日，国民政府明令施行《兵役法》，并由军政部陆续制订颁布了各种兵役实施法规，其中包括《陆军士兵退伍归休实施规则》和《陆军征募及退伍归休费给与规则》。当年开始试办征兵，次年正式施行征兵，共体检合格壮丁60万人。由于抗日战争的爆发，兵员紧缺，政府一方面征兵的规模越来越大，另一方面暂不办理退伍。到1944年时，国民党军队的官兵总数达到600万，1945年裁去近200万，还剩400多万。在这种情况下，国民政府一度考虑安排大批官兵退伍。
    为此，国民政府于1946年春在行政院下设立了复员官兵计划委员会，由行政院院长兼主任委员，内政部部长和军政部部长兼副主任委员，其他各有关部会次长兼委员。该会连续召开多次会议，确定了缩编部队及官兵复员的基本方针。按照该会编制的第一、第二期复转计划，拟个别转业军官15万人，其中包括下列接收系统：警官4万人，交通管理5000人，工厂管理2000人，农林垦牧1000人，土地测量1000人，地方行政2万人，金融财政税务1000人，民众义务教育教员4万人，劳动服务队督导员4万人。又据该会拟制的150万名官兵（其中军官5.5万人）三年集团转业计划，拟以41万人从事铁路修筑，26万人从事公路修筑，21万人从事水利工程，50万人从事垦殖畜牧，6万人从事采矿，3万人从事水电工程，3万人改为地方建设服务队。[②c]显然这是一个非常庞大的官兵安置计划，需要付出极大的努力才有可能初见成效。可是，国民党在此后很快便发动了大规模的内战，军队规模不但没有压缩反而急速膨胀，官兵安置计划大部分未能实现。
    二、近代军人安置的类型、宗旨、效果及影响
    上述三个阶段的情况显示，晚清和民国的军队、地方行政系统对军人的安置主要包括两种类型：
    （一）突击性安置，也就是成建制的遣撤性或缩编性安置。第一阶段对湘、淮军官兵的遗撤，第三阶段国民政府在抗日战争结束后对部队大规模缩编复员计划便都属于这种类型。这是中国近代军人安置的主要类型，占居着重要的地位。这种安置往往是在准备不充分的情况下进行的，而且数量巨大、时间紧急，带有突击性、不规则性特点。湘军在镇压太平天国后的两三年时间里便被裁去30多万人，而国民政府计划在三年内安排集团转业达150万人，显然都是非常困难的事情，曾经给各有关方面带来了巨大的压力。
    （二）常规性安置。第二阶段北洋新军在1905年后的退伍安置就属于这种类型。这种类型在中国近代存续时间很短，居于非主导性地位。但由于它是以和平时期军队建设为背景，并不是突击性的，因而显现出长期性和有序性的特点，更能代表近代军人安置的方向。
    综合这两种类型进行考察，我们又可以发现，军人安置作为晚清、民国军队及地方行政系统的一项重要事务，大致存在着下列三个方面的工作宗旨。或者说，他们想通过处理好军人遣撒或退伍来达到三个方面的目的：
    首先，在于减轻军人遣撤或退伍给社会秩序带来的重大压力，以维护治安，保证社会的稳定。这可以说是从事军人安置的各个时期各个方面人员的共同想法。1864年清帝谕称："自来军务将竣，遣撤勇丁不得其宜，每滋后患"，提醒曾国藩等在遣撤湘军官兵时一定要注意这个问题。[①d]曾国藩自己也表示，他最担心的就是"散勇回籍者太多，恐其无聊生事"。[②d]袁世凯在北洋编练新军，涉及官兵退伍问题时，一个最重要的考虑还是如何防止官兵离开军队后"流为盗匪"。国民政府在制定抗战军人复员计划时，亦认为这是一项关系到社会治安的重大问题，处理不好就会"影响社会之安宁"。看来，将军人安置与维护社会稳定联系在一起进行考虑，是中国近代军人安置工作的重要特点之一。