洋务时期推行的放垦政策有两点促垦内容，一是在给"原业主"认领土地的种种方便情况下，为了防止地主往往在农民垦出土地后即自称"原主"而攫夺农民的垦荒果实，以致"垦农裹足"，影响到荒地的垦辟和清政府的根本利益，因此规定地主认田期限自六年、三年至半年不等，过期不认者应作为无主之地而开放给农民，"官给印照，永为世业"[（18）]，借以提高农民垦荒耕织的积极性。再就是规定："不拘本地、外地之人，愿承垦者均准计口授田"[（19）]。在垦辟之初一年、两年或三年内免其租赋，有些省区又给荒废较重的州县各发三四千金，使买耕牛、种子，以后免息还本。光绪三年，山西省荣河县将省局拨发的种子银4000两发贷给农民，不取息，又将省局拨发的马14匹、牛260头减价卖给农民开荒垦地[（20）]。光绪五年，查明山西新荒地达27000余顷，为了使其重新得到垦复，规定"无论有主无主荒地均以实在开垦之起，限三年后起征"[（21）]。洋务派推行积极的垦织政策，对迅速恢复灾区农业生产，效果较明显，并且稳定了灾后农村的封建统治秩序。
    第三，发展近代新型农业，提高农业生产水平以改变农业衰落局面。19世纪90年代，一些洋务派官吏和先进的知识分子倡导引进和推广西学西法，革除中国传统农业政策中的陈规陋习，以期振兴农业。光绪二十七年八月，刘坤一、张之洞在整顿中法、推行西法的《江楚会奏三折》联合条陈中，提出了欲振兴农务，"首在修农政，欲修农政，必先兴农学"的主张。刘张所说的"农学"，并非中国的传统农学，而是日本和欧美的新式农学。为了有效地引进和推广西方农学、改造传统农业，刘张提出了"劝农学"、"劝官绅"、"导乡愚"和"垦荒缓赋税"四项具体措施，建议在京师和各省城分别设立农务大学和农务学校，选拔和培养农业专门人才；鼓励和派遣学生赴日本和欧美农务学堂学习，毕业回国后，视其学业等差，分别奖给官职；各省地方将日本、欧美农学诸书广为刊刻，令各州县结合本地情形，劝谕绅商依法试种，认真总结，届年汇报，"有效者奖，捏报者黜"。每县设"劝农局"，邀集各乡绅董来局讲求。"凡谷果、桑棉、林木、畜牧等事，择其与本地相宜者种之养之，向来不得法者改易之，贫民无力者助之资本"。此外，各省择地兴办试验场，进行作物、肥料、病虫害防治等试验。
    其次，他们主张引进西方先进的农业机器和农业技术，发展农功，改革中国"仅用人畜之力"的农业生产力状况，从根本上提高劳动生产率、提高农作物产量，以备水旱不虞之患。郑观应曾著书撰文，建议依照"泰西风车之法，以代人力（灌溉）之劳"。其具体方法是在平旷之区，遇旱则掘深井，以风力汲水，灌溉田畴；遇涝则开水道，以风力戽水，导注江海。"[（22）]有人还在《申报》上撰文比较中西开河的优劣，指出"西法开河机器，其大者每日可开浚数十里，小者亦十数里、数里不等，其功较中国为尤捷"，而中国开河，"徒役纷聚，畚钟杂陈"，"数十人之功，一日工程仅及里许间或不及里许"[（23）]。因此呼吁清当局在灾后农具匮乏、人力稀少的情况下购置机器，开河兴利。王韬也有感于北方各省"水旱荒灾，饥黎载道"，提议各督抚于荒废之地，开辟农场，安置游民，利用"西国机器水火二气之功"，"开阡陌、深沟渠、兴水利、资灌溉"，发展粮食生产[（24）]。虽然这些建议大多较零散、不系统，但是在当时水旱灾害已经严重损害国计民生的历史背景下提出来，还是有较大意义的。
    再次，洋务派还主张突破传统单一的小农业，代之发展包括农、林、牧、副、商及手工业等各业在内的大农业模式。近代以来，我国农业衰落而经不起灾害的打击，其中最重要原因之一是农业耕作单一化，农作物主要仅限于五谷桑麻，品种较少，并且忽视林牧副各业并举发展。因而，粮食作物一旦受灾无收，饥荒就会立即出现。张之洞认为，农副各业并举有其必要性，他说："田谷之外，林木果实一切种植，畜牧养鱼，皆农属也。生齿繁、百物贵、仅树五谷利薄不足以养"。其他洋务官员也有相同的看法，认为林果业不仅可以防止水土流失、改善气候、减少水旱风灾等自然灾害，而且树艺本身有极高的经济价值。反观中国，"于树畜之道，素不讲求，素不推广，惟恃五谷以为足用之源"，以致各处"童山濯濯，年甚一年"。改变这种状况的唯一办法，就是大力讲求果林营植。"有主之地民种之，无主之地官种之"，"持以十年，而中国土地不肥，人民不富者，未之有也。"[（25）]此外，传统单一的小农经济也制约了农村手工业的发展，使农工商各业彼此脱节，缺乏统一考求与规划。如张之洞所说，农工商各业不过就所已知已能各谋生理，罕能同与考求，以规远大。总之，洋务派对农工商各部之间的相弥相补的制约关系有所认识，主张发展大农业，以农业为基础，同时发展工商业，诸如与民生关系密切的运输、纺织、民间的煤窑、磨坊榨油等行业。
    注释：
    ①赵矢元：《"丁戊奇荒"述略》，载《学术月刊》1981年第2期。
    ②《曾忠襄公奏议》卷8。
    ③许同莘编：《张文襄公奏稿》三，《禁种罂粟片》。
    ④⑩王树枬编：《张文襄公全集》卷86，"公牍一"《扎各属禁种罂粟》；卷5，奏议5，光绪八年六月十二日。
    ⑤⑥《左宗堂全集·咨扎》第508、99页。
    ⑦冯柳堂：《中国历代民食政策》，商务印书馆1993年版，第192页。
    ⑧《光绪朝东华录》总第273、4758页。
    ⑨《山西通志·荒政记》。
    （11）《晋政揖要》卷14，"仓庾"六。
    （12）（23）《申报》1897年11月22日；1880年1月30日。
    （13）（14）盛康：《皇朝经世文编续编》卷43，《陕省捐建社仓已有成效疏》、《东省办理积谷情形疏》。
    （15）《曾文正公全集》奏稿，卷十一，第23页。
    （16）《清朝续文献通考》田赋三。
    （17）（21）葛士浚：《皇朝经世文续编》，卷32"户政"；曾国荃：《晋省疮痍难复胪陈目前切要事宜疏》卷33；张之洞：《晋省未垦荒地尚多请缓起征年限疏》。
    （18）（19）《马端敏公奏议》卷7，第53页；卷3，第53页。
    （20）《光绪荣河县志》"仓储"。
    （22）夏东元编：《郑观应集》，第86页。
    （24）王韬：《韬园文录外编》卷1，第25～26页，中华书局1959年版。
    （25）转引刘克祥《清末民初农业发展转折时期的政策思想述略》，载《中国经济史研究》1993年第1期。