一
    国家是近现代国际体系中的主要行为体，而其对外政策的性质和内容、为贯彻这些政策动员和运用国家资源的方式，以及可用于对外行动的资源的规模，都在很大程度上取决于国家同国内社会的基本政治关系，或者说取决于参与国家政治（包括参与对外政策在广义甚至狭义上的形成）的社会成员的范围，还有这参与的程度和方式。被相当大一部分国际体系理论家所漠视（注：“自相矛盾的是，关于国际秩序的种种理论既有过多地集中于国家的毛病，又有对国家演化着的性质阐析过少的弊端。”IanClark, TheHierarchyofStates:Reform andResistance in the International Order.Cambridge,1989,p.212。）的这一类因素，实际上在国际政治总体面貌的塑造方面有巨大的意义。在18世纪的欧洲（除英国、荷兰等极少数国家有所不同外），国家同国内社会的基本政治关系是王朝政治，即平民极少参与国家政务，国家利益大致或完全由君主利益来定义，而自19世纪最后30年起，经过欧美国家一般都有过的上层有产者代议政治这一过渡阶段，现代大众政治--“一般公民或臣民广泛参与政治事务”（注：K. J.Holsti,InternationalPolitics:A FrameworkforAnalysis,3rd Edition,Englewood Cliffs,N.J.,1977,p.218.）--成为越益广泛乃至近乎普遍的国家政治形态。因此，如同近现代国际体系的其他一些基本要素（包括其基本环境、界限、结构等）经历的变更一样，现代大众政治及其国际效应的兴起是19世纪开始出现的世界政治重大趋势。
    二
    现代大众政治出现并流行以前的国家对外政策和外交有其首要特征，那就是不受公众舆论影响，不管这影响是推动、襄助还是制约，也不管它们是通过较为明确具体的政治活动还是通过含糊笼统的所谓“对外政策情绪”（注：指一定时间内流行于一国国民中间的非常笼统的对外态度或倾向，例如19世纪和20世纪初美国国民中占主流的对欧孤立主义。详见Ibid.,pp.394-395。）起作用。甚至可以说，在此之前一般不存在我们今天所说的公众和公众舆论，王朝政治时代尤其如此。普鲁士的腓特烈大王曾称希望在他打仗的同时，农夫和工匠照旧劳作而对之一无所知--实际上这夸大的愿语离那个时代一般平民无闻于政事的实况相去并不很远，奥地利的梅特涅则干脆说“对外事务与老百姓无关”（注：Gordon A.Craig and Alexander L.George,ForceandStatecraft.3rd Edition,Oxford,1995,pp.20,29.）。同样，在现代大众政治出现并流行以前，大体上不存在对国家对外政策制订积极地施加影响的政府外特殊利益集团，特别是有组织的利益集团。例如在对外经济政策方面，事情还远“未发展到工商企业组成游说集团和谋求影响政治决定的地步；在这一时期，大多数工商业家相信政府能做的最好事情是不干预他们。将值得想望的对外政策举措同强有力的私人利益调和起来这一难题……还没有来折磨各国外交部”（注：Ibid.,p.29.）。 即使在那些已有独立或半独立的立法部门的国家，支配对外政策制订和实行的也是这么两条广泛的信念：对外政策控制权应由行政部门牢牢掌握，不让立法机构横加干预，外交谈判（往往连同其结果）则须保密，不能成为公开辩论的话题，否则国务家就无法在国际政治中足够有力、足够灵活地追求国家利益。所有这些状况导致和加固了所谓经典外交，直至当今许多现实主义国际关系理论家和实践家仍对之赞叹不已。这种外交的实行者是一个有着跨国的共同行为标准和共同情趣风格的职业外交官共同体，或用大历史学家、法国七月王朝的外交大臣和首相基佐的话说，他们“在欧洲大社会里形成了自己的小社会，它按照自己的原则、习惯、眼光和抱负而生活，在国与国之间的分歧甚至冲突中保持它自己平稳和持久的团结”（注：David Armstrong,Revolution and WorldOrder: The Revolutionary State in International Society.Oxford, 1993, p.248.）。他们的基本准则是外交谈判必须始终机密（甚或连同外交承诺），必须非常耐心（哪怕有时流于无所事事），还必须完全依靠与普通人的情感冲突和浅薄无知截然相反的心理平静和专门知识（尽管这种信念时常反映了麻木、 偏狭和自大）（注：Harold Nicolson, The Evolution of Diplomacy.New York,1962,pp.102-107.“经典外交”问世于路易十四时期的法国，而其最后的系统的遗存可以说也在法国，亦即以德尔卡塞为主要执掌者的19、20世纪之交的法国外交。详见Ibid.,chapter 3;Felix Gilbert,The End of the European Era,1890to the Present.2nd Edition,New York,1979,pp.67,107.）。
    三
    现代大众政治将改变所有上述状况，不管这变化对外交素质和国际政治的影响是好是坏，也不管它们在多大程度如此。这种国家政治形态的兴起有其根本性的社会历史进化原因：工业革命的广泛展开导致传统依附关系的瓦解和人口前所未有的高度集中，由此而来的“大众社会”既产生了传统的政府机器所无法应付的种种新社会问题，也产生了倾向于要求按各自利益予以解决、并以自身的政治参与主动追求这样的解决的种种新社会力量。在此情况下，政府的产生和运行体制总会发生更动（注：Geoffrey Barraclough, AnIntroductiontoContemporary History.Harmondsworth,Middlesex,1967,pp.124-126.参见MarkR. Brawley, LiberalLeadership:Great Powers and Their Challengers in Peace and War.Ithaca,N.Y.,1993,p.38.）。它像19世纪欧洲的其他许多重大事态那样，就发生时间而言异常集中：大约从1870年起不足30载，中欧、西欧原先的中上层有产者代议制因选举制度的改革，几乎普遍成了全体（或绝大多数）成年男性代议制，亦即初始的自由民主制（注：它将由于全体成年女性逐渐取得参政权利而进一步发展为较完全的自由民主制。当然，它就19至20世纪初的德国来说，多半只是形式的，而且是在残缺不全的形式上。）（德国和法国在1871年，瑞士在1874年，英国在1884年，西班牙在1890年，比利时、荷兰和挪威分别在1893、1896和1898年，意大利迟至1912年）。
    选民范围急剧扩大导致了国家政治运作方式的一系列近乎革命性的变化。首先，获得政治权力或参政影响的根本途径变成了从千百万社会大众获取尽可能多的选票，而要进行为此所必需的争取和动员，就只能靠现代政党这一政治机器，其主要特征在于其大众基础或大众构成（即所谓“大众政党”），还有自下而上、统一经久的组织结构和大众化的政治宣传纲领。由此，现代政治差不多可以说就是政党政治，现代政府也相应的就是政党政府（注：参见Barraclough,An Introductionto Contemporary History,pp.128-129,138-139.）。其次，从“大众社会”内部各种各样较为具体、狭窄和多变的利益群体当中，必然随代议政治的扩展而产生出形形色色的利益集团，它们主要利用政治家希望获得或保持公选职位这一几乎压倒一切的心理进行政治活动，以便为本集团的特殊利益影响国家政策。最后，由于政治机制的所有上述变化，加上随工业化而来的教育普及和信息加快传播，出现了现当代意义上的公众舆论。虽然外延含糊和内涵复杂使之至今仍为政治学上的一个辩题，但无论如何它确实通过越来越多的渠道直接间接地表达出来，并且以不同情况下有所不同的方式和程度，作用于总的来说越来越依赖于公众支持或许可的政府，从而影响国家政策的形成（注：关于自由民主制下公众舆论的定义、内涵分析、作用方式和程度等，参见 Holsti,International Politics,pp.392-398.）。由于这一切原因，进入20世纪时绝大多数中欧、西欧国家的政治已经是大众政治。不仅如此，即使在以后出现的与自由民主制截然不同甚至尖锐对立的政治体制（包括纳粹和法西斯极权主义体制）之下，国家政治说到底一样是大众政治，因为它们都是对旧体制“在大众社会压力下崩解所作的不同反应”（注：Ibid.,p. 129.参见Hannah Arendt,The Origins ofTotalitarianism.Cleveland,1958,Chapters 10-12.），尽管政党政治、公众舆论和利益集团在这些体制下的表现形态和作用方式还未得到足够充实的说明。
    四
    19世纪后半叶，随现代大众政治逐渐形成，公众舆论对国家对外政策的影响开始变得相当显著和频繁。较早的突出表现首推拿破仑三世的对外政策。虽然大众政治在当时的法国还未过完酝酿阶段，但这位既缺乏合法根基又极爱虚荣的皇帝始终非常惦虑公众舆论，无论是实在的还是他自己想象的，以致深知内情的奥地利驻法大使向国内报告说，在他那里对外政策只是用来取悦民心以求皇位合法化的一个工具（注：HenryKissinger,Diplomacy. New York, 1994, p. 107.“拿破仑操作对外政策的风格如同现今时代的政治领导人，他们根据电视晚间新闻的反应来衡量自己有多成功。”Ibid., p. 136.）。大半出于这个原因，拿破仑三世外交以急切近利、哗众取宠和摇摆不定为特征。在大致同时期的英国，固然找不到拿破仑三世这样的领导，但发展中的大众政治使得政府首脑在制订对外政策时几乎一样看重公众舆论：例如首相狄斯累里（保守党人）1877年因国内声讨奥斯曼土耳其暴政的舆论，不得不停止鼓励苏丹拒绝俄国放手干涉以便扩张的要求，从而导致俄国无所忌惮地发动又一次俄土战争；继任首相格莱斯顿（自由党人）更是主动迎合和积极助长此类强烈倾向于废除传统外交的公众舆论，而且正是靠此在1880年大选中击败了狄斯累里（注：基辛格将这次选举结果称为“公众舆论至关重要的新作用的最显著例子”。见Ibid., p. 161.）。约20年后，在英国大众政治已完全形成的情况下，厌德反德的公众舆论成了英德结盟尝试夭折的一大原因， 并且严重加剧了那促成第一次世界大战的英德敌意（注：G.P.Gooch, Studies in Diplomacy and Statecraft. NewYork, 1942, p.66; Paul Kennedy, The Rise of the Anglo-GermanAntagonism.London, 1980。还有一个尤其重要的例子，那就是俄国民族主义舆论在构成第一次世界大战历史由来的关键性事态之一--德俄关系恶化和俄法同盟形成过程中起了决定作用。见George F.Kennan,TheDecline of Bismark'sEuropean Order: Franco-RussianRelations, 1875-1890. Princeton, N.J.,1979.）。在表明公众舆论开始严重影响国家外交的实例中间，所有这些只占很小部分，而国际政治学家对传统外交政策的一项核心内容所作的如下理论批评，则概括了远为更多的有关历史事件，那就是经典均势操作的一大前提--国家有依照制衡的需要随时从一个联盟组合转入另一个联盟组合的行动自由--大致只适合19世纪以前以王朝政治为普遍准则的旧欧洲，而不适合大众政治兴起并流行的现时代。“16世纪的君主们能够通过王室婚姻和随圣上一时喜怒而结盟或废盟，现代统治者却不能。在国民大众相信昔敌为友或昔友为敌以前，需要有经年累月的宣传。”（注：A.F. K.Organski, World Politics, 2nd Edition, New York, 1968, p. 290.）