国民党从1927年建立南京政权到1949年败退大陆，颁布了一系列土地政策和法规，并在部分地区实行了土地改革，但并未取得实质性的成效。对此，美国学者倾向责备国民党没有诚意推行和支持实质性的乡村改革。台湾官方则将土地改革不成功的原因归结为日本侵略的干扰。如果看看同一时期，同一历史背景下，共产党在其控制的区域成功地实行的土地改革，上述观点显然有推搪塞责之嫌。还有部分学者得出改良主义行不通的结论。相对于共产党以激进的方式取得成功的作法，似乎有一定道理。但再看一看国民党退避台湾后，实行三七五减租、公地放领、限田及征收私有土地给现耕农承领为主要内容的土地改革，手段并非激进却取得了成功，似乎说服力也不强。而多数学者认为南京政府是大地主大资产阶级利益的代表，为维护自身利益而未实行彻底的土地改革，倒是触及到了问题的实质。但笔者认为这只是问题的一个方面，南京政府在土地问题上的不成功，更缺少的是认真执行土地改革政策的基层政权力量。
    1927年南京国民政府建立后，即开始着手制定各项土地法规，准备进行土地改革。仅1927-1937年10年中南京政府颁布的“地政法规及各省地政单行章则不下240种”（注：朱子爽：《中国国民党土地政策》，国民图书出版社1943年版。）。其中较重要的有1930年6月公布的《土地法》等。应该说国民党颁布的有关土地问题的法令法规大体体现了孙中山“平均地权”、“耕者有其田”的思想原则，只要坚持不懈地贯彻执行，中国的土地问题未必不能得到解决。然而直到1949年国民党败退大陆，“平均地权”主张非但没能实现，土地问题反而比任何时期都严重。
    对于土地改革未能收效的原因，蒋介石1952年4月在台湾阳明山庄做关于《土地国有要义》的讲演中是这样认为的：“所可惜的是我们有完善的主义、政策、计划和方案，却缺乏具体精密的方法，和笃实践履的行动。……过去我们的失败，就失败在虽有计划，而没有行动，虽有行动，而缺少方法，即使有了行动，而又是与现实不合的。……没有方法，亦就不能获致效果”（注：中共中央党校党史教研室编：《三民主义历史文献选编》，第435页，中共中央党校科研办公室1987年印行。）。而曾参与国民党土地改革的肖铮的看法则更接近本质。他认为：“问题的焦点在于决心不够，只要我们有推行土地政策的决心，法不完全，可以修正，人力不够，可以培育罗致，经费不足，可以筹拨。所以，这些问题都不足以影响土地政策的推行。唯有决心不够，确实可以影响一切”（注：《地政通讯》第23期。）。其他类似的看法也认为：“自国都之所在南京而至各大省会特别市，对平均地权之实行，始终犹豫无决心”，以致“各省市严格执行者，殊不多见。”（注：郭汉民：《管教养卫与平均地权》，《中国土地政策》第38页。）至于为什么决心不够，肖铮认为，国民党执政后，“居于高级领导阶层的部分同志失去革命精神”，他们“在首都及其他大城市，已买进大批土地建筑大厦，甚至经营房地产生意，因之更牵涉到本身利害关系。”（注：肖铮：《土地改革五十年》，第72页，台湾中国地政研究所1980年版。）
    其实，土地改革不仅仅牵涉到国民党内高级领导人的利益，还牵涉到从中央到基层很多人特别是把持乡村政权的地主豪绅的利益，因而受到他们激烈抵制。早在30年代进步的经济学家就指出：“租佃制度是否能够彻底改革，主要关键到还不在改革办法是否周密，而在乡村政权究竟在谁的手里，如果地主豪绅掌握乡村政权，那末任何周密办法都是无法推行。”（注：益圃：《中国地政学会怎样改革租佃制度》，薛暮桥、冯和法编：《〈中国农村〉论文选》（上），第342页，人民出版社1983年版。）中国是个半封建的社会，政治机构愈到下层，便愈带着浓厚的封建色彩。1927年大革命失败后，农村中豪绅地主阶级政治势力得到恢复与加强。旧式的乡董、图董等土劣，摇身一变，当上了“新式”的区长、乡长、镇长。乡村政权几乎被顽固的封建势力所操纵。“农村行政，为地主的广大势力所渗透，税收、警务、司法、教育，统统建立在地主权力之上”（注：《陈翰笙文集》第61页，复旦大学出版社1985年版。）。在北方，“一般来说，无论是新式或旧式区长，常为当地大小地主所包办。”农村复兴委员会1933年对陕西、河南两省66人区长的调查表明，拥有百亩以上土地的地主占70%左右。在南方，家村基层政权也多为中小地主直接掌握。同据农村复兴委员会调查，江苏无锡6个区的乡镇长中，地主占89.9%，富农占6.7%，中农占3.1%（注：李珩：《中国农村政治结构的研究》，《中国农村》第1卷第10期，1935年7月。）。另据陈翰笙等人1930年对无锡104个村长的调查，地主占91.3%，富农占7.7%，商人占1%（注：《陈翰笙文集》第62页，复旦大学出版社1985年版。）。同年，江苏省民政厅对该省374个占有千亩以上土地的大地主主要职业的统计表明，各级军政官吏占44.39%，高利贷者占34.49%，商人占17.91%，经营实业者占3.21%（注：肖铮：《民国二十年代中国大陆土地问题资料》第46155页，台北成文出版社、美国中文资料中心1966年联合出版。），正是由于这些兼任军政官吏、高利贷者、商人等新式豪绅地主盘距在乡村政权中，国民政府在日趋严重的农村土地问题上所择取的许多改革措施不是收效甚微，便是归于失败。“中央政府所制定的改良政策，往往传到省政府时打了一个折扣，传到县政府时再打一个折扣，落到区乡长的手里的时候，便已所余无几。譬如‘减轻田赋，废除苛杂’，中央虽然三令五申，但到县政府和区乡长的手里的时候，就会把一部分田赋变成税捐，把一部分的税捐变为摊派，换汤不换药地敷衍过去。”（注*