益圃：《新土地政策的实施问题》，《中国农村》第3卷第7期，1937年7月。）又如“二五减租”，在江苏，经办减租的各县县长“为结好于彼等起见，故决不愿厉行此项法令，是以毫无成绩可言”（注：马寅初：《中国经济改造》（下），第678页，商务印书馆1935年版。）。在湖北，1927年9月30日省政府发布的文件说：省政府关于减租的文告“业布已经月余，其切实执行者固多，而借故迁延，意存观望者，亦复所在多有，甚至将所颁布布告，匿不张贴，藐视法令，违反党纲，显系土豪劣绅，把持操纵，流氓地痞，顽抗阻挠”（注：《中华民国史事纪要》，第609-610页。）。浙江最早实行“二五减租”，但开始后不久，就受到了地主势力的破坏和阻挠。他们或诬指减租农民为共产党报警逮捕，或借口收回自种以撤佃相威胁，或贿使地痞流氓及暴徒以武力抗拒减租。天台、遂安、武义等县都发生了县党部指导员因推进减租而被殴打或杀害事件。地主们纠集在一起联名向省政府及南京政府要求废止减租，收回成命的函电，更是屡见不鲜。1928年，省政府为修杭江铁路，准备预征田赋，有势力的地主即乘机向省政府主席张静江游说：如不取消“二五减租”，“明年（1929年）起将不缴田赋”（注：肖铮：《中华地政史》，第273页。）。在地主阶级的压力下，张乃于1929年4月，在省政府会议上提出：“‘二五减租’办法自实行以来，纠纷迭起，佃业双方均受其害，洵属有弊无利，拟民国十八年份起取消‘二五减租’。”（注：肖铮：《民国二十年代中国大陆土地问题资料》第33980页，台北成文出版社、美国中文资料中心1966年联合出版。）省政府遂通过了自本年起暂行取消减租的决议。后虽由中央派员协调，“二五减租”名义上仍旧存在，但已“名存实亡”。地主勾结警吏，压迫佃农，无端撤佃、追租、补租等事件频繁发生。许多县政府和区乡长阳奉阴违，甚至“伪造省府训令”，宣称“实行二五减租即以共匪论罪”（注：益圃：《新土地政策的实施问题》。）。这说明地方政府尤其是乡村组织中充满着豪绅封建势力，很难指望它来忠实执行反封建的改良政策。再如土地整理，首先要求册籍明了，但直至抗战爆发，国民政府在各省的清丈土地、编造图册的工作也未完成。而经办土地陈报的乡镇长大都是当地的地主豪绅。大小地主们利用册籍的混乱和在乡村中的特权，将田亩以少报多，以熟报荒，逃避或减少负担。地籍不明，册书散乱对他们来说有百利而无一弊。政府当局明知他们作恶多端，但大多数领导人与乡村中土地占有者“利*
    一致，思想感情相通”（注：（美）杨格著，陈泽宪等译：《1927年至1937年中国财政经济情况》，第337页，中国社会科学出版社1981年5月版。），又因税源所系，常与他们互相利用，互相掩饰。在江苏，地主豪绅贿赂地政官员隐瞒田产之案屡有发生。有的县居然出现查报后的田亩较查前反为短少的情况（注：肖铮：《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，第14392页。）。由这些人来担任整理土地的责任，是不可能指望有所成就的。江苏的土地陈报“虽有四年之久而开办区域与登记，成绩实无甚大进步”（注：《地政月刊》第1卷第2期。）。浙江推行土地陈报工作一年余，动员专职人员12万余，农民负担每亩0.12元陈报费，耗资30余万元，最后仅完成全省耕地面积的17%（注：石西民：《我国田赋的积弊与整理》，薛暮桥、冯和法编：《〈中国农村〉论文选》（上），第386页。）。直到1948年，肖铮终于认识到：“我们20年来的政治基础是建筑在地主身上的”（注：《土地改革》第1卷第1期，1948年4月。）。
    正因为豪绅地主势力充当着南京政权对乡村统治的基础，南京政府只能是旧有土地制度的维护者。它不可能打倒自己赖以生存的基础--地主阶级。它所制定的政策法规也以不违背大土地所有者的利益为宗旨。这一点《土地法》中已明白无误地表达出来。该法虽规定“中华民国领域内之土地，属于中华民国国民全体”，但同时又规定“其经人民依法取得所有权者，为私有土地”（注：《东方杂志》第27卷第13号，1930年7月。）。蒋介石说得更明白：“如果我们从地主手里拿走土地，赶走共产党岂不多此一举？”（注：章有义：《中国近代农业史资料》第3辑，第345-346页，三联书店1957年版。）蒋介石还一再向地主表明土地改革不会损害他们的利益。1941年6月，蒋介石在第三次全国财政会议上安慰地主说：“我们民生主义的土地政策，不是和共产党一样，要来没收土地，也不是现在就要地主的地盘，尽归公家所有；而只是由地主自行报价，政府只依照法规定税率，照价纳税而已，……而土地仍归原主所有，至土地定价以后将来的收益，才归于社会国家所公有。如此就是对于地主固有的权利与现在已得的利益，并无丝毫损失，而且藉此可以获得永久的保障”（注：张其昀：《先总统蒋公全集》第2册，第1522-1523页，台湾中华文化大学1984年版。）。
    国民党一方面竭力维护地主阶级利益，另一方面不能也不敢公开放弃“平地地权”、“耕者有其田”的政策。再者，大革命失败后，由于长期军阀混战以及严重的自然灾害和世界经济危机的袭击，中国农村经济走上急速破产的道路，1932年以后几乎到了崩溃的边缘，直接影响到国民政府的财政收入。不仅如此，农村中有田无粮、无田有粮、田多粮少、田少粮多这种税负畸形状况加剧，农村问题的核心--土地所有与土地使用间的矛盾日趋尖锐，国统区农民自发斗争不断发生，共产党领导的苏区土地革命也日益发展和状大。这一切对国民党的统治构成了严重的威胁。土地问题已不仅仅是经济问题，更成为社会问题和政治问题。面对如此严峻的现实，国民党不得不对农村土地问题采取一定改革措施。可见国民党在土地问题上具有明显的矛盾性和被动性。这种矛盾性和被动性体现在国民政府对所制颁的土地法令条例往往是“议而不决”、“决而不行”，采取延宕办法“推”、“拖”了之。例如，《土地法》1930年6月就已公布，但国民政府并不打算很快实施。该法第5条规定：“本法之施行法另定之”。第6条规定：“本法各编之施行日期及区域，分别以命令定之”（注：《东方杂志》第27卷第13号，1930年7月1日。）。1935年5月国民政府才公布《土地法施行法》，此时距《土地法》颁布已有5年之久，且第2条规定：“本法之施行日期及区域与土地法同”（注：沈云龙：《近代中国史料丛刊续辑》第581辑，第52期，第32页。）。直到1936年2月，国民政府才公布《各省市地政施行程序大纲》，明令《土地法》、《土地法施行法》与此法于1936年3月1日同时施行（注：吴文晖：《中国土地问题及其对策》，第276页，商务印书馆1943年版。）。由于《土地法》本身存在许多弊病和漏洞需要修改，1937年5月，国民党中央政治委员会通过了《修正土地法原则》。修正的《土地法》草案亦经立法院经济委员会起草完稿。但不久抗日战争爆发，该方案一搁又是数年，迟迟不予公布，更不用说实行了。再如，1941年12月15日召开的国民党五届九中全会通过了《土地政策战时实施纲要》，行政院为此还设立了地政署以贯彻实行。但政府对此采取拖延战术，逐渐使问题由延缓而趋于冷漠。加上财政当局消极反对。“故卒使此案仍为本党之又一‘决而不行’之案例”（注：肖铮：《土地改革五十年》，第221页。）。1948年，肖铮等人向立法院提出了一个体现“耕者有其田”精神的《农地改革法案》，但讨论了半年之久也没通过，最后与其他二个提案“*
    付审查”，不了了之。类似上述“议而不决”、“决而不行”之事例不胜枚举。中国食货会的曾资生曾指出：“中国土地问题迄今不能获得合理解决，原因固多，但尤可注意的是政府的本质问题。……因之，一个进步的革命政策拿出来，转了两个弯便没有了”（注：《中央周刊》第10卷第13期，1948年3月。）。
    国民党在土地问题上的不成功，不仅对当时国民政府经济上产生了深刻的影响，更导致了这个政权以后被倾覆的后果。大革命失败后，中国共产党建立了农村根据地，并在各革命根据地开展了以消灭封建地主土地所有制为主要内容的土地革命运动。国民党则抛弃了大革命时期“打倒土豪劣绅”的口号，转而依靠地主劣绅建立保甲制度，控制乡村政权，稳定乡村局势，因此，不得不向阻碍、抗拒土地改革的地主豪绅让步。抗战时期，国民党虽在湖北等地继续实行减租减息，但“在战时，政府要征粮，要筹财税，不免仍多依赖地主合作，故各县政府士绅均不能真正赞助二五减租的推行”（注：肖铮：《土地改革五十年》，第231页。）。抗战胜利后，由于国民党忙于“劫收”和准备内战，更无心搞什么土地改革了。国民党一而再、再而三地失去了解决土地问题的良机，以致土地问题积重难返到不可救药的地步。肖铮后来回忆道：“自从民国廿一年起，我们发动的各种土地改革步骤，统多遭到了反对者以‘应慎重’、‘再研究’等延宕战略，使土地改革的一切政策都遭到了搁置；以致有大陆整个沦亡的后果”（注：肖铮：《土地改革五十年》，第73页。）。而共产党则根据不同时期政治形势的变化，适时地提出相应的土地改革政策并彻底贯彻，以致有了中国革命的胜利。国共“两党的争论，就其社会性质来说，实质上是在农村关系的问题上。”（注：《毛泽东选集》合订本，第978页。）因此，对农村土地问题采取什么样的对策，不仅具有经济意义，更有着重要的政治意义和社会意义。1936年毛泽东在延安回答美国记者埃德加·斯诺有关革命、农民和土地问题的提问时说：“谁赢得了农民，谁就会赢得中国，谁能解决土地问题，谁就会赢得农民”（注：《斯诺眼中的中国》，第47页，中国学术出版社1982年版。）。精辟地概括出土地问题在中国革命中的位置。