孙中山晚年民权思想的又一个重要发展，是他创造性地提出的权能区分的理论。他说：“要把这个大权完全交到人民手里，要人民有充分的政权，可以直接去管理国家。这个政权，便是民权。一个是治权，要把这个大权，完全交到政府的机关之内，要政府有很大的力量，治理国家事务。这个治权，便是政府权。人民有了充分的政权，管理政府的方法很完全，便不怕政府的力量太大，不能够管理。”（23）总之，“权”属于人民，“能”属于政府。那么“权”和“能”的关系和地位是怎样的呢？孙中山认为二者是主仆关系，“权”支配“能”，“能”是服从于“权”的。他说：“国民是主人，就是有权的人，政府是专门家，就是有能的人”，“国家的政治，根本是要人民有权，至于管理政府的人，便要付之于有能力的专门家。”（24）他又说：“这样分开，就是把政府当作机器，把人民当作工程师”（25）。机器是由工程师设计、制造和掌握的，它的运转是受工程师指挥的，可见这些专门家，是为人民劳作的，是受人民之托管理众人之事，人民可以随时任用或撤换他们，他们的去留取决于其是否忠实于人民的利益。孙中山还说：“至于政府自己办事的权，又可以说是做工权，就是政府来替人民做工夫的权。人民有了大权，政府能不能够做工夫，要做什么样的工夫，都随人民志愿。就是政府有大权，一经发动做工夫之后，可以发生很大的力量，人民随时要停止，他便要停止。总而言之，要人民有直接管理政府之权，便要政府动作，随时受人民的指挥。”（26）如果政府官员高踞于人民之上，政府决策违背人民意愿，那就没有什么民权可言，将与专制无别。
    公仆论
    孙中山认为，要实行天下为公的理想，在国家政治生活中，既然人民是主人，那么各级政府官员就理所当然的是为人民办事的仆人。他说：“国中之百官，上而总统，下而巡差，皆人民之公仆也”（27），“民国的政府官员，不管他们是大总统，是内阁总理，是各部总长，我们都可以把他当作汽车夫”（28），“或者当作看门的巡捕，或者是弄饭的厨子，或者是诊病的医生，或者是做屋的木匠，或者是做衣的裁缝。”（29）也就是说政府官员职位再高，也是受人民之托，为人民办事的雇员、仆人。1921年孙中山到广西南宁视察时，在一次群众集会上讲：“革命就是要使工人，农民以及各界人士都过好生活，……你们是主人（指群众），省长是仆人。仆人必定要做到使主人满意，才是一个好省长，一个好仆人。”（30）孙中山认为既然官员是公仆，因此不管官员职位多么高，在宪法面前，与百姓是平等的，任何人不能有超越宪法的权力，必须遵守宪法，尊重民意。他说，革命成功后“我们所需要的是一位治理众人之事的总统”（31），“且总统不过国民公仆，当守宪法、从舆论”（32）。
    孙中山认为，要使各级官员做到不是骑在人民头上的老爷而是人民的公仆，就必须肃清官僚政治的影响，清除做皇帝的污秽思想。中华民国成立八周年的纪念日，孙中山发表演说指出：“八年以来的中华民国政治不良到这个地步，实因为单破坏地面，没有掘起地层陈土的缘故。地层的陈土是什么，便是前清遗毒的官僚”，“中国的武人便是陈土的一种”，“政客也是陈土的一种”，“现在武人官僚的贪婪，亦较满清时代为甚。”（33）他认为辛亥革命是不彻底的，只把满清统治推翻了，而作为封建专制基础的官僚、武人、政客他们仍然在实行反动的专制统治，所以民国有其名而无其实。因此，要建立真正的民国，“便是上层越高，地基须越深，所挖出的陈土还须远远丢开”（34），也就是必须彻底肃清武人，官僚政治，彻底清除专制制度的滋生土壤。
    孙中山认为，要使民国立足于不拔之根基，还必须在革命队伍中清除皇帝思想、做皇帝的心理。因为，“中国几千年来所战的都是为皇帝一个问题”（35），封建专制制度的历史很长，皇帝思想的影响必然很深，而这种思想与民权思想是背道而驰的，是一切祸害产生的根源。孙中山说：“大家若是有了想做皇帝的心理，一来同志要打同志，二来本国人要打本国人，全国长年相争相打，人民的祸害便没有止境”（36）。他总结太平天国失败的惨痛教训，“完全是由于大家想做皇帝”，“是他们那一班人到了南京之后，就互争皇帝，闭起门来互相残杀”（37）。这种皇帝思想的存在，也是一些人背叛民国的原因。陈炯明是跟随孙中山多年，由孙中山亲手培植起来的粤军首领，但他背叛民国，甚至欲置他的领袖和导师孙中山于死地，其原因是什么呢？孙中山指出，“就是因为他想做皇帝”（38），想据地为王，建立家天下的统治。孙中山从历史和现实说明“中国革命，至今没有成功，就是因为做皇帝的思想没有完全铲除，没有一概肃清”（39）。
    孙中山认为，要做到人民是主人，官吏是仆人，革命党人必须树立革命利益第一的思想，要一心为公，为革命利益勇于牺牲，反对自私自利，反对伸手要官做的低下、卑劣人格。他说：“盖人类牺牲的价值，有比生命还要贵重的，就是真理和名誉。”（40）他批评当时一些革命党人“自以为革命成功，我是党员，应该得官做，如果得不到官做，便心灰意懒，失却原来奋斗的精神”（41）。他分析为什么下决心改组国民党，“原因就是本党分子此刻过于复杂，党内的人格太不齐，令外人看不起”（42）。他号召革命党人“平日立志，应该做大事，不可想做大官，如果存心做大官，便失去了党员的真精神！”（43）孙中山认为，要建立一个真正的革命政党，必须毫不留情地清除这种一心想升官发财的腐败堕落分子。宋庆龄回忆说：“在一九二四年，当国共合作问题正在讨论时，我问孙中山为什么需要共产党加入国民党。他回答说：‘国民党正在堕落中死亡，因此要救活它就需要新血液。’他所说的‘堕落’是什么意思？他指的是：国民党员缺乏革命精神、士气和勇气，……因此产生了个人利益开始支配党员行动这种不幸的后果。……最卑鄙的人为了党是升官的踏足石而加入我们这一边。假如我们不能清除这些寄生虫，国民党又有什么用处呢？”（44）孙中山认为，党员的腐败行为关系整个革命的前途，因为革命的主义要能实行，革命的目的要能达到，革命党必须得人心，这就“要本党现在的党员，人格高尚，行为正大，不可居心发财，想做大官，要立志牺牲，想做大事，使全国佩服，全国人都信仰”（45）。孙中山解释说：“所谓以党治国，并不是党员都做官，……是用本党的主义治国”（46），也就是要党员成为实行三民主义的模范。他坚决反对尸位素餐，说：“如果那个人的才能，可以做那件事，才可以使他做那个官；若是他的才能不能做那件事，他一定要去做那个官，便是不胜任，便没有好结果。”（47）他要求革命党人，“人人应该以服务为目的，不应当以夺取为目的。”（48）只有这样才是真正的公仆。政府的官员都选贤任能，尽心尽力为人民办事，去掉自私自利、升官发财的思想，树立一心为公，一心为革命的思想，便是做到了天下为公。