三引进侨资政策失败的决策因素
    在甲午战争以后华侨回国投资的全过程中，从国内已有的资本结构与各部分实力对比看，1895-1902年是侨资回国的有利时机。此时，官僚资本、华商资本与外国在华资本共同构成为近代资本的三个组成部分。这其中，官款因战费和战赔已耗损殆尽。私人资本虽经历了二十余年的发展，但由于经营受到封建官府的限制勒索与外资的排斥倾轧等重重阻碍，发展一直比较缓慢。因此，实施引进侨资之初，本国这两部分资本的实力，相对都比较薄弱。同样，在华外资受到甲午战后呼声强烈的实业自强思潮的冲击，入侵国民经济主要部门的活动受到顽强抵制。这种格局决定了这个时期回国的侨资面对的竞争对手和遭遇的阻力相对都比较小，再加上政府的大力提倡和引导，侨资可以较顺利地进入国民经济的关键部门，较易在国内生根。
    然而，具备如此有利的时机却没能达到预期的效果。在导致政策实施失败的诸因素中，本文仅就从吸引华侨投资政策的决策角度，分析阐述失败原因。
    引进侨资政策是一项涉及面广泛的社会经济政策。在决策过程中，会受到社会经济、政治环境、文化背景等因素的制约，具有相当的复杂性。这对于既无历史可借鉴又深受传统熏陶，并且面临现实压力的以皇帝为核心的高层决策集团而言，是时代赋予的难题，他们难以应付以致于在决策过程中出现了一系列错误，给引进侨资政策的推行与实施造成了巨大的消极影响。
    （一）引进侨资政策的制定存在严重缺陷
    引进侨资的预期目标与随后选择的投资方向等方面的失当，是导致政策实施失败的一个重要因素。本期引进侨资政策不仅始终缺乏健全、权威的政策法规，而且甲午战后引进侨资政策首倡之时，即单纯从应付财政危机出发，冀希望于侨资解其烯眉之急。这一预期目标暴露了政策制定的轻率，并以其短视、自私的特性，注定是一厢情愿的，其落空也是必然的。此后，清政府又从维护利权、振兴实业的角度出发，调整充实了引进侨资政策。然而，这一相对积极、进步的预期目标却因投资方向的选择失当同样以得不到华侨资本的响应而告终。综观海外华侨资本的原始积累与发展过程，大多是经营垦殖业、小商业和采矿业等获利和发展的。经营领域极少涉猎铁路交通部门。所以，从华侨的角度看，投资铁路部门所需的投资额大、投资期长，又是陌生的行业，承担的风险大，决非理想投资领域。尤其是当华侨对清政府仍持有很深的疑虑，清政府以铁路部门招引侨资则尤为不妥。光绪三十年（1904），张弼士曾就集商资商办近代企业表述自己的看法，其中称“所谓招致华商者，非尽市人而罗致也。业必世业，财必已财……以工起家者，畀以制造工艺之任，以路矿起家者，畀以开矿筑路之任”，（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪三十年十一月，第五册，第5253页。）特别强调华侨回国投资的方向应与熟悉的经营领域相一致的重要性。此外，从投资环境建设的渐进性的角度出发，应当先易后难，从一些回收期短、见效快、侨商熟悉的项目入手，以先期投资的成功范例，吸引后续投资，营造必要的投资氛围，从而逐渐过渡到投资重点领域--铁路部门。因而，清政府引进侨资的出发点和最终目的应予以肯定，但作为一项政策，其根本目标和实施的可行性、可操作性却缺乏必要的准备和考虑。事实上，本期也有部分华侨回国投资，但作为引资的重点--铁路部门却不见侨资的踪影，不能不说是主要引资方向失误所致。因而，甲午战后至20世纪初年，引进侨资政策所提倡的主要局限于风险性大的铁路交通业的重点投资方向，是在忽视华侨经济发展特点与优势的前提下，根本没有对侨资回投可行性的分析与预测而主观贸然地决策。其结果是政策难以奏效。
    （二）相关的行政组织与官僚运行机制严重影响了政策的制定和实施
    作为一项政策，清政府并未将引进侨资政策的实施列入有关机构及官员的基本和主要的工作任务中，更未设立专门的执行机构。而更多的是作为一项倡导性的政策。实施过程中，又一如既往地保持着权力的分散与个人化特征。这种政策定位，并未形成自上而下积极推行的氛围，与引入侨资对于当时社会的需要，是不相适应的。由于轻视华侨事务的传统思想观念根深蒂固地影响着高层决策集团，在决策实施方式时仍惯性地因袭了旧的多头政治的外事处理方式，即无论是地方督抚，抑或出使大臣与外交官，各方都执有相对独立的实施政策的行政权。这一方式带有突出的重地方、轻中央，重个人、轻政府的特征。因为，中央政府并不直接派专门代表前往华侨聚居地，而是将一切事务放归地方封疆大臣办理，这样，国内与海外华侨发生直接联系的中介主要是督抚派出的代表。另外，由于政策的贯彻实施过分依赖握有地方实权的督抚，从而深受个人因素的制约，他们对引进侨资的重视程度及推动力度都直接影响着实施效果。所以多头政治的实施方式对引进侨资政策的推行形成两大不利因素：其一是引进侨资政策的统一性与连续性得不到保证。在政策的实施过程中，各省贯彻政策的力度因地而异，那些不重视华侨经济实力和对华侨有偏见的督抚所在省份，一般很少有吸引侨资的具体措施和办法。如同为主要侨乡的广东与福建相比，就有一定差距。不仅如此，即使是同一省份，此督抚与彼督抚认识与态度上的差别，还进而会导致政策失去连续性。这种地方与个人色彩浓厚的省自为政、人自为政的局面是典型的由于决策失误造成的严重随意性。它更因中央缺乏强有力的、统一的监督机构而导致政策的可信度低。这一切无疑会严重挫伤侨资回国的尝试欲念。其二是不利于清政府在华侨社会中新形象的建立。清政府能否成功地争取到侨资，一个重要的因素就是改变长期以来它在海外华侨中受敌视的形象，赢得华侨信任。要实现这种转变，除了政策的改变，至关重要的是要充分展现其政权的开放、有责任心的性能和较强的办事效率，这是侨资回国的前提和保证。然而，此时的清政府并没有充分认识到这个重要性，政策实施过程中，行政机构运行机制并未作出相应的实质性变革，致使华侨难以感受到处于新的历史条件下的清政府对于华侨在国内经济近代化中巨大潜力的高度重视和对华侨事务态度的根本转变，自然就难释其贯有的疑虑，对回国投资多望而却步。
    （三）投资环境不利于吸引侨资回国
    本期因决策失误造成投资环境不利主要有两个方面：其一是以经济政策为基本内容的投资经济环境的近代化程度微弱。吸引华侨投资的提倡与推行并不是孤立的，必须有相关的经济政策的密切配合。因此，决策过程中，对于同吸引侨资紧密相关的投资保护与投资奖励等政策的建设性决策同样非常重要。可是实际上，直至20世纪初年，决策集团对“因时制宜”的理解基本停留在“蠲除积习力行实政为先”（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪二十一年闰五月，第四册，第3631页。）的阶段，只是看到工商在国家富强中的作用，对近代经济法律的建设所发挥的推动与维护工商的深远巨大的作用尚未予以足够的重视。所以，并未推出专门的完善详细的保护与奖励原则与办法用以吸引华侨回国与保护其投资利益。经济法规建设的迟缓与薄弱状况与极为粗陋的吸引投资政策注定了国内的投资经济环境对侨企等近代企业在国内的建立与发展将会带来诸多掣碍。这也正是华侨的担忧。他们深深顾虑因缺乏经济法律的依据与保障，投资过程中一旦发生纠纷，势必形成“有司节节羁留，层层钤束，累月经年，尚不得直”（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪三十年十一月， 第五册， 第5253页。）的局面。所以，正是由于对经济政策法规与引进侨资政策相倚为用的关系实质缺乏深刻了解，致使社会经济环境的封建性没有根本变革。回国侨资的经济利益得不到切实有力的法律保障又直接给潜在的海外投资者造成了极大的后顾之忧。其二是对与侨资回国利害攸关的政治上保护归侨的力度不足。对归国华侨的保护力度是检验政治环境利背的关键，可以从中看出清政权的容纳力与开放性能的大小，也直接影响着引进侨资政策的实施效果。保护得力，会极大地推动和吸引海外侨资回国，否则，会适得其反。引进侨资政策推出实施后的相当一段时间内，清政府并没有认识到保护归侨对争取侨资的重要性，对归侨缺乏相应的保护措施。这种状况一直持续到1899年后始有改变。保商局作为保护政策实施后清政府在国内开始设立的保护归侨机构，在沿海侨乡主要城市--厦门与广州等地设立，它以保护归侨的生命与财产安全为宗旨，目的是要借以“仰见朝廷子惠黎元无远弗届至意”。（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪二十六年正月，第四册，第4477页。）然而，在确定这一机构的职能性质时，却出现了决策失误。就保商局的职能而言，它主要是负责登记归侨的个人情况及将华侨的申诉转知地方政府。而且，保商局的经费来源由“绅商自行设法筹措，不动公款”，（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（北京，1958），光绪二十六年正月，第四册，第4477页。）负责局中事务的各绅董也不支薪水。种种事实说明，保商局并不具有独立办理华侨事务的行政权力，只是异立于官僚体制之外，受地方政府控制干预的沟通归侨与政府的非官方办事机构而已。它是华侨的实际作用迅速提高与传统的对华侨的偏见冲突的产物。其担负的保护归侨并招引侨资的重要使命与实际职能严重脱节，从而注定了保商局根本不可能对归侨实施切实有效的保护。不止于此，由于官绅对海外华侨的偏见并未完全清除，保商局在处理华侨事务时百弊丛生，敲诈、勒索、贪污事件不断发生，在海外华侨中产生了恶劣影响，以致1903年底有南洋华侨联呈状告厦门保商局之举。通过保商局职能性质的确定说明了一件事实，即直至本期结束，清政府对保护归侨始终缺乏应有的重视。认识上的局限造成的直接后果就是设立保商局不仅没有发挥出促进侨资回国的积极作用，反而成为侨资回国的一个阻挠因素。
    总之，1895-1902年清政府引入侨资的尝试因其固有的自私、落后、封闭的封建特性致命地束缚了引进侨资政策的有效实施。它说明，封建统治集团在决策过程中，如果不能克服传统的轻视华侨的观念与行为方式，建设近代经济法规，单凭主观意愿孤立地推动近代经济增长的企图终将无功而终。