在早期和近代美国，直到20世纪前30年，都没有确立现代意义上的社会保障制度，社会保障任务主要是由私人和社区的公共援助来承担。但是随着现代化的发展和政府作用的逐步强化，人们的社会福利意识和社会保障的内涵慢慢地发生了变化。
    一、早期和近代美国的贫困问题
    殖民地时期来到北美的许多移民，并没有摆脱困扰旧世界的社会弊端和贫困。每一个殖民地要应付关照无自立能力的老人、盲人、重病人和残疾人所带来的各种问题，还有精神病患者及某些懒人。由于北美大陆自然资源的丰富和劳动力的不足，殖民地负担了那些不能自立的人，通过每个纳税人来负担他们维持基本生活的需要。但是这种济贫和公共援助是不确定的，并没有普遍的立法保障。由于没有精确的收入或财富的统计和标准，因而也没有精确的贫困定义，一些研究工作者主要通过对没有交财产税的人和对穷人的救济来检验。格里·纳什（Gary Nash）在研究了当时一个县的会议记录后写道：“穷人在殖民地时期是不断增加的，1720年-1730年间，他们至少占纳税人口的3%，1740年-1759年间，增加到5%-6%，独立战争开始后约占10%。”[①]在费城，1751年-1760年间，人口1.57万，年均贫困救济开支为1083英镑，1771年-1775年间人口2.79万，年均贫困救济开支为3785英镑；纽约1751年-1760年间人口1.32万，年均贫困救济开支为667英镑，1771年-1775年间2.26万，年平均贫困救济为2778英镑[②]。据阿伦·卡利科夫（Allan Kalikoff）估计，到18世纪末，贫困水平提高了。1771年占人口的7%，1790年占人口的10%[③]。有的研究认为，直到1760年，贫困在费城还不是一个很大的问题。1772年时，大概每9人中有一个属于贫困者[④]。有的学者对马萨诸塞州的贫困状况研究得出结论说，在1750年-1820年间由于独立战争和1807年禁运法案的影响，该州的贫困人数增加，这些人群分有形的乞丐和财富匮乏两类[⑤]。据李·索尔托（Lee Soltow）的估计，在美国内战前后，美国的贫困有所扩大。根据从710万20岁以上的男人中抽样调查的13696人统计后得出的结果，他认为粗略估计贫富比例在3∶8或1∶3之间。按人口计美国1860年总财产少于100美元的成年男子20岁-29岁间的150万人，30岁-99岁间的121万人。1860年美国共有271万穷人，其中40%的穷人在29岁以下。1870年的贫困情况高于1860年；非白人的贫困情况高于白人；外国生人贫困情况高于国内生人；非农民的贫困情况高于农民[⑥]。根据索尔托关于财产计算的贫困标准推测，1800年-1860年间的贫困趋势有三种情况：（一）都市的大发展和外国移民的涌入使贫困人口增加。（二）由于生产力的增加，相对减轻了贫困的程度。（三）西进运动的发展，土地的开垦，抵消了外来人口的涌入。这样，贫困情况大体保持稳定。尽管人均收入提高了，但是贫困现象依然存在。
    根据一些社会学家的调查，在19世纪50年代，食品开支在家庭总开支中所占的比例比今天高出40%-50%，而家庭支出中的95%用于食品、居住和衣食。1885年，纽约市工人4口之家的全年预算房租100美元（单位下同），食品杂货273，衣着被褥132，炊事用具20，燃料18，照明10，税款、折偿金等5，医药费10，旅行费12，报纸和邮费10，教堂费等10，合计600美元[⑦]。美国一些经济学家认为在南北战争前“迫使一个家庭要几个人工作的低工资，妇女和儿童广泛使用，工作时间长，劳动条件差，这一切描绘了一幅相当冷酷的画面。而且，似乎不少人是处于极度贫困之中。1846年纽约市约有5万贫民靠施舍度日。”[⑧]他们同时认为：“在19世纪中期，缺乏医药知识和设备使得各个阶级，包括富人和穷人的妇婴死亡率都很高。近视、虫牙、疟疾、麻疹和天花等使幸存者备受折磨。最好的房屋的住户也要经受风吹雨淋，任何长途旅行都有一种难以忍受的困苦。最后，工时长，工作累，保健很差和缺少娱乐使得人们过早衰老。然而，这是用20世纪的眼光来描述这种状况，如果联系19世纪中期人们的期望，就可以说除了少数民族以外，大多数美国人的生活舒适，生活水平和生活条件都是相当不错的。”[⑨]
    二、早期美国的自愿救济和公共救济
    殖民地时代，北美的社会福利是仿效英国济贫法进行救济。现今发现殖民地时期这种救助的较早文献是马萨诸塞殖民地首任总督约翰·温思罗普在他的1630年所写的《基督慈善的典范》和1635年所写的《日志》中记载了济贫情况：“马萨诸塞殖民地议会给撒切尔先生26英镑13先令4便士以帮助他”克服困难[⑩]。一些殖民地通过了类似英国的伊利莎白贫穷法，规定每一城镇都要为穷人提供基本的食品、衣着和居住[11]。作为对穷人的一种救济方法是让穷人寄宿在救济者家中[12]。
    从目前材料来看，北美殖民地最早济贫所出现于纽约殖民地的伦斯勒（Rensselaer），随即1660年出现在波士顿。私人的自愿慈善团体较早出现的是苏格兰人慈善协会，成立于1657年，由住在波士顿的27位苏格兰人组成，接着在波士顿还出现了圣公慈善协会、爱尔兰慈善协会、在纽约的德意志人慈善协会，法国慈善协会等。这些组织基本上是通过捐税、私人捐赠、赠予、赠遗产及其他私人财产来进行济贫的。事实上，在殖民地时期各类社团在协助解决贫困问题上起了重要的作用。一些统计数字表明，对穷人的救济费用占了社团年开支的10%-40%。然而单纯性济贫并没有解决殖民地存在的贫困问题。需要指出，在殖民地时期对于退伍军人及其家庭的财政援助成为早期社会福利计划的军事方面的重要原因[13]。美国历史学家丹尼尔·布尔斯廷在论述不同类型的殖民地时，把佐治亚殖民地称为“慈善事业的牺牲品”，他指出伦敦为佐治亚乌托邦设计了蓝图，使佐治亚成为一个依靠慈善赈济的殖民地，“伦敦的慈善家们一直小心谨慎地提供殖民地居民需要的东西”，当时的一位商店掌柜弗郎西斯·穆尔详细记录了“1735年规定”的救济清单。最后这个福利计划还是夭折了[14]。
    有关对穷人的医疗照顾，1662年的罗德艾兰、1673的康涅狄格、1687年的纽约等地均规定要为贫困的病人提供医疗服务。在公共援助方面，针对不同贫困对象出现了专门的救济组织。如对精神错乱者，1752年费城出现了一家治疗精神病的专门医院。其后其他地方相继设立了类似的机构[15]。1819年最高法院有关达特默斯学院诉伍德沃德案的判词宣布颁发给一个法人社团的许可证，乃是宪法意图之内的契约，因而不受州的控制，它实际上保护和鼓励了对慈善事业的捐赠[16]。1841年，波士顿的女教师多萝西娅·迪克斯对马萨诸塞州的神经错乱者的状况进行调查。1843年，她向州议会提交了一份请愿书，书中称：“目前关在本州境内的囚笼、密室、地窖、牛栏、畜厩之中的神经错乱者的状况，真是惨不忍睹！他们脚镣手铐，赤身露体、还被鞭笞棍打，迫使就范。”[17]1854年国会通过决议，为精神错乱者提供1000万英亩的土地来照料，但是皮尔斯总统否决了这一议案[18]。
    三、近代美国的社会救济和保障
    1787年的美国宪法在序言中明确写明要“促进公共福利”，第一条第八款则规定国会有权“规定和征收税金”以“提供合众国共同防务和公共福利”[19]。“实行强制性的医疗保险，从呱呱堕地直到寿终正寝，医疗费全部包干。宪法制定者谈论增进全民福利时，他们是想不到上述问题的。今天，这一用语则包含了所有这些措施，实际上还远远不止这些。”[20]在美国建国初期和近代工业化初期，人们的价值观念逐渐发生了变化。资产阶级自由放任哲学深深地影响人们的思维方式，对于贫穷原因和解决方案提出了不同的见解。一些人认为社会不幸和穷困是不可避免的，造成贫穷的责任不在社会而在个人，因为新社会给每个人提供了成功的平等机会。加上在工业化进程中带来的贫富阶层的调整，非熟练技术工人和不操英语的外来移民大量涌入，人口流动的剧烈波动，打断了工业化前社会的稳定秩序，而新的工业化社会的秩序又没有建立起来，在这种情况下社会济贫的公共责任有所减低。19世纪20年代波士顿的市长乔赛亚·昆西（Josiah Quincy）认为进行公共住房救济，只能使情况恶化。1821年一个州调查公共住房情况的委员会主张“为穷人规定的所有方法，对他们的道德是最不经济、最有害，最浪费的，并且有损于他们的勤俭习惯，即由家庭自己供应的习惯。”“公共援助是麻醉剂，是危险的。”由昆西任主席的该委员会提出了一个五项原则立法建议。1824年耶茨（Yates）报告提出了7条措施，随后纽约州通过了县穷人住房法[21]。有些人虽然不反对援助穷人，但是认为不是通过公共援助而是通过私人援助。当时的公共援助被严格限制在象收容所、济贫院及其他一些县属机构里。
    内战引起了大量的社会救济问题，然而这些问题并不能归咎于个人或家庭，结果，公共援助和富人都表示要对穷人进行援助。因而战后带来了临时的慈善行业的恢复和直接的大量的公共援助活动。联邦政府甚至也起了重要的作用，数以百万计的没有受过教育和缺少熟练技术的黑奴一下子成了自由人，有的成了流浪社会的游民。为了解决这个问题，1865年3月3日，国会通过法令，建立自由民局法案，这是国家建立的第一个联邦福利机构[22]。黑人领袖弗雷德里克·道格拉斯评论说黑人“摆脱了单个的主人，却成了全社会的奴隶。他没有钱，没有财产，也没有朋友。他摆脱了旧日的种植园，但一无所有。”自由民局最初的职责是救济和监护黑人、难民和管理无主的土地，1865年-1869年间开设了100多所医院，使50万病人就医，对贫困黑人和白人发放2000多份口粮，并为黑人开办了4000多所学校。自由民局对于近代时期的社会保障制度具有重要影响。一篇专门论述得克萨斯自由民局影响的博士论文称，它为建立社会保障计划奠定了基础，它提供了在当时条件下的社会保障制度的一种模式，这种公共福利制度在内战后造成了白人和黑人的分离，它实际上属于英国伊利莎白济贫法的模式[23]。一篇有关纽约州塞尼卡县政府的研究表明，该地方政府和纳税人在内战期间，为公共福利和私人慈善事业提供了对家庭和士兵的免费服务[24]。另外，在美国内战期间，罗马天主教修女在医疗照顾和护理方面起了不容忽视的作用[25]。
    内战后是自由放任经济学泛滥时期，社会达尔文主义成为流行的哲学，认为贫困是个人道义上的事，因而不应救济，特别是不应进行公共援助。其代表人物是格雷厄姆·萨纳姆（Sumner William Graham），鼓吹自由放任主义和个人主义；坚信人们生来不平等，认为为财产和社会地位而竞争会导致有益的结果，既可以消灭不适者，又可以保护种族兴盛和文化繁荣；贫困是天生劣质的必然结果。美国钢铁大王安德鲁·卡内基在1889年出版的《论财富》一书中，则对社会达尔文主义阐述得淋漓尽致，他写道：“社会为竞争法则也要付出重大代价”，“这一法则善也罢，恶也罢，我们必须讨论它：它实实在在地存在着，我们无法回避它，也没有找到取代方法。对个人而言，这一法则也许是冷酷的，但它对整个人类来说却是最好的，因为它保证了在所有领域中，唯有适者才能生存。我们必须去适应条件。……这对于人类的发展不仅是有益的，而且是必不可少的。”他认为“施舍从来不能改善个人或民族的处境。”[26]布尔斯廷评论说当时流行的看法是：“只有当人们陷于经济绝境，不得不靠公众赡养或对社会造成威胁时，政府才应该对他们加以关照。旧时的《济贫法》旨在防止有人饿死和预防犯罪。济贫法同有关公共卫生的法规一样，只要目的在于使富人生活得安全、愉快，而不是改善穷人的生活。”“在整个19世纪，慈善家们所致力的实际上是济贫，而不是帮人摆脱贫困。”“这种以个人为核心的观点用来解释贫困，而且认为贫困的后果主要由个人承当，随着美国人对生活水平越来越关切，这种观点便显得格格不入，越来越不符合美国的实际情况。由于衡量个人生活状况的标准不是财富，而是生活素质和生存机会，所以穷人的贫困对周围境况较好的人来说也是一种不幸。”[27]
    在这同时，在社会的大转折时期，也出现了主张改革的进步思潮。慈善组织开始扩大，对需要援助的人提供财政救济，进行住房改革，公共卫生工作，出版改革杂志等。不少大学生像社会改革家那样到条件恶劣的贫民窟进行调查，了解城市发展中的各种社会问题。在近代美国针对不同贫困对象的社会救济活动有：对弱智者，在1848年麻萨诸塞州的南波士顿开设了专为弱智儿童设立的学校，1875年在宾夕法尼亚，1887年在新泽西州也建立了类似的学校。关于盲人的教育，1832年在马萨诸塞的阿什莱姆建立了盲童学校，同年纽约研究所为盲人建立了初级中学。关于聋哑人，1817年在哈提佛出现了第一个聋人收容所，1823年在肯塔基的丹维尔出现了第一所为哑人开办的学校。
    值得注意的是，1863年在马萨诸塞州成立了慈善事业局，1866年出版了《公共慈善原理》一书，1870年在加利福尼亚州，1871年在新泽西州也先后成立了类似组织。其主要作用在于关照和保护无靠的儿童，统一管理地方公共救济事务，妥善安置穷苦的外来移民，改善对精神病患者的照料。由于1873年美国全国性金融危机的影响，贫困现象加重。1877年在纽约州的巴法罗建立了慈善组织协会，在10年内有25个类似的组织建立起来。这种组织实行地方慈善组织的合作，调查救济对象的情况，并提出建议。1891年在纽约出版了慈善评论。1882年成立的华盛顿特区慈善家协会在推进对穷人的救济活动中起了重要的作用，它把7个相关组织联合起来，直到联邦政府承担起社会保障的责任前，这种作用都是不容忽视的[28]。1888年-1914年间，全国慈善和改进会议的社会文化和历史工作者多次商讨和研究贫困问题，有3000多篇演说、报告和评论，涉及要求、需要、问题、社会问题、权利、生活标准、工资和救济等专题，认为贫困者一方面是需要济贫的集团，另一方面，他们又是危险的阶层[29]。那些无家可归者成为救济的重点[30]。塞缪尔·莫里斯认这：这些会议和组织“目的在于对原来由数十个私人机构各自为政、杂乱无章的慈善事业加以改进，提高其经营管理的效率。这些慈善事业协会开办收容所留住无家可归的人，看管需要照顾的儿童，‘拯救’失足的少女，给穷人提供法律方面的援助，与高利贷者作斗争，并试用数十种方法来减轻贫困加给人们的负担。”[31]有关州政府对福利指导的状况，一篇博士论文专门论述了1867年-1898年间纽约州的情况。1867年建立的州公共慈善事业监督局，1873年更名为纽约州慈善局，1863年-1873年间有11个州建立了类似的局，纽约慈善局在联系和指导1873年纽约州慈善援助协会方面，起了重要作用。1873年-1889年间，纽约州还建立了管理精神错乱者的官方组织。此外，1875年的儿童法规和1890年的对精神病患者的照顾法案推进了福利改革，这些都使纽约州在当时成为福利州的典范[32]。有关青年服务组织，1851年在波士顿建立了美国历史上第一个青年基督教协会，1860年在康涅狄格州的哈特福德产生了第一个儿童俱乐部，1866年在波士顿建立了第一个青年女子基督教协会，1910年建立了童子军。在堪萨斯，19世纪80年代起建立了联邦妇女俱乐部和妇女救济俱乐部，此外，还有基督教妇女戒酒联合会[33]。美国著名的经济史学家查尔斯·比尔德在《美国政府与政治》这部名著中谈及全民福利和社会保险时说：“当主要是自给自足的1787年经济变成相互依存的国民经济以后，国会将它的权力用来促进公共健康、安全、方便和福利，最初是针对某几种人（例如在公海上航行的海员）以及某些目标（例如移民的健康）。年复一年，这些有关人类幸福的联邦立法也扩大了。”[34]例如，在教育方面，1785年的土地法令规定，凡经测量出售的土地，需专门划出一块土地作为办学之用，举办教育被视为州和地方政府的责任。1962年通过的莫里尔法则规定应授予各州土地来兴办农业和机械学院，为发展教育所拨联邦使用的土地多达70.82万公亩。在保健方面，1789年，亚当斯总统签署了建立海事医务局的法令，为海员提供医疗保健。1878年国会通过外国人检疫法，1887年建立了卫生实验室，成为第一个医学研究机构，1889年又成立了公共卫生医师巡回医疗队。在住房方面，1892年美国国会拨款2万美元给劳工部长，作为调查城市贫民窟的经费[35]。