二
    所谓政治体系是指一个社会中有权参与政治的人口的总和。在英国这就包括全体选民。1780年，以谢里丹为首的一个委员会向福克斯的威斯敏斯特协会报告说当时英格兰和威尔士共有选民214000人。[15]据现代史学家的推算，1784年英格兰和威尔士大致有选民30万人，其中包括约19万郡选民和约11万市镇选民。[16]而据马尔萨斯的估计，当时英格兰和威尔士的总人口约近800万。[17]30万人组成了英国政治体系。其界限在郡选区是年收入40先令以上的自由产业拥有者（free holder），在市镇选区中则因选区种类的不同而各异：在“自由民”选区中是拥有世袭自由民身份者，在“纳税人”选区中是交纳济贫税者，在“伯格奇”选区中是被称为“伯格奇”（burgage）的小块地产的拥有者，在“自治”选区中是市议会成员， 在“家长”选区中是所有常住人口的家长，在“自由产业拥有者”选区中与郡选区中的资格相同。此外还有一个特别的选区，其中自由产业拥有者、自由民和家长都拥有选举权。选民的阶级成份由于缺乏全面的统计资料很难精确估计，但据零星的资料推论，中间等级应占大多数。[18]据J·E·布雷德利最近的统计，18世纪70年代大雅茅斯、剑桥、南安普敦、布里奇沃特四个市镇的选民职业构成如表1（%）：[18]
    表1
          大雅茅斯剑桥南安普敦布里奇沃特
    乡绅与职业人士12.6 11.3 34.6 15.7
    中间等级62.6 83.7 56.8 78.4
    雇工25.258.63.6
    其他2.3
    从这里可以看出，选民中土地贵族与职业人士一般只占百分之十几，雇工少于百于之十，商人、店主、手工业者等中产阶级则占百分之六十至八十。而且布雷德利把职业人士完全归入乡绅类显然有些偏颇，因为其中一部分人应归入中产阶级。在这个圈子之外的所有人口都处于政治体系之外，因此，很流行的说法是，英国人是两个民族--一个政治民族和一个非政治民族。在体系内部还有两个层次，如在郡选区中议员候选人的财产资格是价值600镑的地产，在有些类别的选区中没有那么明确的规定，但当选者通常也都是富有的上流人士。这些人属于积极政治人口，一般选民则在不同程度上都是消极人口。
    三
    但是，一个竞争性政党制度是不可能保持其政治体系外延长久不变的。一个政党为了战胜对手总要尽最大可能动员一切力量以达到自己的目的，这就推动它到现存体系外部去寻求盟友，其结果是政治参与的扩大和政治体系的扩展。因此可以说，英国的议会改革从上层来说正是那种在阶级利益基本一致的基础上的政党竞争所引起的政治权力的扩散，而英国社会结构较为开放（社会等级制度并不森严，中下层人民作为个人要想跻身上层总是有一定可能性）这一点又使得这种扩散所受的阻力较小。关于英国贵族的明智和宽容的说法并没有很大价值，因为人们可以很容易地反问，法国贵族中也不乏有识之士，其中还有相当一部分是启蒙思想的积极鼓吹者，但为什么法国却在一个世纪中经历了许多次暴烈的革命呢？
    当时的大多数英国政治家无论属于哪一派都多多少少看到了议会改革的必要。议会是英国政治体系的核心，这个被英国人引为骄傲的自由的象征此时已暴露出很大的弊病，它的代表性遭到了相当普遍的怀疑。随着工商业的发展，人口逐渐向西北部迁移，形成了一些新的中心城市如曼彻斯特、伯明翰等，但这些城市大多无权选派议员，从地域上说，代表权还是集中在东南部；其次，代表权在人口分配上极不平均。1784年1600名约克郡选民和50名色斯克镇选民同样选送两名议员，根据谢里丹报告，在513名英格兰和威尔士议员中，92名由13万郡选民选出，其余421名则仅代表84000名市镇和大学选民；[19]此外，与上述两点相关连而且更为重要的是，城市工人阶级很少有选举权，中产阶级虽有选举权但又多半没有资格进入议会，1734～1832年间先后进入议会的5034名下院议员中，仅有医生11人，商人257人，银行家230人，工厂主29人，[20]在这些人中还有相当一部分本身又是地主，其余的多为上层中产阶级。同时，许多商人宁可花钱购买衰败市镇议席而不在大城市进行希望极微的竞争，这就是说，他们宁可以地主的身份而不是以工商业者的身份参与政治。除了代表权问题以外，王权对议会选举的影响和贿选等情况也越来越被视为弊端。18世纪80年代早期在上层统治集团内部改革的呼声相当强，除了极端保守派以外几乎所有人都在提倡某种改革。最保守的改革是所谓“经济改革”，这是罗金厄姆和柏克等传统辉格党人倡导的，他们的目标仅仅是限制和削弱王权对议会的影响，让议会享有更大的独立性和权力，并通过这种措施来争取议员对本党最大限度的支持。1782年4月，罗金厄姆内阁上台伊始就着手这一工作。当年通过了三个“经济改革”法案：克鲁法，该法案取消了所有王室财税官吏的选举权；[21]克拉克法，该法案取消了所有政府合同承包人的议员当选资格；[22]王室年俸法，该法案是柏克亲自动议并领导起草的，它规定王室年俸为90万镑（减少了75000镑），并且王室的所有费用及廷臣的俸禄均在此项内开支，这就限制了国王通过赏赐来施加政治影响的能力。[23]“经济改革”的趋势以后就一直延续下去了。1782～1800年间有1700个财税官职被撤销，1778～1800年间下院议员中担任政府官职和政府合同承包人的人数从118人减少到52人。[24]后来成为托利党人的谢尔本，当时被认为是罗金厄姆内阁中最保守的人，在内阁进行改革王室年俸的准备时，他曾在给乔治三世的信中表示抱歉，声称他本人并不赞同这一措施，但为不至于造成政府的分裂所以不便公开提出反对。[25]但实际上谢尔本在内心里是支持这种改革的。当首相罗金厄姆去世，他不必再在政治上故意与其作对以后，他立即全力支持柏克的动议获得通过，并宣称这项法案不过是一系列这类措施中的第一个。[26]而且他曾于1780年在下院动议组织一个两院委员会来调查王室费用，特别是承包人、冗员、裙带官员的情况。18世纪80年代前期，皮特是议会改革的积极提倡者，他比老辉格党人走得更远，试图直接改革代表制。1782年5月7日，皮特作为政府之外的一个独立议员，动议组成一个委员会对议会代表制的现状进行调查，以便就其弊病进行改革。议案遭到罗金厄姆和柏克等人的反对，但政府中以卡文迪什、福克斯、谢里丹、里奇蒙等为首的大多数辉格党人则给予支持。尽管如此，它还是以141票对161票的劣势失败了。皮特成为首相以后还在推行议会改革，他曾向约克郡改革派首领克里斯朵夫·怀威尔保证，无论是作为一个个人还是一个大臣，他都将运用自己的全部权力和信誉来推行改革。[27]他在给他的朋友、爱尔兰行政长官拉特兰公爵的信中说：“我仍然相信，议会改革……或迟早总归要在这两个国家（爱尔兰和不列颠）中推行。如果措施得法的话，那么越早越好。”[28]1784年，他采取新的承包借款的方法，取消了承包人当选议员的资格，从而使自己及后任们都失去了一种控制议会的方式。1785年4月作为首相又一次提出议会改革动议，其内容为：取消36个最衰败的市镇的议席，将它们拥有的72个议席分配给伦敦和威斯敏斯特两市及一些人口众多的郡；这些市镇中的每一个都被要求由其选民的三分之二以上联合提出取消席位的申请；政府拨款200万镑对市镇的拥有者进行赔偿。这项提案还是以174票对248票而告失败。[29]但就皮特两次议案所获得的赞成票来看，在上层政治圈子中支持一定程度的议会改革的人还是占据了一个相当大的少数。
    贵族当中最激进的改革派是里奇蒙公爵，他提出的议会改革措施包括年度大选、平均分配议席、18岁以上成年男子的普选权，等等，几乎与19世纪宪章运动的要求一样。在法国大革命期间，他是唯一在上院动议进行议会改革的人，因此被称为“激进公爵”。他曾写道：“我越来越坚信，恢复除了缺乏理智和被法律判为有罪的人以外的所有男子的选举权，再加上年度大选，这是唯一有效和可能持久的改革。”[30]这段话（见于里奇蒙1783年给沙曼上校的信）曾无数次地被印行和引用，成为议会改革的经典论述和激进派在法庭上为自己辩护的有力证词。
    统治阶级中最坚定和最重要的改革派领袖无疑要算福克斯了。从18世纪70年代起，他就利用一切机会鼓吹议会改革，并给予每一个议会改革提案以支持。1784年，他与皮特正处于政治上的尖锐对立当中，并且对皮特的改革提案中给予被剥夺议席的市镇的拥有者以赔偿的条款持保留态度，但他还是给了这个提案以热情支持。18世纪80年代末，公众中的议会改革热情大大下降。1790年3月4日，一位爱尔兰议员亨利·费勒德提出了一个非常温和的改革提案，要求增加一些新选区和100个新议席，其选举人资格为每年缴纳50先令济贫税的家长，而老选区仍按老方法选举。福克斯对此也不甚满意，但也还是给予了支持（这个提案仍未获通过）。[31]1792年和1797年，格雷两次在下院提出议会改革动议，这是改革派在18世纪所发动的毫无胜利希望的最后进攻，老一辈重要政治家中给予支持的仅福克斯一人。他始终如一地宣称：“宪法的精粹就在于，它根据自己的原则允许在时间和环境需要时进行永恒不断的改革。”[32]在私下里他甚至走得更远。他在1792年3月16日给费茨威廉的信中写道：“对于通过一个新计划来建立一个比现存选举方式所产生的更好的议会这样一种前景，我远远不是乐观的；但现在这个议会已经先是被老辉格党，后来又被国王、皮特及托利党糟践得太厉害，因此设计一个全新的议会恐怕还是比做些许更新更好。”[33]
    1792年4月11日，成立了一个以议会改革为唯一宗旨的协会“人民之友”，其核心人物有劳德兰勋爵、格雷等人。在其成立宣言上签名的147名成员多半是贵族、从男爵或贵族子弟，还有23名下院议员。它的一个重要活动方式是通过家族联系来促进改革。尽管该协会的贵族色彩非常浓厚，但它的激进程度却甚至不亚于平民改革派组织“约克郡协会”。
    值得注意的一点是，议会改革基本上不是一个党派问题。如在18世纪80年代前期，大部分托利党人不支持皮特的改革提案，辉格党对此也分成两派，如柏克等人反对，而福克斯等则支持皮特。在对待请愿运动的态度上也是如此。早在18世纪70年代，柏克就认为选民表达自己意愿的最好方式是请愿。[34]而同是辉格党的霍勒斯·沃尔波尔却认为即使是表示忠诚的请愿对政府来说也是利弊参半，因为“它们煽起争斗和党派的情绪”。[35]作为托利党首相的诺思在1780年拒绝请愿要求时说：“英国人民作为一个整体的声音只能通过他们的代表在议会表达出来。”[36]而同样作为托利党首相的皮特在1795年对关于反对煽动性集团的法案的辩论中，却认为人民有“对政治家和政策表达他们的观点，进行讨论并使用他们向所有立法机构请愿的权利。”[37]
    以上这些都说明了，扩大政治参与是整个统治阶级（政治体系中的积极部分）的共同倾向。较为激进的派别当然坚持议会改革以便从新鲜血液中汲取力量，较为保守的派别也不得不以某种形式的改革来适应政治意识的扩展。顽固守旧是没有希望的。费勒德曾说：“我从不赞成革命，因为它是一种罪恶；因此我赞成适时的改革，因为它使革命成为不必要的东西。而那些反对改革的人也许内心里是革命的敌人，但由于他们的愚蠢却在实际上成了它的朋友。”[38]他的话代表了相当一部分温和保守派的看法。就是像柏克这样一个在代表制改革问题上一贯持反对态度的保守派，实际上也承认这种改革是不可避免的。他在1791年11月21日给费茨威廉的信写得很有意思：“你瞧，我的大人，对于用最好的办法来阻止一个我们都不喜欢的制度的成长这一点我并没有什么别的看法。我不能不同意你的观点，因为我认为没有任何办法可以阻止它。罪恶已经产生，从理论上和实际上都已经产生；这个国家以及别处的以后的事情只能听凭一种非我们人力所能及的更高的力量来完成了。我在过去一段时间里所做的、以及从今以后将要做的全部事情，只不过是使自己在这一巨大的变化当中免于任何干系，不管是主动的还是被动的。”[39]实际上，如果不是因为对法国革命的恐惧和对法国的战争状态使整个政治阶层的舆论发生了逆向转变，英国的议会改革很可能在18世纪末就获得了相当大的成就。正如霍兰男爵夫人在日记中写的那样，皮特在1792年反对格雷议会改革提案时得人心的程度正像几年前他自己提出类似的提案时一样。[40]
    以上的分析进一步说明了这一命题：统治阶级中对于扩大政治参与的分歧，与其说是要不要扩大的问题，不如说是进行这种扩大的时机问题；更深一步，上层政治圈子中的党派分野，与其说是阶级利益的差别，不如说是不同政见的制度化。柏克曾指出：“应该是政治造成政党；而不是让政治去适应政党的目的。”[41]尽管他没有使用现代政治学的概念，但在那个时代他凭着一个杰出政治家的直觉已经意识到了这一点。
    简言之，18世纪英国的贵族政治在替代王权政治的过程中形成了对统治阶级内部力量进行自我调节的政治形式--政党政治，因而改变了传统的政治结构。由于这种结构本质上的开放倾向，使得国家在工业革命刚刚开始，整个社会结构尚未发生根本变化时就拥有了一种吸收新兴的社会力量参与政治并加以同化的渠道或制度化手段。同时由于社会等级并不森严，又使得政治参与的扩大所受阻力较小。因此当近代工业资产阶级在政治上脱颖而出时，就能轻而易举地利用政党政治这个舞台进行活动，逐步实现自己的政治统治。这就是说，政治结构转变与社会结构转变方向一致但却不同步，在时间上前者先于后者发生，这个特点也许正是英国近代政治改良获得成功的主要原因。
    注释：
    [1]《英国议会文件集》（Parliamentary History），第31卷，第497页。
    [2]同上，第1065页。
    [3]人数估计及成员姓名见Ian R. Christie：《诺思内阁的终结》（The End of North‘s Ministry, London，1958）， 第212页注1、2。
    [4]同上，第200～203页。