第二次世界大战结束以来，美国总统和国会在外交政策上的权力之争成为当代美国社会一个令人瞩目的现象，从而引起人们经久不衰的研究兴趣。但是，对这一普遍称为“触及美国宪政制度核心”的问题，许多学者（包括中国学者）往往有一种雾里看花似的迷惑。即使美国著名政论家西奥多·怀特也不无感慨地认为：“这类问题同华盛顿的政治现实夹杂在一起，其程度之深，只有专于此业的学者或工于此道的政客才能理出头绪”。[①]其实，总统和国会的外交权之争几乎贯穿于美国整个历史过程，只不过于今为烈而已。本文拟从美国宪法对外交权归属的划分和有关诠释入手，着重对战后美国总统和国会的外交权之争作一初步的探讨。
    一、美国宪法对外交归属权的划分
    在1787年费城制宪会议上通过的美利坚合众国宪法是美国立国的根本大法，美国政治制度和社会生活的每一方面莫不与此有着重大关系，外交权力的归属自然也不例外。从这种宪法总的精神来看，美国处理外交事务的权力并没有授予某一个部门，而是由总统和国会共同行使的。例如，宪法规定，总统作为国家行政首脑，有权代表美国同外国政府建立外交关系和缔结条约，有权任命大使；但缔结的条约和任命的大使须经国会参议院的批准。总统作为武装部队总司令，有权委任军官，统率和指挥美国军队；但只有国会有权宣战，有权为军事开支征税和拨款、招募军队、制定军事法律。
    不难发现，美国宪法对外交权力划分的理论依据是17世纪末和18世纪风行于欧美各国的资产阶级启蒙思想家的“三权分立”学说。美国的开国元勋们受到英国哲学家约翰·洛克特别是法国启蒙思想家孟德斯鸠分权学说的深刻影响。反映在他们制定的宪法上，赋予总统以统率军队指挥战争及缔结条约、任命外交官员和使节的权力，同时又把宣战权、招募军队、供给军需、制订军事法规及批准条约和使节任命等方面的重要权力授予国会，其用意就在于试图在总统与国会两个政府部门之间建立和保持一种以“三权分立和相互制约”为基础的力量平衡，从而使美国人民拥有一个“由分立的机构分享权力的政府”[②]。
    同时，上述权力划分的思想也植根于美国早期的历史和文化土壤。对于18世纪末刚从英国殖民统治的枷锁中挣脱出来的美国人民来说，他们非常珍惜来之不易的自由和独立，对英王乔治三世和殖民地总督独断专行所造成的恶果记忆犹新，从心理上憎恨专制政府及其统治方式，致使他们建立的政府一度只设立法机关--邦联国会而无行政首脑和行政机构，美国由此经历了一段为时7年的邦联体制时期（1781－1788年）。虽然《邦联条款》授予国会广泛的外交事务权力，但因为缺少征税权和各个州仍保持近乎主权国家的地位，邦联体制事实上难于发挥保国安民的作用，越到后来越暴露出它的各种弊端，宪法通过前美国所处的内外交困的境况便说明了这一点。正是有了这番经历，宪法制定者们才深切体会到，有必要通过这部宪法改变松散软弱的邦联体制，建立一个强有力的中央政府。同时，为了防止行政部门的总统成为共和制中一个像英国国王那样的“民选君主”，[③]又作出了种种限制。正如美国“宪法之父”麦迪逊所言：“防止把某些权力集中于同一部门最可靠的办法就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要的法定手段和个人的主动。在这方面，防御规定必须与攻击的危险相称，野心必须用野心对抗。”[④]基于这些考虑，宪法“缔造”了一个具有很大的外交权，但又受到国会多方制约的总统职位。
    然而，划分外交权归属的有关宪法条款文字十分简约，有些规定看似明确，实则含糊其辞，并非天衣无缝。路易斯·亨金认为，宪法在管理外交方面没有多少规定，也很不完善，宪法制定者的意图难以确定。[⑤]在战争权方面，总统作为武装部队总司令所应担负的职责、行使的具体权力如统率哪些军队、怎样进行军事部署和部署的目的等问题在宪法中都付诸阙如。这就为日后美国总统和国会的外交权之争埋下了种子。美国宪法史研究专家爱德华·科温把这种容易引起歧义的宪法权力划分看作是向总统和国会发出的一份“争权斗争的请柬”[⑥]，这在一定意义上是不无道理的。
    二、战后美国总统外交权的扩张及其原因
    1787年制定的美利坚合众国宪法是世界近代史上的第一部成文宪法。直到210年后的今天，这部宪法仍然是美国的根本大法，仍然发挥着稳定美国经济、政治和社会制度的重要作用。其原因就在于这部宪法并非一成不变。正如美国学者布赖斯所说，它随着历史条件不断的变化，也不断地“为解释所发展，判例所修饰，风俗习惯所扩张。结果经过若干期间之后，宪法原来的条文已不能完全保护其原有的全部意义”[⑦]。美国宪法的这种演变和发展，为新形势下的总统和国会之间外交权之争提供了法律依据，并形成了战后总统和国会外交权之争的新的政治格局，这集中表现为总统外交权的急剧扩张和国会外交权的相对式微上。
    （一）总统战争权的扩张
    美国宪法规定，只有国会有权宣战。但从历史上大多数情况看，总统实际上掌握了在国外进行战争的权力。第二次世界大战以来，美国历届总统在国会不曾宣战的情况下就将军队投入战争行动的事件更是屡有发生。1950年6月25日，朝鲜战争爆发。6月27日，杜鲁门总统既没有事先征求国会的意见，又没有告知国会他宣布参战的决定，更没有经国会讨论通过，即命令在西太平洋的美军向南朝鲜部队进行增援。直到美军参战后，他才就采取的军事步骤与国会磋商。不久，他又命令更多美军参战，从而使美国深深地卷入历时3年多的朝鲜战争。60年代中后期约翰逊和尼克松总统在越南进行的侵略战争，也是未经国会正式宣战授权总统就发动大规模战争的典型事例。
    （二）条约权的扩张
    根据宪法，美国总统有权与外国缔结条约，所缔结的条约必须经过国会参议院三分之二以上多数票的同意方能生效。但总统与外国行政首脑订立的行政协定则无需经过参议院的批准。按照美国最高法院1936年的裁决，行政协定具有与国内法律和对外条约相等的法律效力。根据宪法第六条关于最高权力条款的内容，两者都是这个国家的最高法律，而采取何种形式，只有总统才能决定。这就使总统在行政协定问题上得到了一种特权。二战以来，美国总统与外国签订的行政协定的数量日益超过条约，呈现出逐年扩大的趋势。据统计，1950年美国对外订立的条约共有6种，行政协定134件；1960年，条约仍为6件，行政协定增至266件。[⑧]从1940年到1970年，美国与外国共签订行政协定5653件，占美国历史上行政协定总数的83%；同时期与外国签订的条约为310件，仅占美国历史上全部条约件数的28%。战后到70年代初，美国近95%的对外协约采用了行政协定的形式。[⑨]这就意味着在总统与外国缔结的全部协约中，仅有5%需要国会批准。行政协定不仅在数量上超过条约，而且内容上多涉及重大问题。例如，对战后世界产生巨大影响的1945年雅尔塔协定、1972年《中美上海联合公报》、结束越南战争的1973年巴黎协定都属于行政协定。此外，行政协定还用于实施马歇尔计划，用于同许多国家达成秘密协议，作出军事承诺，提供援助等。行政协定实际上成为总统变相地扩大外交权力而又不受国会制约的有效手段。
    （三）任命权和外交承认权的扩张。
    按宪法要求，总统任命的高级外交、行政官员必须得到参议院的批准，但这并不包括总统任命的高级私人助理。不论这是否是制宪者们有意或无意的疏忽，但的确为总统权力扩张又打开一扇方便之门。第二次世界大战期间，罗斯福总统任命他的朋友哈里·霍普金斯为总统特使，和斯大林、丘吉尔等盟国首脑进行频繁的联系，从未得到国会的认可。然而，霍普金斯扮演的角色常常比国务卿赫尔还要重要。在70年代，基辛格和布热津斯基分别作为尼克松和卡特的总统国家安全事务助理所发挥的作用更远远超过当时的国务卿罗杰斯和万斯。这些都是人们有目共睹的。
    外交承认权是指总统根据宪法第二条第三款有“接见使节的权力”。但战后以来，总统往往以是否接见外国使节来体现美国对某一国家或政治实体的态度，从而造成总统外交权的扩大。
    此外，战后历届美国总统还把国会授予他在危机时期使用“紧急状态”的权力加以滥用，同时一再以“国家安全”为幌子，扩大所谓“保密与行政特权”，控制了美国外交政策的制订和执行过程。对此，战后历届总统并不讳言，都声称在外交上有绝对的权威。如杜鲁门说：“外交政策由我决定。”肯尼迪说：“有关外交事务政策问题，必须由总统单独决定。”尼克松则说：“总统的主要责任就是领导，而不是‘说服’。”[⑩]这就招致在外交领域总统权力日渐膨胀而国会权力日渐衰微的局面。
    造成这种局面的原因是十分复杂的，这里从以下几个主要方面略加分析：
    首先，总统外交权的扩大是20世纪以来美国垄断资本主义进一步发展和奉行对外扩张政策的必然要求。在19世纪末20世纪初，美国完成了由自由资本主义向垄断资本主义的过渡，开始了推行海外扩张政策的过程，这就相应地使总统在外交领域的权力和地位得到加强。在30年代的罗斯福新政和第二次世界大战中，总统的外交权进一步扩大。战后，随着美国超级大国地位的确立，美国凭借战时膨胀起来的实力，迅速走上全球扩张的道路，成为领导资本主义世界与苏联等社会主义国家进行“冷战”的盟主。日益复杂的国际形势和垄断资本集团称霸世界的需要，使外交和全球军事战略在美国政治生活中的地位不断提高。这势必加强和扩大集国家元首、政府首脑和武装部队总司令于一身的总统在外交事务上的权力和作用。
    第二，国会的默认和支持为总统外交权扩张提供了可乘之机。本来，国会的宣战权是由宪法授予的。但是，由于战后美苏矛盾的激化，在“抵抗共产主义渗透”的冷战目标下，国会从维护资产阶级的长远利益出发，对总统采取的外交手段和军事行动，往往予以默认或公开支持，而不大计较总统采取的战争行动是否经过国会宣战的法定程序。例如，1955年国会参议院以压倒多数通过所谓《福摩萨决议》，授权艾森豪威尔总统“在他认为必要时使用美国军队来保卫福摩萨”即台湾及附近岛屿。1964年，国会通过《东京湾决议》，授权约翰逊总统“采取必要的步骤来击退对美国军队的任何武装袭击。”战后虽有少数国会议员不满意总统在外交领域的专权，如参议员沃特金斯曾当面指责杜鲁门总统没同国会商量就使美国承担义务在朝鲜作战，但沃特金斯不仅没有得到国会大多数人的支持，反给人扣上顽固分子的帽子而受到奚落。因此，从整体上看，战后美国国会已成为“总统的忠诚而不分是非的支持者”[（11）]，“对总统常常表现出明显的讨好态度”[（12）]。正是在研究了这种现象后，美国著名史学家布鲁姆等人断言，“总统权力的膨胀不仅是总统攫取权力的结果，也是由于国会放弃职守”[（13）]所致。对于总统权力过分扩张造成的恶果，国会难辞其咎。[（14）]
    第三，美国宪法含义的模糊性和最高法院对宪法的从宽解释，为总统外交权扩大提供了法律依据。当代学者指出，宪法虽然未授予总统许多具体权力，但授予的立法否决权可使总统在立法上享有实质性权力。宪法关于总统权力和职责的含糊规定，并不限制总统权力的扩张。总统拥有“行政权”、“负责使法律切实执行”、是武装力量总司令等含义模糊的条款，事实上成为总统自由行事的宪法支柱。而解释宪法的权威最高法院对宪法条款所作的从宽解释，有利于总统权力的扩张。如1936年最高法院在合众国诉柯蒂斯-赖特公司案中裁决，总统作为“一个完全的主权国家的代表”，“拥有十分微妙的、完全的专有权力，他在行使此项权力时不需要国会的法律作为根据”。[（15）]这一裁决认可了总统在外交领域拥有的特殊地位和权力。在战争权问题上，当代最高法院的一些裁决更是明显倾向总统，认为“总统在对外来威胁作出反应之前，不必等待国会的宣战。”比如在越南战争期间，人们曾一再要求最高法院审查总统不经国会宣战而进行的战争是否违宪，但有的法官认为，越南战争是合法的，因为国会为此拨出巨款，等于同意越战。[（16）]最高法院的这种态度客观上使总统和国会之间的权力天平发生了有利于前者的倾斜。
    第四，美国总统特殊的政治地位使其权力扩张成为可能。总统是唯一由全国选民选举出来的政府高级官员，只有他才享有全国人民的委托。总统也自认为是全体选民的代表，代表整个国家说话。而国会议员是由各州选举出来的，只享有部分选民的委托，其代表性无法同总统相比拟。自从罗斯福新政和新二次世界大战以来，美国人民对总统领导国家的能力有更多的信任和期待。新闻舆论和学术界普遍重视总统的作用，认为总统是“民众以最强烈、最持久的情感所关注的焦点”，美国的希望取决于是否有强有力的总统的领导。而国会则意味着保守、落后和效率低下，不能托付重任。[（17）]现代传播工具的进步如电视的发明和应用，更拓宽了总统和民众联系沟通的渠道，使其成为全国政治生活的核心。另外，从战后国际政治的现实看，由于核武器和核战争的危险一直存在，势必加强总统在对外政策中的“最后决定者”的地位。对此，美国政治学家理查德·诺伊斯塔德说：“在采取冒战争危险的行动时，技术便修改了宪法。现在由于保密、情况复杂和时间的特点限制，总统必然成为现行制度中能作出判断的人”。[（18）]
    如此说来，由于拥有正式的宪法和法律授权，由于国会的默认、支持和最高法院对宪法的宽泛解释，特别是美国面临的国内、国际条件的变化，战后美国总统在外交领域已成为主要立法者和执行者，国会对总统的制约机制受到很大的破坏。