三、国会恢复和加强外交权的努力
    如前所述，在50、60年代美国霸权主义的全盛时期，国会对总统在外交领域的违宪行为往往不予限制，甚至还表示公开支持。这是因为，总统和国会作为垄断资产阶级的代表，在对内维护资产阶级统治、对外侵略扩张和谋求世界霸权方面有着一致的要求。二者之间的权力之争因而退居其次，但是，自从60年代末以来，美国所处的国内国际环境发生了巨大变化，总统在外交领域的权威地位遭到严峻挑战，客观上造成有利于国会恢复和加强外交权的新形势。
    首先，越南战争和水门事件使总统和行政部门的声望和地位一落千丈，导致美国资产阶级的宪政统治的危机。由于深深陷入越南战争的泥淖之中而不能自拔，美国付出了50万人伤亡、直接战费达1500亿美元的惨重代价。从1967年起，在国内激起了风起云涌的反战运动，社会矛盾异常尖锐起来。据1970年5月的哈里斯民意调查，76%的大学生认为必须“根本改变制度”，连纽约市长约翰·林塞都说：“国家实在处于精神--也许还有物质--崩溃的边缘”[（19）]。知识界的态度也发生变化，开始对总统权力膨胀所造成的弊端痛加针砭。历史学家小阿瑟·施莱辛格在《帝王般的总统》一书中写到，到1972年，“总统的权力如此扩张和滥用，以至威胁到我国的宪政制度”[（20）]。迈克尔·诺瓦克认为，当代美国总统权力之大，使“凯撒、拿破仑都为之大吃一惊”[（21）]。美国前参议院外交委员会主席威廉·富布赖特则说：“就外交政策而言，美国的政治制度已不是分权制，而是选举出来的独裁制。”[（22）]这些都是美国不断进行对外战争特别是进行越南战争造成的。为了防止类似于越南战争的悲剧在美国重演，美国公众普遍要求对总统的外交权尤其是战争权加以限制。而一度积极赞成越南战争扩大化的权势集团包括华尔街老板们也开始反对继续战争。根据《幸福》杂志1969年对美国500家最大工业公司总经理的调查，56%的认为越南战争是对美国经济的最严重的威胁之一，应当尽快结束。
    如果说越南战争导致人们对美国外交政策的基点开始怀疑和深刻反省的话，发生于1973年的水门事件则更暴露了统治集团的大量经济、政治丑闻和非法活动，尼克松政府由此成为“美国历史上最腐败的一个政府”[（23）]，美国公众对总统和政治制度的“信任危机”在日益加深。这种情况如果不加以改变，势必危及到资产阶级的根本利益，这当然是国会所不愿意看到的。为了克服关乎“民主制度生存”的宪法危机，国会不得不采取行动，收回被总统“篡夺”了去的外交权，恢复宪法规定的权力平衡。
    第二，美国国际地位的削弱和世界形势的变化，促使国会和公众认真反思总统包揽外交大权的利弊。由于战后美国一直积极奉行与苏联争霸、遏制共产主义的全球扩张政策，使自己背上越来越重的经济和军事负担。到60年代末70年代初已陷于力不从心的境地，其霸权地位摇摇欲坠。一方面，长期处于核优势的美国第一次面临美苏战略力量接近均衡的局面，苏联已成为“非常强大有力和咄咄逼人的竞争者”[（24）]，美国遇到始料未及的挑战。另一方面，美国的战略伙伴日本和西欧在经济上迅速崛起，在政治上产生了与美国离心离德的倾向。加上越南战争的失败，这就造成美国全球战略和外交政策急需调整的必要。在此背景下，国会便重申自己的外交权，要求参与外交决策，以确保美国在国际上采取“正确的、适宜的”行动。
    第三，国会组织机构的不断健全和议员构成的变化，使国会在外交事务中发挥作用提供了可能。国会认为，过去由于总统滥用“行政特权”，对国会封锁消息，也由于国会缺少自己的情报和外交事务专家，致使国会在外交领域难以有所作为。有鉴于此，从70年代初开始，国会在组织机构上进行了调整，特别是扩大了针对外交事务的机构，增加了工作人员。与此同时，越来越多的年轻议员被选入国会，这些年轻议员多半信奉自由主义，他们抨击国会中的陈规陋习，反对总统的专权行为，力主改革美国政治，这就为“国会的复兴”创造了一定的条件。
    上述几种因素“给国会带来了生命力”[（25）]。在整个70年代，国会制定的旨在限制总统权力的法律和采取的措施比过去任何时候都多。择其要者，有以下几项：
    1.重申国会的宣战权，加强对总统战争权力的控制。1973年10月，国会参众两院以三分之二多数推翻尼克松总统的否决，通过《战争权力法》。该法规定：总统在向海外派兵前应征求国会的意见，并在派兵后48小时内向国会提交报告；未经国会批准，必须在60天内停止军事行动；在此期限内，两院可以通过联合决议，要求立即停止军事行动。该法通过后，尼克松和他之后几任总统试图否认它的法律效力，使其在执行过程中大打折扣。但是，不能据此认为该法只具有“象征性和制度性”的意义。事实上，它对总统随意向海外派兵进行军事行动多少起到一些限制作用，1975年福特总统因玛亚格斯商船被柬埔寨扣留而派兵入侵该国后，就依照战争权力法向国会报告，以求得到国会支持。
    2.对总统缔约权和秘密外交活动的限制。1972年，国会通过以参议员克利福德·凯斯的名字命名的凯斯法案。它规定，国务院必须将一切行政协定的副本在协定签署后60天之内送交国会。1976年，国会参议院通过决议，禁止总统在未经国会批准的情况下达成重大行政协定。同年，国会成立“情报特别委员会”，公开调查历任总统超越职权指示中央情报局从事的各种非法活动。
    3.加强国会对国防和外交事务开支的控制权。宪法规定，国会有征税和财政拨款权即“钱袋的权力”。但由于国会长期没有自己的预算制度，就造成对行政部门预算计划的依赖。总统常常利用职权，扣留国会拨款，用于其他活动，而且国会对此缺少一套行之有效的监督制度。有鉴于此，国会于1974年通过丘奇--凯斯修正案，禁止总统将联邦政府的款项用于在东南亚地区的任何军事活动。国会还采取其他措施，加强对国防开支和对外援助的控制。如1975年苏联和古巴插手安哥拉内战，福特总统要求国会拨款支持美国政府抵制苏、古在安哥拉的雇佣军，结果并未获得国会同意。这是国会利用财政拨款权优势限制总统外交活动的一个突出事例。
    那么，美国国会在限制总统外交权方面取得的成效如何？这在美国政界和学术界是一个争论相当激烈的问题，可谓聚讼纷纭，莫衷一是。有两种意见较有代表性：一种意见认为，70年代国会为恢复和加强外交权所作的努力使总统权力受到严重削弱，造成了“国会领导”外交的局面；另一种意见则认为，“总统权力并未受到任何真正的削弱”，总统在外交领域仍握有绝对控制权。依笔者看来，这两种观点都有偏颇之处。
    应当承认，国会通过制定立法和采取相应措施，摆脱了多年来缺乏活力和无所作为的状态，改变了自己在公众心目中的形象，赢得了选民的支持。从而也无疑加强了国会在外交领域与总统分庭抗礼的地位，打破了行政部门一统天下的局面。这样，“国会也变得更多地参与总的对外政策”[（26）]。
    但是，国会外交权的恢复和加强只是相对的、有条件的，并不意味着美国总统的权力削弱到无关宏旨的程度，更不意味着总统已受制于国会。之所以这样说，有两点理由。其一，由于当代国际政治的日益复杂多变和外交事务的特殊性，美国总统在外交领域的前台和中心地位不会被国会取代。一俟国内国际形势发生巨变，尤其是处于对外关系的危急关头，总统仍有可能独执牛耳，主宰美国的外交事务。这一点结论已在第二次世界大战及其后的历史中得到验证。其二，70年代以来，美国总统面对国会的挑战，一直不肯退让，仍在继续坚持宪法赋予总统的“固有权力”。然而，由于宪法条款的模糊性，总统与国会往往根据各自的需要，对宪法作出有利于自己的解释，从而形成了“在一个权力界限不清的巨大领域里，总统与国会仍在竞争”的态势。因此，“权力的归属仍不分明”。[（27）]可以预料，只要美国的资产阶级宪政民主制度没有根本改变，总统与国会的外交权之争就不会停息，它还将会以或激烈或平缓的形式表现出来。
    注释：
    ①西奥多·怀特：《美国的自我探索：总统的诞生1956－1980年》，中国对外翻译出版公司，1987年，第492页。
    ②理查德·诺伊斯塔特：《总统的权力》，转引自伯恩斯等；《民治政府》（James M.Burns etc.,Government by the people），新泽西，1987年版第23页。
    ③⑤（27）路易斯·亨金：《外交与宪法》，载于美国大使馆新闻文化处编《交流》1989年第4期。
    ④汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，商务印书馆，1995年，第264页。
    ⑥徐更发：《美国总统和国会战争权之争》，《政治学研究》1985年第4期。
    ⑦⑧李昌道：《美国宪法史稿》，法律出版社，1986年，第131、308页。
    ⑨詹姆斯·内森、詹姆斯·奥立弗：《外交政策的制定和美国政治制度》（James A.Natan、James K.Oliver,Foreign Policy making and the American political system），波士顿、多伦多，1986年版，第130页。
    ⑩（15）（16）李道揆：《美国政府和美国政治》，中国社会科学出版社，1990年版，第401、421、403页。
    （11）（22）威廉·富布赖特：《跛足巨人：美国对外政策及其国内影响》，上海人民出版社1976年，第207、219页。
    （12）皮埃尔·维亚勒：《美国国会、总统与对外政策》，见《国外法学》1983年第5期。
    （13）（23）布鲁姆等：《美国的历程》下册，商务印书馆，1995年，第655、654页。
    （14）戴维·塞弗尔：《水门事件对美国政治制度的影响》（David C.Saffel,Watergate:It‘s effects on the American political System），马萨诸塞·坎布里奇，1974年，第168页。
    （17）托马斯·戴伊：《民主的嘲讽》，世界知识出版社，1991年，第270页。
    （18）（20）（25）（26）伯恩斯、佩塔森、克罗宁：《民治政府》（Burns、Peltason、Cronin,Government by the people）新泽西，1987年版，第18、345、349、358页。
    （21）乔治·麦金那：《各执一端：有关政治争议性问题的对立观点》（George Mckenna,Taking sides:clashing views on controversial political issues），康涅狄格，1983年，第80页。
    （24）杨生茂主编：《美国外交政策史》，人民出版社，1991年，第552页。